安置模式（精选十篇）
安置模式 篇1
改进征地补偿安置办法,提高补偿标准。不少地方(主要是城市)在测算征地补偿安置费用时,突破了现行法律所规定的测算方法,不仅仅考虑被征用土地的前三年平均年产值,而且不同程度地对被征用土地所处的区位条件、经济发展状况、当地农民生活水平等因素进行综合分析,在一定区域范围内(如以乡为单位或以村为单位)确定一个相对固定的测算标准。即使是将农业产值作为主要因素,也是对当地当时普遍种植结构条件下平均年产值进行综合测算。
探索建立被征地农民基本生活保障制度。浙江省总结嘉兴、绍兴等地经验,从2003年起,率先在全省建立了被征地农民基本生活保障制度。有关职能部门联合下发了《关于建立被征地农民基本生活保障制度的指导意见》,内容涉及被征地农民的就业、养老、医疗、培训等。省政府还就如何促进被征地农民就业、加快城市郊区农民居住地改造等提出了明确的要求。杭州市的做法,一是以就业扶持为重点内容,促进农转非人员就业方式的转变;被征地的劳动力在办理失业登记后,符合规定条件的,可申领《杭州市就业援助证》,享受城镇就业困难人员援助同等政策待遇。二是给予二年的失业保障待遇,以利于被征地劳动力就业转变的平稳过渡。被征地农民在办理户口农转非手续时,按城镇失业人员当年享受失业保险金和门诊医疗补助费标准,一次性缴纳24个月的失业保险费。在办理城镇失业登记后未就业的,次月起可按规定申领失业保险金,享受城镇失业人员同等失业保险待遇和就业服务。三是根据被征地农民的经济承受能力和实际生活水平,制定了“低标准缴费、低标准享受”的养老保险政策。四是根据政府、村集体经济组织和个人共同负担的原则,被征地农民一次性缴纳的失业、养老保险费,由市财政负担30%。嘉兴市将安置补助费不再直接支付给被征地村集体和农民,而是由政府部门直接划入劳动部门设立的安置专户,直接落实到被安置人员个人账户上。被征地农民户口转为城市户口,按不同的年龄实行不同的生活与养老金发放标准。
多渠道安置,解决被征地农民就业问题。不少地方探索以留地安置方式,给农民以长期生活保障。杭州市、温州市等许多地方按征用耕地面积的一定比例安排一定数量的安置用地指标,由政府根据城市规划划定地块,给被征地村集体经济组织从事二、三产业经营。江苏省南京市江宁区开发区、科学园及禄口等地都成立了职业介绍所,为被征地劳动力提供市场就业服务与帮助。同时每年下达指标,尽力帮扶被征地劳动力实现就业。江西赣州经济技术开发区对聘用失地村民的企业进行经济补助,间接鼓励失地农民再就业。江西省上饶县政府出台政策,要求为县城规划区内完全被征地农民,办理户口农转非手续,并积极为其开展免费职业介绍和免费职业培训。在“双向”选择的前提下,上饶县就业局优先推荐被征地农民到工业园区企业就业和参与省外、国外的劳务输出。同时,为鼓励上饶县城内企业招被征地农民,县政府对企业应缴纳的有关税收实行减免。
二、我国征地补偿安置应该采取怎样的模式
国家通过地方政府征收农民土地,给农民以征地补偿安置。总体来讲,国家给农民的征地补偿安置是按被征收土地原有用途给予补偿的,给农地补偿的最高值为农地原产值的30倍。实践中,发达地区征收农民土地,给农民的征地补偿安置普遍已经超过30倍,尤其是留地安置,利益巨大。十八届三中全会《决定》中提出要“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”,某种意义上是对当前地方政府征地补偿安置实践中超出《土地管理法》第47条规定的追认。同时,《决定》提出要“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益”。过去中央提出给农民的征地补偿安置,一是强调不超过30倍农业产值,二是强调要保障被征地农民原有的生活水平不下降、未来生活有保障这样两个标准。无论哪种说法和做法,当前的土地制度实践中,给被征地农民的补偿都是以土地原有用途为依据的。在地方政府的具体政策实践中,则有让被征地农民分享土地非农使用增值收益的若干做法(比如留地安置),只是这种做法所占比重不大,主体仍然是将农地非农使用增值收益的大部分留归地方政府,即众所周知的“土地财政”。
现行土地制度安排有巨大优越性,其核心是做到了“涨价归公”。中国土地制度安排是新民主主义革命和社会主义改造的成果,是消灭了土地私有制和土地食利者阶层的制度,土地是基本生产资料。经济发展、城市扩张必然要占用土地,农地非农使用所形成的巨额增值收益是经济发展和城市扩张所带来,国家通过地方政府以土地原来用途给予补偿,而以非农使用后的市场价值卖出土地,从而获得了大部分农地非农使用的增值收益,此增值收益又主要用于城市基础设施建设和项目建设。当前中国正处在快速城镇化的阶段,快速城镇化带来大量农地非农使用,并由此形成地方政府巨额土地财政收入。快速城镇化的过程也是城市基础设施建设所需投资巨大的过程,土地财政正好可以供给城市基础设施建设所需的投资。良好的城市基础设施又进一步推动城市有序扩张。待到城镇化基本完成,城市不再有规模的扩大,即不再需要征收农地时,城市也就不再有主要来自农地非农使用增值收益的土地财政。这个时候,因为城镇化已经完成,城市基础设施建设也已经完成,没有土地财政,通过征收房产税实现城市有序运转。
从这个意义上说,中国现行土地制度是一个极其重要且精良的制度,是助推中国走出中等收入陷阱的利器,是中国最大的制度红利。遗憾的是,当前国内学界、媒体乃至政策部门对此土地制度多抱非议,其中主要理由是征地损害农民利益,引发社会矛盾,因此要改革现行征地制度。
从我国实践来看,几乎所有地区的农民都盼望土地被征收。道理很简单,征地补偿安置远高于农业收入,且征地往往还要拆迁,拆迁安置所获财产更是远高于征地补偿。农民盼征地、盼拆迁,这是一个被刻意忽视的常识。如果政府已经决定要征地拆迁,农民当然会要求更高补偿,这本身无可厚非,因为农民希望更多分享农地非农使用的巨额增值收益。但是,并非提高了征地补偿安置,农民就会减少分享更大利益的要求,征地冲突就会下降。实际上,最近十年,全国各地征地拆迁补偿标准大幅度提高,但因征地补偿安置而发生的冲突却更普遍且更激烈。这就说明,仅仅提高征地拆迁补偿标准并不能解决征地拆迁冲突。
被征地拆迁的并非全国农民,而只是城市近郊的极少部分农民,这部分农民只占全国农民总数的大约5%。实际上,这部分征地拆迁中冲突巨大、整个社会都认为他们利益受损严重的农民,却是中国农民中的强势群体。即使在现行征地制度下,这部分农民的状况也远好于全国农民的状况。
进一步适当地提高被征地农民的补偿,让被征地农民更多分享农地非农使用的增值收益,以及“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”,都是上策。但如果让城郊农民可以以自己土地直接进入城市建设用地市场,从而获取土地非农使用的全部增值收益,这不仅不符合当前中国土地根本制度,影响我国城镇化进程,而且会形成一个极其庞大的既未投入努力又不承担风险的城郊土地食利集团,这有损公平正义。
厦门安置房建设模式比较研究 篇2
［摘 要］安置房建设是推进各类拆迁的前提和基础，是目前各项建设工作的重中之重。这些年，为推进安置房建设，各地都积极探索有效的建设模式。厦门舍弃了过去的收购企业已建成房源作安置房的模式，也较少采用合作建设安置房的模式，而是实行项目代建制。代建制相比于收购模式，优点十分突出。对此，我们结合安置方式等问题对收购模式和委托代建模式从安置实物、经济成本、居民意愿、后续管理、建设周期及居民未来就业等方面作了较全面的比较，提出要不断致力于政策创新、机制创新、完善模式，加快推进安置房建设。
［关键词］安置房；建设模式；安置方式；政策创新；和谐共赢
安置房建设已成为社会保障性住房建设的重要组成部分。安置房建设是推进各类拆迁的基础和前提，关系到城市建设与发展、关系到人民群众生活、关系到政府诚信、关系到社会稳定，是目前各项建设工作的重中之重，是一项民心工程。本课题对厦门安置房建设模式进行比较分析并在此基础上提出改革的路径和对策建议，以期在推进厦门深度城市化、实现城乡一体化、保障和改善民生方面实现新突破，为打造“五个厦门”创造条件。
一、厦门安置房建设概述
所谓安置房，是指因城市规划、城市建设以及土地开发等原因进行拆迁、安置给被拆迁人或承租人居住使用的房屋。因为其安置对象是特定的动迁安置户，该类房屋买卖除法律、法规的规范之外，还要受当地政府地方政策的约束，所以和一般商品房交易有很大的不同。安置房一般分为两类：一类是因为重大市政工程建设动迁居民而建造的配套商品房或配购的中低价商品房。按照有关方面规定，被安置人获得这种配置商品房，房屋产权属于个人所有，但在取得所有权5年内不能上市交易；另一类是因房产开发等因素而动拆迁，动拆迁之间通过其他途径，安置或代为被安置人购买中低价位商品房（与市场价比较而言）。该类商品房和一般商品房相比，几乎没有什么区别，属于被安置人的私有财产，没有转让限制，即可以自由上市。
厦门市委市政府将拆迁安置房纳入全市保障性住房体系予以统筹推进，按照最适宜居住的环境和最便捷的出行原则，拿出很好的地块，与高档住宅区同时规划建设安置房等社会保障性住房。市住宅办与全市六个行政区都规划建设了安置房。到2010年底，已建成安置房项目56个，可提供安置房37500 套。2011年规划安置房建设项目共有92个：市住宅办直接负责的有17个；思明区9个；湖里区32个；海沧区10个；集美区17个；同安区3个；翔安区4个。
按照《厦门市人民政府办公厅关于印发厦门市安置房建设与管理暂行规定的通知》（厦府办[2007]266号）文件精神，厦门安置房建设舍弃了过去的收购企业已建成的房源作安置房的模式，也较少采用合作建设安置房的模式，而是实行项目代建制。项目代建制指通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，建成后移交给使用单位。具体来说，代建制就是政府选择有资质的项目管理公司作为项目建设期法人，运用专业化项目管理手段，全权负责项目建设全过程的项目组织管理模式，以促使政府投资项目“投资、建设、管理、使用”职能的分离，并借助机制、法律、市场三因素对项目投资进行预算硬约束，最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。具体实施中，各地的做法和效果不太一样。杭州市主要采用工程项目管理模式（即PE模式）；厦门则主要采用工程总承包模式（即EPC模式）；代建模式还包括代开发回购模式等。
谈到厦门安置房建设模式，必然相应涉及到安置房安置方式的问题。以厦门湖里区为例，主要有两种形式：一种是整体搬迁，异地安置。一种是就地改造，就地安置。前者主要针对湖里区辖区东部成片改造区。后者主要针对金尚路以西的“城中村”，共有15个，采取“整体拆迁，就地安置，地价返还，自求平衡”的改造方式。
二、国内安置房建设模式的探索
（一）“杭州模式”：大项目带动
当前在全国最具影响的是“杭州模式”。杭州的实践经验表明，要加快拆迁安置房建设，关键在于如何解决好“地从那里来，钱从那里来，人往那里去，手续怎么办，安置怎么快”五大难题。为化解这五大难题，杭州市坚持以民主民生为根本，实行“市级统筹，部门配合，多主体实施”的建设管理体制。该体制突出大项目带动，完善政策保障，创新体制机制，充分发挥市建委牵头抓总和统筹协调作用。通过“大项目带动”，一揽子解决拆迁安置房“五大难题”，成为“杭州模式”的最大特色。充分利用大项目审批手续统一打包优势，可以切实加快拆迁安置房项目前期审批手续办理，有效解决“手续怎么办”的难题。依托大项目整体推进、不留死角的运行模式，形成建设主体共同出资参与大项目和拆迁安置房建设的局面，统筹解决建设资金筹措与平衡，缓解“地从那里来”、“人往那里去”、“钱从那里来”的难题。结合大项目推进，及时配套基础设施，降低拆迁安置房小区接入大市政配套成本，加快了回迁安置进程，有效化解“安置怎么快”的难题。杭州市滨江区的“同步安置法”、“提前安置法”，一改过去的“人等房”，变为现今的“房等人”。
“杭州模式”的突出特点是，在解决农转非居民的安置房过程中，充分考虑被拆迁居民的合理权益，公平公正对待这部分弱势群体。根据这种模式，一户农转非的居民，一般都有三套拆迁安置房：一套自己居住，一套出租，一套出售。从而为他们在城市安家落户创造必要的物质条件，实现向市民的顺利转化。他们的经验就是：要破解安置难，关键是要始终把群众的利益放在第一位，真正将工作做到安置群众的心坎里。
（二）“淮安模式”：政府搭台，部门操作
江苏省淮安市楚州区在实践中感悟到，采取“开发商代建、政府回购”的方式，不仅过渡周期长，而且政府回收成本高，房屋的质量也得不到有效的保证。它们采取“政府搭台、部门操作”的新模式，即由政府征地拆迁，有关职能部门承担建设任务，较好地解决了上述不足之处。为了让安置房建得快、建得好，他们采取“拆迁未动，规划先行”策略，在实际操作中，凡是开工建设的每一幢安置房，有关职能部门组织专业人员，全过程、全方位跟踪监督，有效保证安置房建设的质量和进度。同时，他们还将所有安置小区建设用地使用权，通过国土部门公开挂牌出让，城市资产公司承担摘牌等形式取得。这样，拆迁户入住后即拥有土地证、房产证，房屋可以随时上市公开交易。
（三）“南通模式”：多方融资，兼防同管
在安置房建设资金筹措方面，江苏省南通市则创出拆迁安置房融资新模式。2008年12月，南通市出台了《关于加快市区拆迁安置房建设的意见》，提出了推进拆迁安置房建设三大机制：完善拆迁需求和建设计划的平衡适配机制；健全地块选址定点的综合论证机制；探索带方案出让用地的操作机制。在此基础上积极探索“防下滑兼顾防风险”、“管项目同时管资金”的具有“兼防同管”特色的融资新模式：银行在工作机制上进行了四个方面的创新，让政府有效参与管理项目资金调控功能；政府从四个方面实行开放管理，让银行有效介入项目管控，确保贷款安全使用，从而实现了多方共赢——群众赢：可以妥善安置上万户拆迁群众早日搬进新屋；政府赢：可带动经济持续增长，改善民生状况，促进社会和谐稳定；银行赢：可以防范风险，扩大了市场份额，树立了良好的服务品牌；企业赢：企业融资难题得以破解，增强了发展动力和市场信心。
三、厦门安置房建设模式的比较分析
（一）厦门安置房建设模式概况
厦门安置房建设中，主要采用过三种模式：一种是收购；一种是代建；还有一种是片区开发业主（开发单位）自建。
1.收购
即企业建设，政府收购。厦门市的实施办法是，市政府对安置房统一规划、统一收购、统一配售、统一管理。由开发建设单位按基建程序办理相关建设手续，组织实施。开发建设单位应当按照安置房建设标准进行设计施工。安置房实行先定价后收购。安置房收购按经济适用房基准价和审核价两种计价方式实行，开发建设单位根据项目实际情况选择一种计价方式确定收购价后一次性包干。安置房收购价按审核价实行的，由开发建设单位根据批准的设计施工范围和相关计价规定，编制工程预算书及各项费用材料报送市财政局和物价局审核批准，并按审核价包干。为有效控制工程成本，保护被安置人的合法权益，对实行审核价的安置房收购价格实行最高控制价。如果审核后的安置房平均单价超出最高控制单价的，按最高控制单价收购，超出部分由开发建设单位自行承担。安置房收购价由开发成本、租金和利润三部分构成的。其中开发成本包括：征地拆迁费、勘察设计等前期费用、建安工程费配套工程费利息、行政事业性收费、公共设施维修基金。利润按照征地拆迁费、前期费用、建安工程费、配套工程费的10%计取。收购包括二种方式：（1）企业自带地建设：由企业利用工业用地或乡镇企业用地建设安置房，建成后由政府统一收购，如：集鑫A、B区、金板家园、名城花园、金汇花园一期。（2）企业自建：由企业自行征地拆迁，组织建设，红线办在企业名下，并由政府负责收购，如：五通小区A、B区、高林安置小区、马山安置小区。
2.片区开发业主自建
随片区改造开发建设的安置房项目，开发建设单位为片区改造大业主。如：枋湖改造片区的枋湖A-3安置房、薛岭B-1安置房、后埔C-1安置房、蔡坑安置房等，由禾山建设公司作业主；江头改造片区的合兴小区、嘉盛花园、嘉景公寓、J2安置房、嘉石浦新村等，由湖里区天地公司做业主。
3.委托代建
即由政府（如市建设局、市住宅办或区一级相应部门）做业主，委托国有企业代建，也称代建回购模式。具体说，是指在政府完成土地整理后，由相应资质的开发商代理建设开发并收取适度酬金（管理费）的安置模式。安置房建设实行项目代建制，由项目业主即厦门市住宅办或各区安置房管理部门，通过邀请招标的方式，确定国有或国有控股企业作为代建单位，代建费按市财政性投融资项目建设管理的有关规定计取。安置房建设资金来源包括项目业主授权代建单位融资、售房收入、财政拨款等。市住宅办和市财政局建立安置房共管账户，实行专户共同管理，资金专项用于安置房项目建设。这种模式在开发过程中，一切事宜由代建商总代理，包括计划立项、规划许可、建筑审批等，其造价经审计后据实报销，相当于EPC承包模式（建设工程项目总承包模式的一种），即设计－采购－施工项目总承包模式。如：湖里区的金福缘新城、金禄花园、金汇花园二期、湖边水库蔡塘安置房、前坑后坑安置房、上湖洪塘安置房、下湖安置房、美仑花园、金林湾花园A、B区、钟宅新家园A、B区。其中湖边水库四个安置房项目就由厦门国贸控股建设开发有限公司代建，代建面积达到近80万平方米。再如思明区的曾厝垵地块，由厦门东部建设开发有限公司代建。
代建模式的主要步骤：(1)政府部门公布拟建工程基本情况，包括质量与工期要求以及代建商管理费标准，以及对投标人各方面的资质要求；(2)根据相应法律、法规，采取公开招标方式，确定入围投标人；(3)按约定的评标方式，得分最高者为中标人；(4)中标人即代建商与政府部门签订代建合同，组织开展勘测、设计、施工、监理等工作；(5)代建商在工程竣工且物业公司进驻后，将代建工程移交给委托部门，即相关政府部门；(6)政府按合同约定支付进度款，并按照代建商的中标管理费率支付管理费。
委托代建是较新型的模式，目前被较多采用。
（二）代建模式与收购模式的多维比较
实践表明，代建方式优于收购方式。我们将结合安置等方面的问题对安置房建设模式作进一步的比较：
1.安置实物的比较
主要是高层多层安置与宅基地安置的比较。宅基地安置是在同安区、翔安区的一些较边远的区域实行的就地安置，在其它地方也有考虑农民个人的强烈意愿偶尔实行过，现在这种安置方式已越来越少了。目前比较受认可的是高（小高）层安置，它不仅可以实现土地的集约利用，而且容易统一按照商业楼盘的要求在规划上高起点，在建设上高标准，乃至在管理上达到高效能。即不论设计、施工、市政配套，还是小区绿化景观配套、社区用房等，都达到中高端、智能化、节能型的建设管理标准。这应该是今后建拆迁安置房的一个方向。
2.经济成本的比较
实践证明，以政府自主建设为主，并主要实行项目代建制，不仅可以减少很多诸如被安置户对房源地段、房源质量、配售的质疑等问题，而且能以较低的资金投入获得相同或者更高标准更大面积的安置房源。代建方式主要采用财政投融资形式，可以较好地解决安置房建设资金断档的问题。而收购方式，多半依赖售房收入筹集资金，当售房收入不能满足资金需求时，只好采取融资形式，而这部分融资成本必然要加入安置房建设成本中，增加安置对象的负荷。
3.居民意愿的比较
根据我们的调查，被拆迁户对政府建设的小高层安置比较接受，在这些安置房项目里，有根据不同家庭需求设计的小户型、中户型、大户型等多类别的安置房，让民众挑选。在安置形式选择上，民众通常更青睐于现房安置，其次才是货币安置，更喜欢就地安置胜于异地安置，较少主动安置、提前安置，而是被动安置、拖延安置。这就需要能顺应协调居民意愿，进一步创新建设管理模式。
我们这里考察的民众喜欢现房安置而较少选择货币安置，是因为现阶段我国的拆迁安置货币补偿标准不高，与同地段的市场价还有一定的甚至相当的差距，因而大量中低收入被拆迁户拿了补偿后依然无法解决住房问题，特别是在住房价格较高的区域，又特别是在现在这样房价居高的时期。曾有一段时间，一些收入较高的被拆迁户选择货币补偿是为了可以在更大范围内挑选被拆迁后的居住地。这同时还要求房地产交易市场要活跃，商品房价格适中，二手房房源充足，这样被拆迁人才能有更多的选择余地。也因此，产权置换的实物安置成为主要模式，货币安置作为补充。最近，人们又开始探讨完全市场化的新货币安置方式，即把安置房用地推向市场，按市场价出让土地，以全部土地收益来货币化安置村民。这种方式要求地方经济发展程度较高、城市政府经济实力雄厚等各种前提条件。能否行得通，还有待实践的检验。
4.后续管理的比较
后续管理的效果如何也决定着安置房建设模式的选择。安置房建设实行项目代建制和代办制，在每一批次选房前期都公布详细的安置方案，包括房源情况、购买办法、选房步骤、申购人口及面积、购房面积调查表等，使参加选房的民众一目了然。项目业主同时会同街道、村委会对安置政策、房源组合情况、资金结算、证件办理等耐心详解。房屋交付后实施物业管理，并及时成立回迁安置物业维修小组，改变原农居点管理缺失的状况，使居民拥有安全感、归属感，完善安置房周边超市、农贸市场、学校、医院等公共配套设施，提高居民生活的便利性。而收购的房源一般容易产生后续管理上的问题。
5.建设周期的比较
政府自主建设的安置房往往资金筹措快，建设周期短。政府建设管理方作为项目业主，主要实行项目代建制，即委托具有房地产开发资质的本市国有或国有控股企业代建，代建单位的资质等级与项目建设规模相适应。这些企业往往是有实力、有品牌、有社会责任感的知名企业，资金筹措快，资金风险小，市场运营水平高，可大大缩短建设周期。
6.居民未来就业的比较
安置房建设，规划初期在户型的设计上就兼顾了自住和出租经营等方面，因而相对小户型较多。安置模式的采用不应仅仅停留在新住房的建设上，还要同时考虑让农民失地不失业，在美好家园创业创新。统筹考虑居民未来就业问题、真正促进村民彻底转变为市民的模式才算理想模式。厦门安置房模式，包括“金包银”工程，正在积极探索如何把货币补偿与产权实物安置有机结合起来，提高安置在征地补偿中的成本，重点考虑解决农转非居民长期的生产生活出路问题，是一种符合城乡统筹且值得推广的安置房模式。
当然，我们也看到，委托代建模式也有自身的缺陷，如工程质量监控环节多；合同管理难度大；要求的管理协调度高；最突出的就是实施这种模式，业主对工程总造价不易控制，代建商也往往不注意降低建设成本。
四、创新政策，完善模式，加快推进安置房建设
加快安置房建设，实践中我们面临着许多需要进一步破解的难题。例如项目用地如何落实？这是加快拆迁安置房建设的先决条件，涉及到用地指标落实、资金平衡、配套建设等诸多方面。在用地指标极为紧缺的今天，这就挑战厦门市政府该如何在拆迁户民生考虑和区域经济发展间进行权衡。项目资金如何筹措？拆迁安置房往往是系统性工程项目，资金需求庞大，仅靠财政单一途径投入显然无法满足，必须另辟路径；城市居民拆迁安置房和农村居民（如城中村）拆迁安置房可否有不同的筹资模式？再如，怎么实现拆迁户生产生活保障？即如何让拆迁户真正享受到城市化、享受到发展带来的成果和实惠？怎么提升拆迁户满意度？实现高效、和谐的回迁安置是加快安置房建设的出发点和落脚点，而提升拆迁户的满意度是其中的关键和难点。针对这些问题，我们觉得很有必要解放思想，不断创新政策和机制，进一步探索完善安置房建设模式。
（一）倡导“政府主导”的理念，积极实施“五个优先”
政府要保证拆迁安置房项目的用地优先、规划优先、建设优先、服务优先、审批优先。始终坚持优先选择地段好、配套齐、环境优的区块用于拆迁安置房建设。从规划、拆迁、建设、管理等多个环节协同推进，合力抓好各项工作。完善“市统筹、部门配合、多主体实施”工作体制，如“联席会议制”，可通过总协调会议和现场专题办公会议等加快项目推进。
（二）选择大项目带动模式，一揽子破解安置房建设的种种难题
要借鉴“杭州模式”的先进做法，即充分利用大项目审批手续统一打包的优势，切实加快项目前期审批手续办理；依靠大项目整体推进、不留死角的运作模式，形成多建设主体共同出资参与大项目和拆迁安置房建设的局面；结合大项目推进，及时配套基础设施，降低拆迁安置房小区接入大市政的配套成本，加快回迁安置的速度。
（三）继续推行并不断完善代建制
除了委托建设部门直属的企业代建，还要大胆引入实力强、品牌优、社会责任感强的其它优秀房地产企业包括私营企业参与拆迁安置房代建。发挥其专业水平和品牌效应优势，提升拆迁安置房建设效率和品质，还可引入代办制，进一步提高前期手续办理效率。
为了化解政府与拆迁户之间的一系列矛盾，以及政府不堪负担的财政支出，可借鉴深圳的做法，考虑把安置房建设的权力下放给村委会，由村委会与开发商直接联系，共同承担安置房的建设与安置任务。这可以说是一种纯市场运作模式，在这里，政府不再当“运动员”，而是发挥集体经济的自主性，发挥开发商的市场开拓性。
（四）创新资金筹措模式
对城市居民拆迁安置房，通过“贷款融资，建房销售、回收资金”模式以房屋销售回收资金实现资金平衡。而对农转非（城中村）居民拆迁安置房则通过“贷款做地、以地贷款、供地还贷”模式筹集建设资金。这方面，要充分借鉴南通市的经验，结合厦门的实际，探索更多更好的办法，力争实现民众、政府、银行、企业的多方共赢。
（五）致力解决拆迁户的生活就业问题
针对被征地农民和城中村改造区域的农转非居民，着力解决其社会保障、集体经济发展、及加强就业培训等一系列问题，提供长久的生产生活保障。如通过多种途径加强对失地农民的技能培训，鼓励失地农民掌握一技之能；政府财政部门要增拨就业扶助资金，将农转非劳动力纳入城市就业体系，列入政策重点扶持的对象范围，帮助寻找就业新出路。
安置模式 篇3
落实“先安置后拆迁”，实现“村组变社区”
2008年5月，株洲市天元区政府在高塘村试行“先安置后拆迁”的惠民政策，做出了由高塘村集体经济组织——高塘大禹公司为建设单位承建失地农民安置小区的大胆决策。“新高塘安置小区”项目规划总占地面积134亩，总建筑面积约17万平方米，集住宅、商业场所、公寓写字楼、地下停车场、行政中心、医疗场所、养老院、学校、文体活动中心等相关配套设施于一体，总投资约2亿元。其中项目一期占地约45亩（11栋229套约37000平方米），已于2009年8月18日正式交付入住；二期约54亩（12栋263套约47000平方米）现已竣工并分批交付使用；三期约40余亩（一栋电梯综合楼、30栋单栋住宅，约23000平方米）现正在全面投入主体工程建设。迄今为止，已有310余户、1000余拆迁村民搬迁入住安置小区，过上了让城里人都羡慕的安康富裕生活，享受到“村组变社区、村民变市民”后城市化带来的文明成果。
试水“征转分离”，实现“村民变市民”
2009年2月，为切实解决高塘村镉污染土地上农民的生产生活，株洲市政府和天元区政府投入3亿余元资金整体征迁高塘村12个村民小组3500余亩土地，先行先试集体土地“征转分离”。在此过程中，高塘大禹集团在市、区两级政府的政策指导下，先行先试，大胆突破，对被征收土地的农民实施养老、医疗、生活补助等一系列基本生活保障措施，一次性为“征转分离”失地农民办理了村民转为城市居民的手续。被征收土地的农民根据不同年龄，可以分别享受10~15年的灵活就业人员养老保险补贴；已经达到退休年龄的人员可领取退休金，可免费享受到城镇居民医疗保险，老年人员还可享受基本生活补助。迄今为止，高塘村有8个村民小组、2700亩土地、900余人实行“征转分离”政策，符合参加社会保障对象共计708人，其中第二年龄段487人、第三年龄段95人、第四年龄段126人。政府首次发放各类补贴829万元，其中养老保险补贴763万元，生活补助费、医疗保险补贴、老年生活费66万元。兑现仪式发放160多本养老金、老年生活费存折，发放医疗保险证252本，发放了77本第三年龄段生活补助费存折，339人享受政府提供的养老保险补贴764万元，252人享受医疗保险补贴8.8万元。基本生活保障制度的实施，打消了失地农民“失地以后生活怎么办”的疑虑，赢得了拆迁农民的大力支持，使农民变成了真正意义上的市民。
实施“扶贫促富”，实现“村民变股民”
为解决村民生产安置问题，高塘村村支“两委”组织实施“扶贫促富”工程，注册成立了村级置业公司——株洲市高塘大禹实业有限责任公司，积极引导村民参股，让过去看似村集体资产主人的村民通过身份的转变，成为实实在在的股东，成为拥有村集体资产的新型股民。失地村民将伴随着村集体经济组织的发展，享受企业的利润分红。迄今为止，高塘村集体新型经济组织仅通过2年多的发展，已经由当初的100万元注册资本，发展成为今天注册资本超过5000万元，下辖5家不同行业的子公司的集团公司，真正成为了村民的致富平台和创业乐园。去年春节，高塘大禹集团一次性向全村1953名村民发放每人5斤鲜鱼，每户一副春联、一本挂历、两对灯笼，全村30多户特殊群体享受每户20斤鲜肉、20斤鲜鱼的慰问；全体股民享受到了“1239福利工程”，即端午100元/股、中秋节200元/股、春节300元/股，股金红利9%。今年3月起，高塘大禹集团再次对全村60周岁以上的老人每人每月发放20斤大米、3斤食用油。同时，该村还创立了“大中华种养殖基地”，引进砂石场、水泥制管厂等企业，实现了集体经济收入零的突破，并有效地盘活了村有闲置土地，解决了部分劳动力就业。
发展“以工补农”，实现“集体转国有”
高塘村在试水“征转分离”的同时，引导即将失地的村民科学管理征地拆迁补偿款，用征地拆迁补偿款发展“以工补农”产业，不断发展壮大村集体新型经济组织——高塘大禹集团。围绕为欧洲（湖南）工业园服务为中心，审时度势地先后注册成立了高塘大禹集团5家不同业态的子公司，即“高塘大禹生态园林绿化工程公司”、“高塘大禹土石方机械化工程公司”、“高塘大禹砂石水泥制品生产基地”、“高塘大禹兆丰新材料公司”和“高塘大禹生态旅游发展公司”，为村集体经济建立了多元化固定增值资产，以求为失地村民实现“以工补农、失地不失业”。 同时，对于高塘村暂未“征转分离”的村组和村民，高塘大禹集团注重引导和帮助村民转变经济增长方式和调整产业结构，发挥区位和人文优势，并围绕株洲市“三大战役”之“旅游升温战”，开发“乡村旅游”。高塘大禹集团下属生态旅游发展公司拟结合高塘村的发展现状和历史人文特点，在暂未列为“征转分离”范围的村组投资兴建一个能为城市居民、园区企业员工生活服务的综合型“乡村休闲旅游会所”，并采取以奖代补的方式，分三年无偿为村民提供约300万元的“创富基金”，引导村民集约土地、规模生产、特色经营。鼓励村民调整产业结构，发展特色农业经济作物种养殖，建立500亩荷花观赏园、500亩葡萄采摘园、300亩时蔬种养园，走精品发展、科学开发的路子和现代营销的路子，努力把乡村旅游业培育成高塘村新的支柱产业，实现“工农互补、富民强村、村企繁荣、共同发展。
灾区灾民安置点应急供水模式 篇4
我国地域辽阔,地震、洪涝、泥石流等破坏居民家园的重大自然灾害频发,保障灾区饮水安全和生活用水需要是救灾工作的重要内容之一[1,2,3,4]。灾区应急供水保障工作重点是原有供水设施的抢修、灾民安置点供水系统的建设与管理,包括水源、 水处理、供水管道、饮水点、水质检测与监测等。中国灌溉排水发展中心近年来参加了四川汶川地震、青海玉树地震、甘肃舟曲山洪泥石流、云南彝良地震、四川芦山地震、西藏尼泊尔地震等重大自然灾害的前方供水保障工作,以及后方技术支持和物资保障,对灾区实用的应急供水模式进行了系统的总结和研究。
1用水需求
重大灾区救灾工作一般分为紧急救援、临时安置、过渡安置和恢复重建4个阶段,各阶段的时间与灾情及救灾力度等相关,其中,紧急救援期一般不超过10d、临时安置期不超过90 d、过渡安置期和恢复重建期合计不超过3a。灾民安置点分临时安置点、过渡安置点两大类,临时安置点以应急为主,包括了紧急救援期和临时安置期;过渡安置点一般是为灾民住房的恢复重建而设的,应能保障灾民的基本生活,包括了过渡安置期和恢复重建期。
灾区应急供水以满足灾民和救援人员的生活用水需要为主,最低用水量需求与灾情、救灾阶段以及当地水源条件、气候条件、季节、生活习惯等相关,有条件时应尽早提供较多、达标的生活用水。
1.1临时灾民安置点
紧急救援期,最低用水量需求不低于5~7L/(人·d),以保障维持人生命需要的最低用水量为主,包括饮水、做饭、漱口刷牙等入口水,水质必须符合 《生活饮用水卫生标准 》 (GB5749)的要求。救灾时,应尽早达到临时安置期15~20L/ (人·d)的用水标准;供水设备受运输限制时,可分质供水,洗澡、洗衣服等用水可采用仅进行消毒处理的水(必须消毒,确保无致病微生物,防止传染病发生)。
临时安置期,最低用水量需求不低于15~20L/(人·d), 以保障人短期的最低生活用水量需要为主,包括饮水、食物烹调用水、最低限度个人卫生用水和室内清洁用水,水质应符合 《生活饮用水卫生标准》(GB5749)的要求。水源水质较好、临时安置期较短时,可分质供水,洗澡、洗衣服和室内清洁等用水可采用仅进行消毒处理的水(必须消毒,确保无致病微生物,防止传染病发生)。临时安置期较长时,应尽早达到过渡安置期20~40L/(人·d)的用水标准。
处于治安和环境安全等考虑,临时灾民安置点规模一般控制在500人以下,用水量设计可控制在每天10~20 m3以内, 分质供水时,饮用水可控制在每天4m3以内。
1.2过度灾民安置点
过渡安置期和恢复重建期,最低用水量需求不低于20~40 L/(人·d),以保障人基本生活用水量需要为主,包括饮水、食物烹调用水、个人卫生用水、室内清洁用水和公共建筑用水等, 水质应符合《生活饮用水卫生标准》(GB5749)的要求。水源水质较差、只能采用纳滤膜或反渗透膜处理时,可分质供水,入口水采用膜处理的水,个人卫生和室内清洁等用水可采用常规水处理工艺处理的水。
2应急供水模式及关键技术
2.1瓶装水和灌车拉水
瓶装水,包括市场销售的矿泉水和纯净水等,运输、携带和饮用安全方便,是灾区紧急救援期非常重要且实用的应急供水方式,应急水处理设施尚未建成和原有供水设施尚未修复前是主要的应急供水方式,特别是在临时安置期,安置点人员的外出等用水也需要瓶装水。
罐车拉水,包括从灾区内可利用的供水设施拉水和从灾区外拉水,也是灾区紧急救援期非常重要且实用的应急供水方式,即使在临时安置期,分散农户用水和建设中的安置点用水也需要罐车送水。需要注意的是,应加强拉水水质检测、水罐的清洗与消毒,有效氯投加量可为0.5mg/L左右。
2.2抢修原有供水设施供水
灾情发生后,应立即组织人员检查当地原有供水设施的被破坏程度,包括水源、水厂、管网和供电等,对抢修后能尽快恢复通水的供水设施应抓紧抢修供水。
利用原有供水设施供水时,应加强消毒和水源保护,以及水源水、出厂水和供水点的水质检测。当水源存在污染风险时,除加强水源污染防治外,可增加活性炭吸附处理(对色度、 异臭、异味、有机物、重金属等都有较好的祛除效果,且口感明显改善),水厂有可靠的过滤单元时(滤速可控制在6 m/h左右),可在水源处投加粉末活性炭(湿投,炭浆浓度5%),粉末活性炭的用量根据试验确定,可为10mg/L左右;地下水源水厂无过滤单元时,可在水厂增加颗粒活性炭吸附罐,炭层厚度可为1.0~1.2m、滤速可为6~8m/h。
2.3以膜处理为核心的供水
不能利用原有设施供水的安置点,应抓紧就近开展水源调查,尽可能选择水质良好、污染风险小、易防护、能自流供水的水源,水源选择顺序:山泉(溪)水、深井水、浅井水、地表水。选择水源时,尽可能避免选用存在污染问题、滑坡和泥石流威胁的水源地,首先通过看、闻、尝,选择感观性状好的水源(周边无明显污染源,水质清澈、无异色、无异味),然后对其进行水质检验。
水处理工艺的选择,应根据水源水质、水处理设备的购置和运输条件确定,优先选择水处理工艺可靠、运输方便和管理简便的水处理设备。根据近年来的实践,临时灾民安置点以膜处理为核心的水处理设备应用最多,包括超滤、纳滤和反渗透; 过渡灾民安置点以一体化净水器为主,从技术发展看,也应选用以膜处理为核心的水处理设备,出水水质稳定且安全性高。 但膜处理一般需要加强预处理,以防止膜污染,特别是铁锰较高时必须进行预处理。
2.3.1以超滤膜处理为核心的供水
超滤膜净水是一种精密过滤技术,利用孔径为0.001~ 0.02μm的膜壁拦截水体中的泥沙、悬浮物质和微生物等,出水浊度可稳定在0.2 NTU以下,且能有效拦截水体中的 “两虫”、细菌等,微生物安全性较高。
原水没有污染时,超滤膜处理后的水可直接饮用;原水有较低的污染风险时,可在超滤膜后增加颗粒活性炭吸附。超滤膜过滤前,应有预处理设施,根据水源水质情况和规模,可采用PP棉滤芯、砂石或纤维滤料等过滤,悬浮胶体颗粒较多时应投加絮凝剂混合反应后过滤。处理后的水进入储水箱后仍应加强消毒。临时安置点距离公共取水点较近时,可采用紫外线消毒;过度安置点若规模较大时,可采用电解食盐生产次氯酸钠溶液消毒。
以超滤膜处理为核心的供水工艺主要包括以下几类:临时安置点,1~2m3/h,1水质很好的井水、山泉水- 原水箱- 超滤膜-储水箱+紫外线消毒管网-公共取水点;2含有泥沙但水质较好的水源-原水箱-预过滤-超滤膜-活性炭-储水箱+紫外线消毒管网-公共取水点。过度安置点,大于2m3/ h,1胶体颗粒很少、水质较好的水源-原水箱-预过滤-超滤膜-活性炭-储水箱+次氯酸钠-管道-公共取水点;2胶体颗粒较多的地表水源-原水箱+絮凝剂-过滤罐-超滤膜- 活性炭-储水箱+次氯酸钠-管网-公共取水点。
2.3.2以反渗透或纳滤膜处理为核心的供水
反渗透膜净水是一种制备纯净水的脱盐技术,采用孔径为0.0001μm的半透膜拦截水体中的各种离子和有机物。纳滤膜净水是一种低压、有针对性的脱盐技术,采用孔径为0.001~ 0.000 1μm的半透膜拦截水体中的多价离子和分子量大于200的有机物(但对氯化钠等一价离子和分子量小于200的有机物拦截率相对较低)。这两种脱盐膜技术,废水量大、比常规处理能力小很多,因此,只有当水源污染风险较大时才采用,主要用于饮用水的处理,以确保灾区群众饮水安全。
在灾区,应用反渗透或纳滤膜处理饮用水时,一般与超滤净水系统相结合,超滤作为反渗透或纳滤的预处理,工艺如下: 水源-原水箱-预处理-超滤膜-一级储水箱-反渗透-二级储水箱+紫外线消毒,其中一级储水箱主要储存洗涤等生活杂用水,而二级储水箱储存生活饮用水。
2.4储水设施、管材和公共取水点
储水设施是供水系统中的重要组成部分,其容积一般按日用水量的30%确定,可采用不锈钢水箱、玻璃钢水箱、软体水袋等,并加强定期清洗与消毒。
管材选择,道路等易受到影响部位的管道宜选用钢管,其他宜选用PE管。
公共取水点一般应设在帐篷或板房区外、便于取水和排水的路边上;每个公共取水点应有2个以上公共取水龙头和2个以上洗涤池,应贴“洗涤水”、“饮用水、煮沸后饮用”、“节约用水”等警示标识;每个公共取水点应有排水出路,尽可能与雨水排水系统相连,不能相连时应新挖排水沟,将公共取水点的洗涤废水等引到距离安置点不小于30m的区域。
2.5水质监测
灾区的水质监测十分重要,应加强灾区所有水源水、出厂水和供水点的水质检测,救灾时应有专门的水质监测队伍,制定合理的水质监测方案,包括监测点布置、监测频率、检测指标和方法等,做好巡回监测,对发现水质问题的供水系统应立刻停止供水、及时查找原因。
3结语
结合近年来在地震、洪涝灾区灾民安置点的应急供水实践和调查,综合考虑不同规模、类型灾民安置点、不同阶段的用水需求以及灾区水源特点和不同水处理技术特点,分类提出了灾区灾民安置点的应急供水系统模式以及注意事项。
同时,重大灾情发生后,应成立专门的应急供水保障工作组,及时组织有关部门、单位尽快做好供水设施破坏情况调查, 水源调查,应急供水方案的制订,水处理设施的供应、安装调试和运行管理,以及水质监测,确保灾区饮用水安全和基本生活用水需求。
摘要：结合近年来在地震、洪涝灾区灾民安置点的应急供水实践和调查,综合考虑不同规模、类型灾民安置点、不同阶段的用水需求以及灾区水源特点和不同水处理技术特点,分类提出了灾区灾民安置点的应急供水系统模式。其中应急供水模式主要包含超滤、活性炭、纳滤、反渗透、紫外线消毒或电解次氯酸钠消毒、储水设施和洗涤用水、电源、给水管材、水质检测以及应急供水注意事项等内容。
关键词：灾民安置点,应急供水,水处理,消毒,储水,水质检测
参考文献
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[3]龚宇,江小林,易桂喜.关于抗震救灾工作进程及其阶段性特点的初步探讨[J].灾害学,2014,29(3):183-187.
安置模式 篇5
陈金明 李卫群
（三峡大学政法学院 湖北宜昌 443002）
[摘 要] 任何一种非自愿移民安置模式并非十全十美，各有其利弊得失。因此，在创新非自愿移民安置模式过程中，必须坚持以人为本的原则，始终把维护移民合法权益作为移民安置的出发点，树立共同分享社会发展成果的新理念，摈弃“社会发展必然要以牺牲部分群体利益为代价”的旧观念，变行政驱动移民安置为利益驱动移民安置，变传统农业安置为入股分红安置，形成“在安置中求发展，在发展中实现可持续安置”的良性循环机制，从而维护社会稳定，促进社会和谐。
[关键词] 和谐社会； 非自愿移民； 安置模式； 利益驱动； 入股分红
Comparative study of the resettlement model of involuntary migration in the perspective of the harmonious society
CHEN Jin-ming LI weiqun(College of Political Science & Law，China Three Gorges University，Yichang,443002,China)
Abstract: Any kind of resettlement model of involuntary migration is not perfect, each having its advantages and disadvantages.Therefore, the government must insist on the rule of people oriented in establishing the resettlement model of involuntary migration, always put the maintenance of the lawful rights and interests of migration at the first place, set up the new idea of sharing fruits of social development, discard the old concepts that “social development is bound to sacrifice some groups’ interests”, change the resettlement by administrative drive into by interests drive, change the traditional agriculture resettlement into the resettlement by buying a share, form the virtuous circle that “it develops in setting, and it realizes sustainable setting in developing”, so as to maintain social stability and promote social harmony.Key words: the harmonious society;involuntary migration;resettlement model;interests drive； buy a share
基金名称：本文是湖北省社科基金课题“和谐社会视野下非自愿移民安置模式创新研究”（[2009]095）、湖北省教育厅人文社会科学研究课题“差异与和谐：三峡外迁移民与安置地居民社会关系发展研究”（2008d028）的阶段性研究成果。
非自愿移民一般是指因公共工程建设或公共利益需要而被动员或被强制迁移的群体。中国在过去的半个多世纪里，因大规模的经济建设，导致了大量的土地征用、房屋拆迁和人口迁移活动，产生了5000多万非自愿移民。[1]随着我国经济社会发展，未来这种趋势还将继续扩大。非自愿移民已对我国社会变迁与社会重构产生重大影响，其安置模式也成为一个关乎社会和谐的复杂性难题，并牵涉到一系列有关经济社会发展的重大课题，如公平正义、贫富差距、利益冲突、生 1
态环境尤其是群体性事件等。因此，站在促进社会和谐的高度，深入比较各种非自愿移民安置模式的优劣利弊，以期更加理性地权衡和选择新的非自愿移民安置模式显得尤为必要。
一
以辩证的思维来审视，和谐社会既追求稳定又强调发展；既体现公平又促进效率；既是一种价值目标，又是一个不断推进的社会历史过程。按照和谐社会这一目标理念，在创新非自愿移民安置模式时，理应表达以下价值诉求。
1、彰显民主法治精神 首先，确保非自愿移民的公众参与。非自愿移民不仅是移民安置的对象和客体，也是公众参与的主体，这就意味着要尊重非自愿移民的独立人格和民主权利，十分重视非自愿移民的公众参与。只有在非自愿移民的民主权利得到充分保障的基础上，其安置模式才可能得到广泛认同并有效实施。其次，非自愿移民安置模式的确立也要与法治相结合，并服从法制的权威，在公平、公正的社会规范体系的支撑下，依法保障移民在搬迁安置过程中的知情权、参与权和监督权，用法律来规范移民安置活动，做到移民安置有法可依，确保非自愿移民迁出地与安置地和谐稳定。
2、恪守公平正义原则 美国学者罗尔斯指出：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”。[2]在非自愿移民安置模式的选择和实施过程中，应着力恪守公平正义原则，规避“强势利益集团获利，弱势群体受损，政府买单”的社会不公正现象。根据公平正义原则，非自愿移民没有理由接受这种生存空间的再安排以及由此带来的贫困风险，因为他们和其他社会成员一样具有平等的生存权和发展权，并有共享发展成果的权利，任何人、任何组织都不得对其进行强制剥夺。因此，只要存在非自愿移民安置模式导致次生贫困化的风险，就应该对这种模式进行重新选择，确保给非自愿移民提供公平生存和发展的机会，以使发展带来的损失和效益的分配更趋平等，并有效保护非自愿移民享有的经济权利和人格尊严。
3、弘扬诚信友爱美德
诚信友爱是和谐社会的道德土壤。在非自愿移民安置模式的实施过程中倡导诚信友爱，就必须以道德作支撑，以制度作保障，促使非自愿移民与政府之间诚实守信、非自愿移民相互之间以及非自愿移民与安置地居民之间平等友爱、融洽相处。从非自愿移民安置实践来看，社会诚信缺失是一个比较突出的问题。建立社会诚信，政府必须发挥主导和关键作用，通过法律的执行、制度的建立，对全社会起到引导和示范作用，让非自愿移民感受到政府强大的公信力。否则，政府公信力的缺失将引发非自愿移民安置过程中的分配失衡或利益冲突。此外，在非自愿移民安置实践中，应大力倡导互助友爱的新风尚，建立融洽和睦的新型人际关系，搞好社会救助，帮助弱势群体，使非自愿移民跟上社会发展的新步伐，共
享社会发展的新成果。
4、确保社会安定有序
由于非自愿移民安置造成了旧的社会组织、经济结构和文化样式的破裂，需要重建新的家园。这种重建不是也不可能是原有生产方式和生活方式的简单重复，而是新的社会重构与发展，需要进行新的社会整合。[3]在这一过程中，因涉及社会、经济、人口、资源、环境、文化、心理等诸多领域，稍有不慎，极易引发非自愿移民与政府或开发商之间、非自愿移民与安置地居民之间以及非自愿移民相互之间的矛盾冲突。因此，在确立移民安置模式时，要把安定有序作为移民安置工作的重要目标，逐步建立起非自愿移民舆情汇集和分析机制，建立健全社会预警体系，高度重视和妥善解决移民安置过程中因利益冲突而引发的社会矛盾，力求避免非自愿移民集体上访、闹事甚至群体性事件的发生，确保社会安定有序。
5、人与自然和谐相处
在选择非自愿移民安置模式时，也会面临如何应对生态环境脆弱、人地矛盾突出的问题，尤其是后靠移民安置模式所面临的问题更加严重，所以在确立非自愿移民安置模式时，不仅应考虑到人的需要，还要考虑到自然环境的容量，坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进人与自然和谐相处，实现移民安置与人口、资源、环境相协调，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。
二
按照构建和谐社会的目标要求，对现有各种非自愿移民安置模式进行理性反思，无疑有助于科学合理地选择新的移民安置模式。
现有非自愿移民安置模式因分类标准不同，可分为不同类别。按补偿方式划分，可分为补偿性移民安置与开发性移民安置；按安置产业划分，可分为农业安置和非农业安置；按安置地距离划分，可分为后靠移民安置和外迁移民安置；按安置规模划分，可分为集中建制安置和分散“插花”安置。这些移民安置模式都曾发挥过重要作用，但其缺陷也相当明显。
1、补偿性移民安置与开发性移民安置
补偿性移民安置，即由政府根据相关政策，对非自愿移民的生产生活资料损失以实物或货币方式进行一次性补偿，以后移民的生产和生活则完全自理。这是一种典型的行政驱动移民安置模式，非自愿移民完全处于被动服从的地位。
这种移民安置模式的弊端显而易见：一是重工程项目建设，轻移民安置稳定。二是重生活补偿与救济，轻移民就业与发展。[4] 三是重项目的狭义成本收益评估，轻项目的生态成本与环境效益核算。因此，按照构建和谐社会的价值诉求，补偿性移民安置模式已经不适应经济社会的发展需要。
为了克服补偿性移民安置模式的弊端，国际移民机构和我国政府提出了开发性移民安置模式，强调把移民安置作为移民发展的一次难得机会，通过为移民创造生产条件和开辟多种就业途径，恢复和改善移民的生活水平。应该说，开发性
移民安置模式是一个历史性进步。
但开发性移民安置也充满各种风险。其一，由于开发性移民安置在实际执行中，仍是由政府以行政方式对移民的全过程进行规划、组织、安排，移民安置的动力主要不是比较利益而是服从安排的行政驱动，移民安置行为仍是一种非自愿性的被动迁移，移民生产生活的积极性、主动性和创造性并没有得到充分发挥；其二，移民作为弱势群体，应对各种风险的能力较差，如果没有相应的社会保障机制，他们仍然可能陷入贫困和被边缘化的境地。
2、后靠移民安置与外迁移民安置
后靠安置往往是非自愿移民首选的安置模式。这种安置模式使得移民不必离开祖祖辈辈生活的故乡而容易被他们所接受，并且这种安置模式相对简单易行，成本较低，尤其对政府而言，后靠移民安置是所有移民安置模式中最经济的一种。但这种移民安置模式也有明显的缺陷：第一，因毁林开荒导致生态环境破坏严重；第二，人多地少矛盾突出，容易引发社会冲突；第三，生产条件差，移民难以脱贫致富，往往导致二次外迁。
而外迁移民安置则有可能克服后靠移民安置的弊端，并能减轻迁出地生态环境所承受的压力，缓解迁出地人多地少的矛盾，可使非自愿移民改善生产条件，获得安稳致富和可持续发展的机会。当然，外迁移民安置也有其不足之处：一是打破了非自愿移民原有的经济结构和生产方式，造成其在生产开发和劳动就业等方面的困难。二是打破了移民原有的社会组织和社会网络，对安置地和谐稳定造成不利影响。三是打破了非自愿移民原有的文化样式，造成移民与安置地居民在生活方式、宗教信仰、风俗习惯等方面均可能产生较大差异，从而出现矛盾冲突。四是可能导致移民返迁的恶果，而返迁又将给国家和移民个人带来重大经济损失等一系列社会问题，造成严重的负面影响。返迁意味着外迁移民安置的最终失败。
3、集中建制安置与分散“插花”安置
移民安置一般遵循就地安置的原则，但如果当地自然环境恶劣，根本不适宜移民居住或者没有进一步发展的空间时，就得本着对移民负责的态度，考虑将整个村组的移民搬迁到新的安置区进行集中建制安置或分散“插花”安置。
采用集中建制安置模式的优点在于：不仅可以降低安置成本，有利于农村城镇化建设，而且能够顺应大多数移民要求，使得移民固有的生产关系、社会结构、生活习惯、语言文化等可以继续保持，移民传统的地缘、血缘和业缘关系可以部分留存，移民在心理上也容易产生一种归属感、亲切感和安全感，从而在一定程度上起到社会整合的预期效果。集中建制安置的弊端也是显而易见的，它不利于自然资源的配置，也不利于移民迅速融入当地社会。
为了克服集中建制安置的弊端，政府往往采取分散“插花”安置的措施，即在一个小的安置点安置一户或几户移民。这种安置模式使安置地不会感到压力太大，也能使移民更容易得到安置地居民的同情和理解，这样有利于外迁移民尽快融入当地社会。
但分散“插花”安置模式也有其弊端。一是随着土地承包责任制的推行，移民与当地居民在土地、基础实施使用等方面存在的矛盾越来越明显。二是在现实生活中，少数移民因各种原因容易成为安置区中的“孤独群体”，社会交往少，心理压力大，很难融入安置区的自然环境和社会环境之中。
4、农业安置与非农业安置
移民安置的产业模式无外乎二类，即农业安置与非农业安置。所谓农业安置，是指依靠土地资源，以农业生产为出发点，每个移民有一份土地作为维持基本生活的依托。在此基础上，移民可以发展多种经营，或亦工亦农，可进可退。但由于广大农村实行了联产承包责任制，要重新调整土地特别是大规模调整土地有一定难度，所以对非自愿移民进行农业安置也遇到较大阻力。
非农产业安置是通过行政驱动使移民摆脱土地的束缚，有了更多选择职业和生活方式的自由。对适应能力强、社会关系网广的移民来说，这种安置无疑是一个难得的契机，有利于提高移民综合素质，改善移民生活质量。但是，非农产业安置模式要受到移民文化水平、就业能力等各种因素的制约，而农村移民受教育程度普遍较低，劳动技能相对较差，这就给移民进行非农产业安置带来了困难。安置在非农产业的部分移民，因无法适应新的生活又要求重新安置，有的移民甚至聚众闹事，成为社会不和谐的因素。
三
综上所述，任何一种非自愿移民安置模式并非十全十美，各有其利弊得失。因此，在确立新的非自愿移民安置模式时，必须从以下几个方面进行整体把握。第一，树立正确的指导思想，那就是以科学发展观为指导、以构建和谐社会为目标，走全面、协调、可持续的移民安置之路，既立足于移民安置的客观实际，又着眼移民安置的长远发展；既考虑到国家和集体利益，又高度重视移民的个人利益；既关心移民生存的需要，又重视生态环境的保护。综合权衡移民安置目标、环境容量及人力资源等因素，遵循多种安置模式并举和风险最小等原则，避免简单化、单一化的移民安置模式，促进移民与移民之间、迁出地与迁入地之间的和谐发展。
第二，在市场经济体制下和构建和谐社会过程中，随着非自愿移民的自主意识、权利意识、公民意识的成长，移民安置模式也必然需要改革创新，由行政驱动移民安置向利益驱动移民安置转变；把移民安置尽可能建立在个人自愿的基础上，变移民被动服从安置为主动自愿安置，形成“在安置中求发展，在发展中实现可持续安置”的良性循环机制，从而维护社会稳定，促进社会和谐。
第三，非自愿移民的实质是利益关系的调整与再分配问题。创新移民安置模式，必须始终把维护移民合法权益作为其指导思想的出发点和落脚点，把移民安置作为移民发展的一次重要机遇。树立利益均衡、共同分享社会发展成果的新理念，摈弃“社会发展必然要以牺牲部分群体利益为代价”的旧观念，确保移民损失得到合理回报，以体现社会公平正义。
基于上述三方面的考虑，笔者认为，利益驱动移民安置和入股分红移民安置是非自愿移民安置模式的两大创新选择。
1、利益驱动安置模式
利益驱动移民安置是非自愿移民安置模式的创新选择之一。确立这一新的移民安置模式的重要理论依据是托达罗人口流动模型。美国著名经济学家托达罗认为，在城市存在失业率的条件下，农村劳动力仍然会作出主动、自愿移入城市的选择，而促使人口流动的基本动力是比较利益与成本的理性经济考虑，是预期的而不是现实的城乡收入差异。托达罗人口流动模型对如何做到主动移民、自愿移民、科学移民和开发移民具有重要的启迪意义。
利益驱动移民安置模式强调对人力资源、自然资源和社会资源的综合开发，不是将移民劳动力进行简单的复制性安置，而是从传统农业向大农业及二、三产业转移；移民劳动力的工作区域主要从农村向城镇转移。同时，由于移民安置的对象不仅仅是一个个家庭的主劳动力，而是整个家庭成员，所以政府在肯定移民劳动力为决策主体的前提下，对劳动力流向进行引导和协调也是必不可少的。因此，利益驱动移民安置模式是一种有行政协调的主动、自愿移民安置模式。它与各种传统的行政驱动移民安置模式的最大区别，就在于其指导思想符合比较利益原则，包括现实的利益和预期的利益,能让移民看到更大的利益所在。当然，利益驱动移民安置模式的实现需要相应的条件，那就是：工业化不断发展，社会保障更加健全，劳动力市场全面开放，移民劳动者素质进一步提高。
从长远来看，利益驱动移民安置不仅是必要的，而且也是可行的。其一，各种传统的行政驱动移民安置模式都是计划经济的产物，已经不符合市场经济的要求，也与构建和谐社会的目标背道而驰，所以，必须通过利益驱动来调动移民在安置过程中的积极性、主动性和创造性，实现非自愿移民的自愿化。其二，利益驱动移民安置也是建设现代农业、提高农民收入的需要。因为现代农业的前提之一就是适度规模经营，只有达到适度的规模，才能使各种生产要素获得最佳和最为经济的使用，实现土地经济效益的最大化。而目前我国农村的现状是有限的土地所承载的劳动力过多，且分散经营，难以形成规模，广大农民也难以致富。因此，需要通过利益驱动，使部分农村移民自愿主动离开土地，在新的领域从事新的工作，使他们所获得的收入也比务农种地高出许多，这样既有利于建设现代农业，也有利于提高广大农民包括农村移民的收入。其三，有利于农村城镇化建设。通过利益驱动将农村移民相对集中在城镇安置符合社会主义新农村建设的要求。其四，从现实和发展来看，完全依靠土地谋生的移民越来越少，绝大多数移民在利益驱动之下从事二、三产业。今后，随着我国社会保障制度的不断完善，利益驱动移民安置将会大力推广。
2、入股分红安置模式
入股分红安置模式是非自愿移民安置模式的创新选择之二。国家为适应
移民安置发展的需要，近几年出台了相关政策提倡和支持这种模式。早在2004年国务院颁布了《关于深化改革严格土地管理的决定》，首次提出“入股分红”的安置模式，随后国土资源部又颁布了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，对“入股分红”安置作了进一步细化。这种模式对移民安置不再采取以土地换土地等传统的农业安置方式，而是将被征用的农地、林地等有形资产使用权的市场价值转化为对企业的投资，移民则成为企业的股东之一，与工程业主和其他投资者通过资本这条纽带形成利益共同体。通过这种以土地换资本进行入股分红的安置模式，移民由过去的土地使用者变成企业所有者，股息、红利等财产性收入成为移民收入的重要来源。移民的就业不再采用传统的以土地安置为主的方式，而是自主择业。有关政府部门的主要责任也由安置移民转变为如何开发移民的人力资源，为移民创造自主择业的环境和条件。
入股分红安置模式是建立在利益共享的基础上，符合利益相关者理论和企业股权多样化、分散化的趋势，顺应农村土地资本化经营的方向。这种安置模式将经济激励机制引入移民安置，变一次性补偿为长期补偿并且动态调整，为解决移民长期稳定与致富问题提供了一种途径，体现了“以人为本”的原则和共享发展成果的时代要求，能最大限度地规避大规模移民安置所产生的贫困风险，并从制度上保障移民的基本收入来源和分享工程效益，有利于实现安置区经济社会可持续发展和移民家庭可持续生计系统的重建，对逐步恢复和提高移民生活水平将无疑发挥重要作用。[5]
同时，入股分红安置模式能够克服传统农业安置模式的缺点，不需要大规模开荒造田，基本上保持土地资源和生态环境的相对平衡。此外，移民一般可迁移到附近的城镇或通过居民点集中进行安置，原来的社会关系得以继续维系，避免大规模外迁给移民带来负面影响，从而保持移民安置区的社会和谐稳定。
当然，由于入股分红安置模式涉及到相关工程利益分配格局的重新调整，工程业主、政府和移民之间利益关系的重新定位等一系列问题，因此，要保证这种新的模式在实施中具有可行性和达到预期的效果，还有诸多问题需要进一步探讨。
参考文献
[1] 施国庆.非自愿移民：冲突与和谐[J].江苏社会科学,2005(5):22-25.[2] [美]约翰·罗尔斯.正义论[M].北京:中国社会科学出版社,1988.3.[3] 黎昕.社会学视野下的工程移民问题研究[J].福建论坛：经济社会版,2001(9):74-77.[4] 段跃芳.开发性移民政策:概念框架、应用及发展[J].江汉论坛,2007(7):131-134.[5]段跃芳、赵彪、黄廷政.投资型补偿与安置模式:概念、制度创新及应用前景[J].湖南社会科学，2009(1)：64-67.作者简介
温州安置房：何时“安置”陈松庭 篇6
陈松庭今年74岁，数十年来一直从事花木盆景的种植经营。1985年11月起，先后取得温州市鹿城区杨府山山下后巷2729.51平方米土地使用权，并在该块土地上建造房屋，种植栽培各类花木盆景。
记者调查发现，2002年9月28日，温州市国土资源局将该市新城中心区4号地块83亩土地以协议价每亩10.5万元出让给温州新城建设股份有限公司(下称“新城公司”)。同年9月30日，新城公司将该地块以每亩73.5万元转让给温州嘉鸿房地产开发有限公司(以下简称“嘉鸿房开”)开发商品房。陈松庭的房屋及盆景种植场恰巧位于该地块。
陈松庭向记者介绍说，由于该地块涉及多户居民及盆景种植场，2002年12月7日，嘉鸿房开专门召开了一次拆迁动员大会。在会上，嘉鸿房开向全体被拆迁户宣读了该地块拆迁安置补偿有关规定，并将打印成册的《新城中心区4号地块房屋拆迁安置补偿有关规定》当场分发给被拆迁户。
温州市城市房屋拆迁管理办公室负责人胡焕琳，在动员大会上肯定册子上的拆迁安置补偿规定是符合市政府政策规定的，并称已报市拆迁办备案。
当时，陈松庭认为嘉鸿房开已承诺妥善安置补偿，又有政府部门负责人在场表态，可信度较高。在尚未与嘉鸿房开签订拆迁安置补偿协议前，陈松庭依然有序地经营着自己的花木盆景生意。
2003年7月8日，嘉鸿房开与陈松庭签订拆迁安置临时协议。签订之前，陈松庭感到临时协议有诸多疑窦——行文模糊，没有具体的安置补偿内容，整个协议只给被拆迁人一个明确的信息——将房屋先行腾空，便于嘉鸿房开拆迁。而按规定，房屋拆迁前要签订正式拆迁协议。
嘉鸿房开有关人士对陈松庭解释说：“因你的建筑物有些是违章建筑，安置补偿难以确定，等违章建筑有关证据提供齐全，嘉鸿房开就与你签订正式拆迁协议。”
对此，陈松庭感到有道理，便与嘉鸿房开在临时协议上补充了三条补偿内容后就签字了。临时协议约定：转为正式拆迁安置协议的期限为一个月。
临时协议签订之后，陈松庭便着手搜集有关自己违章建筑的证据。据了解，为了使旧城改建工作顺利进行，温州市政府出台了一系列有关违章建筑的安置补偿规定，某些年限的违章建筑也能获得安置补偿。陈松庭将自己搜集的有关违章建筑的证据交给嘉鸿房开，签订正式协议时却发现自己的房子面积整整少了163平方米，陈松庭要求嘉鸿房开纠正错误时却遭到拒绝。
后来，嘉鸿房开就拒绝与陈松庭签订正式安置补偿协议，并扬言要强制拆除。至此，陈松庭感到自己上当了。
陈松庭自知不是嘉鸿房开的对手，便向温州市房管局求助。2003年8月20日，陈松庭书面请求温州市房管局予以行政干预，督促嘉鸿房开重新测量房屋实际面积，与其签订正式拆迁安置补偿协议，如要强制拆除房子须经法定程序，并进行公证保全证据。
令陈松庭意料不到的是，等来的却是“强制拆迁”。
2003年9月16日，嘉鸿房开开始拆除陈松庭的房子。拆迁引起了当地媒体的关注，温州电视台闻讯赶到现场拍摄。
陈松庭眼看着自己的房屋在巨型铲车下坍塌，数万株名贵花木盆景被毁。
官司败诉，安置无期
房屋被毁为日后的安置补偿设下了巨大的障碍。
陈松庭房屋产权证登记的建筑面积为950.05平方米，为合法建筑面积；违章建筑经温州市规划局分别于1990年和1998年鉴定的211.99平方米，经温州市国土资源局行政处罚和市规划局确认补办的691.99平方米，还有建于1988年的地下室54.17平方米，以及建于1998年以前的821.31平方米，合计为1779.46平方米。
4号地块其他拆迁户均于2005年前得到了安置补偿，搬进了新居，但陈松庭至今仍未得到他所期望的拆迁补偿和安置。
2008年7月16日，陈松庭向温州市拆迁办申请裁决。当年12月4日，温州市房管局做出《关于对温州市龙湾蒲州松庭花园房屋拆迁补偿安置的裁决》(以下简称“裁决”)。
“裁决”只确认由嘉鸿房开补偿安置陈松庭的合法房屋建筑面积950.05平方米，而对共合计为1779.46平方米的违章建筑不予安置补偿。
面对这个“裁决”，陈松庭感到不公平：邻居的违章建筑均获得了安置补偿，自己为啥得到的却是“零”补偿?
对于此次“裁决”，嘉鸿房开也不满意。
“陈松庭的合法产权，市国土局已进行过货币补偿安置，如果我们再给他补偿的话就属重复安置了，我们正在向市法制办提出行政复议，要求撤销此‘裁决。只要陈松庭拿出违章建筑的真凭实据来，由市房管局和市拆迁办认可后，即使我们自己没有剩余房子了，我们到市场上去买过来也要为他安置好的。”嘉鸿房开吴总接受记者采访时表态。
陈松庭对记者说：“经查询，市房管局做出这个‘裁决的主要依据，竟然是嘉鸿房开提供的一份由该公司拟定的‘嘉鸿花园改建工程拆迁户违章(法)建筑调查登记表。”
该登记表显示，陈松庭的1779.46平方米违章建筑均建于2000年以后，这个时间与陈松庭提供的时间有很大的出入。
陈松庭质疑：“房屋建于1988年，地下室是合法建筑整体的组成部分，当然也建于1988年，而温州市规划局却将地下室鉴定为2001年建造，违反建筑常规鉴定结论。”
孰是孰非?为此记者采访了温州市规划局，未能了解到该登记表的详细制作过程。该局法制科一位工作人员对记者表示：“当时制作该登记表的人员已不在局里任职了。”
“公司从来没有说不给陈松庭补偿，我们也曾经提出过给陈松庭一次性货币补偿2700万元，但陈松庭总是不接受，口口声声要去告我们，我们也只能奉陪到底。”嘉鸿房开吴总接受记者采访时一再强调，公司与陈松庭之间谈不拢的原因是“差距太大”。
实物被毁也招致陈松庭输掉了花木盆景官司。
在花木盆景被毁之前，陈松庭请拥有评估资质的温州市花卉盆景协会和温州市盆景艺术家协会进行了评估，库存盆景总价值为1564万元。
据陈松庭介绍，此前，嘉鸿房开与陈松庭商量花木赔偿事宜，嘉鸿房开愿出价500万元予以补偿。但他依照花卉行业的相关规定，要求补偿总价值的40％，且花木全部归他所有，最后双方没有达成一致意见。
为此，陈松庭以毁坏花木为由起诉嘉鸿房开。在法院庭审中，嘉鸿房开也出示了一份毁坏花木评估书，评估总价值却为61.4万元，评估单位是温州市市政园林局园林绿化处。陈松庭向记者介绍说，园林绿化处没有评估资质。然而，法院采信了市园林绿化处的评估书。由于实物被毁，无法重新鉴定评估，陈松庭输掉了这
场官司，花木盆景被毁仅仅获赔61.4万元。
兑现安置补偿：政府的权利与义务
采访中记者了解到，温州市新城中心区4号地块中的陈松庭所属地块，一段时期内同时出现两本土地证。陈松庭于1998年12月11日依法取得1347.3平方米国有土地使用权，2002年10月20日又通过出让取得306.02平方米国有土地使用权。然而，2002年12月3日，嘉鸿房开又取得该地块的国有土地使用权证。
为此，陈松庭向浙江省人民政府提起行政复议。2004年7月28日，浙江省政府做出行政复议决定书：撤销嘉鸿房开持有的这一地块的国有土地使用权证。
“省政府撤销我们的土地证后，我们整整停工了一年时间，单个项目损失就达上亿元。”嘉鸿房开吴总对记者说。
采访中记者调查发现，温州市房管局于2003年8月1O日向嘉鸿房开颁发了《房屋拆迁许可证》。
国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》第七条规定，申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：建设项目批准文件；建设用地规划许可证；国有土地使用权批准文件；拆迁计划和拆迁方案；办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。
《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第九条在《城市房屋拆迁管理条例》第七条的基础上作了详细地阐释和规定：“国有土地使用权批准文件是指人民政府依法做出的收回国有土地使用权的决定文件”；“拆迁方案应当对临时周转用房和用于产权调换的安置用房做出安排；需要新建安置用房的，应当提供安置用地批准文件”；“拆迁补偿安置资金按照拆迁预算的百分之八十确认，专户储存，拆迁人提供的安置用房可以折价计入；不足部分由拆迁人在房屋拆迁管理部门规定的期限内补足。”
温州市房管局拆迁办公室主任滕荣凡对记者说，向嘉鸿房开颁发《房屋拆迁许可证》并不违法。当记者要求查阅相关颁发的前置条件时，滕荣凡表示：“负责人不在。”
温州市房管局局长张纯一接受记者采访时说，他了解陈松庭的事情。但对于陈松庭多年未得到安置的问题，张纯一并未正面回答。
除了多年得不到妥善安置的问题，陈松庭还有很多疑惑：新城中心区4号地块还有拆迁户未获得妥善安置，该地块上建造的楼房为何早已售罄?温州市房管局明知嘉鸿房开没有全部安置补偿被拆迁人，为何早早地将6000万元拆迁补偿安置资金(安置补偿保证金)全部归还拆迁人嘉鸿房开?
温州几位法律界人士认为，陈松庭可以请求温州市人民政府责成嘉鸿房开履行合同。因为市政府在出让国有土地使用权合同第九条中已约定：乙方(土地受让方)应按照温州市政府有关规定，负责本合同项下出让地块内的拆迁、安置补偿等工作，并承担由此而发生的各类费用。同时按合同法的约定，嘉鸿房开有义务按照市政府有关拆迁、安置补偿工作。现在该公司不履行国有土地出让合同约定的义务，市政府有权利也有义务责成嘉鸿房开履行该地块拆迁安置补偿的义务。
现今，被广为关注的“温州安置房事件”似乎平静下去了，但该如何规范拆迁安置?又该如何妥善安排多年未被安置的拆迁户呢?
采访最后，温州市房管局拆迁办主任滕荣凡向记者提供了一份签发日期为2009年5月21日的文件，该文件全称为《温州市人民政府办公室关于加快温州市区在外过渡五年以上被拆迁户住宅安置的意见》(以下简称“意见”)。“意见”指出，拆迁人“应会同市房管部门多渠道调剂异地住宅安置房源，优先用于解决在外过渡五年以上被拆迁人的住宅安置。”
安置模式 篇7
关键词：失地农民,安置模式,制度变迁,比较分析
随着我国工业化、城市化的快速推进, 农村土地被大量征用。失地农民成为失地、失业、失保障的 “三无”人员。探求更有效的失地农民安置方式, 切实保障失地农民的生存权和发展权, 让失地农民共享城市化的发展红利, 才能有效提升城市化的发展质量。
一、失地农民安置模式的制度变迁
建国以来, 我国失地农民安置模式经历了20世纪50年代的农业生产补偿安置模式、80年代的招工安置模式、90年代一次性货币补偿安置模式等三次制度变迁阶段。近年来, 由于早期的农业生产补偿安置和招工安置随着市场经济的发展已变的不合时宜, 而一次性货币补偿安置的补偿数额偏低, 使失地农民的社会保障体系不完善。2004年, 国务院和国土资源部先后出台了 《关于深化改革严格土地管理的决定》和 《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》, 这些文件对完善征地补偿安置制度做出了许多新规定, 各地在原有安置方式的基础上创新了安置方式。使我国失地农民安置模式进入了第四个阶段, 即制度创新阶段。实践中的失地农民安置模式主要有上海和江苏、浙江地区 “土地换社保”方式、广东南海地区土地使用权入股分红模式、湖南咸嘉地区 “留地安置, 综合开发”模式和石家庄槐底村土地集中开发模式、异地移民安置等, 并取得了一定的社会效果。
二、各种安置模式的利弊分析
1.农业生产 (补偿) 安置方式
农业生产安置就是将地上附着物和青苗补偿费付给农民个人之后, 由农村集体经济组织调整本集体经济组织内部的土地承包经营权进行安置。如通过全村农民的土地调整或通过从各级农场、林场等划出一定量的土地分配给失地农民, 使失地农民又获得一定量的土地。
该模式适用于人均占用耕地面积比较大的地区或村集体小部分土地被征地的地方实行, 有一定的积极意义。失地农民仍保持农民的身份, 继续从事原来自己熟悉的行业, 一来可以发挥所长, 二来素质不高的农民在城市的就业环境很脆弱, 如家里有地可种, 至少可以解决其温饱问题。不至于突然进入到城市中变得无所侍从, 成为城市的弱势群体。这是一种比较稳定的安置方式。
但该模式的弊端也是显而易见的, 首先, 这种补偿安置的前提是土地能进行调整或者发包方拥有一定数量的预留地。如果在承包期内农民不同意调整土地, 发包方又没有一定数量的预留地, 这种补偿安置方式则无法实施。其次, 该安置方式需要调地, 难免会与现阶段我国农村土地承包经营政策产生矛盾。新修订的 《中华人民共和国农村土地承包法》第二十五条规定承包期内, 发包方不得单方面解除承包合同, 不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权, 不得以划分 “口粮田”和 “责任田”等为由收回承包地搞招标承包, 不得将承包地收回抵顶欠款。所以在调地时, 应当通过利用农村集体机动地、承包农户自愿交回的承包地、流转承包地和土地开发整理新增加的耕地等。再者, 这种补偿安置方式本质上是反城市化进程的, 城市化的本质就是农民进城, 采取这种方式不但没使农民进城还把原来田地变得更加破碎, 更不利于农业的规模化、现代化经营。〔1〕
2.招工安置模式
招工安置模式就是在征地单位征用土地前, 征地单位与地方政府经过协商, 签订用工协议, 在土地征用后, 由实际使用土地的企业按照规定的 “谁征地, 谁吸劳”的原则吸收失地农民到企业就业, 对不符合工作条件的失地农民提供一定的社会保险。
企业吸收符合要求的失地农民进入就业岗位, 这有利于企业降低成本, 同时企业也能通过进入企业的失地农民沟通与当地人民的关系。在双方自愿的前提下, 也能解决部分失地农民的安置问题。但它无法安置大批量的失地农民。如果是强制性安置, 企业经营自主性无从谈起, 会增加企业负担, 影响企业成为一个真正的市场主体, 不符合社会主义市场经济体制的要求。
在计划经济时代, 以土地换就业模式很有效, 农民能够很快地转为工人身份。随着企业用工方式的市场化, 企业对劳动者的素质和技能提出了更高要求, 而农民普遍不具备竞争力且地方政府和用地单位安排的失地农民数量有限。况且在现有的用人制度下, 失地农民就业只是临时的, 随时都有可能失业。因此, 该模式不具有普遍意义, 其根本原因在于, 农民自身的竞争力不强, 缺乏劳动技能造成的。企业处于管理的需要, 在同等条件下, 不愿意招收本地农民, 也是一个不容忽视的因素。
3.一次性货币补偿安置模式
我国大部分地区对失地农民通常采取一次性货币补偿安置方式。失地农民在一次性全额领取安置补助费后, 自主择业, 自行解决养老、医疗、失业等社会保险问题。其在当时的历史阶段确实也起到积极的推进作用。就是现阶段, 一次性货币补偿安置也是有其积极意义, 适当的货币补偿对农民的基本生产生活的保障是必不可少的。
货币补偿安置模式简化了政府、开发商、集体经济组织和农民在征地补偿安置方面相互扯皮的繁杂过程。政府在征地过程中可以迅速地开展工作, 提高了行政效率;开发商可以在较短的时间内拿到土地进行融资迅速投入到乡镇企业的生产中, 对当时乡镇企业的快速发展起到推波助澜的作用;一大批失地农民也能拿到一定数量的货币迅速投向二、三产业, 进一步推动中国二、三产业的繁荣。
但随着改革的深入, 社会主义市场经济体制的不断完善, 这种最简单的补偿安置方式也突显出一些弊端:一是补偿标准低, 不到位。二是缺乏可持续生计的考虑。三是未考虑不同年龄段失地农民的不同需求。四是未考虑货币的时间价值。
总之, 货币补偿安置模式的优点在于操作简单, 农民心理上容易接受, 但该模式的缺点是地方政府在给失地农民提供低水平、不全面货币补偿的同时, 掩盖了给予失地农民提供就业, 满足其最基本生活保障的职责, 缺乏对失地农民的未来出路的长远考虑。〔2〕
4.自由就业安置模式
(1) 自主择业。政府免费为失地农民进行技能培训, 使农民短期内掌握基本的就业技能, 增强失地农民生存的能力。但从失地农民自身来说, 由于受教育程度低、人力资本水平低、缺乏非农就业技能, 就业难、就业质量差。处理不好, 会增加社会的不稳定因素。〔3〕从政府层面来说, 技能培训流于形式, 针对性不强, 培训效果差。对于经济发展水平较高的地区。社会所能提供二三产业就业岗位相对较多, 如果政府通过适当的引导和优惠政策, 是可能促进失地农民的转移就业。而对经济发展比较滞后的地区, 社会所能提供的就业岗位就很少, 政府就很难促进失地农民的转移就业。即使失地农民实现了非农就业, 也未必就一定能安居乐业。
(2) 劳务输出。当地政府通过劳动中介, 将符合企业用工需求的劳动力输出到经济发达的东部沿海地区。该方式短期能解决一定数量的具备一定技能的青壮年劳动力的就业问题, 能够较快改善劳务输出人员的经济状况。但该方式不能解决年龄较大失地农民的就业问题。况且随着年龄增长, 绝大多数还是要回到农村。这部分人长期稳定的就业问题难以保障。〔4〕
(3) 自主创业。部分有经济头脑的失地农民, 可用征地补偿款进行自主创业, 政府对自主创业的失地农民给予一定的优惠政策。但自主创业不但要有市场, 还要有经济头脑, 面临的风险较大, 创业失败将陷入更为困顿的生活状态。所以靠此就业的“农民精英”, 人数较少。
5.土地换社保模式
该模式指在规划范围内的农户, 将自己所有的土地使用权一次性流转给政府委托的土地置换机构, 土地置换机构将根据土地管理部门规定的失地农民的安置费、土地补偿费、水利设施费、撤组转户费等费用, 由政府部门根据已有的数据信息, 制定出政府、开发单位和失地农民都可以接受的、合理的社会保障标准, 并为符合条件的失地农户现有家庭成员统一办理各项社会保障。
根据已有的实践, 我国失地农民 “土地换保障”主要有两种模式:一种是以浙江嘉兴、杭州、温州以政府为主导的土地换社会保险模式;一种是以浙江义乌和重庆市为代表的政府协调下的土地换商业保险模式。〔5〕虽然做法不尽相同, 但总体说主要包括以下内容:一是把失地农民纳入城镇社会保障体系, 力求做到与城市社会保障体系全接轨, 完成失地农民市民化的转变。二是采取多种方式筹措资金, 按照 “政府补贴、集体出资和个人负担相结合”的原则共同筹措养老基金。三是区别不同年龄段失地农民, 区别对待。将失地农民根据年龄不同分为扶养人 (年龄16周岁以下) 、剩余劳动力 (女性16~35周岁, 男性16~45周岁) 、保养人员 (女性35周岁以上和男性45周岁以上) 和残疾人四种类型, 根据不同年龄采用不同的安置方法和补偿标准, 使其更有针对性。四是加强技能培训和再就业服务, 提升失地农民的就业技能和再就业能力, 为失地农民实现顺利就业保驾护航。
以土地换社保模式促进了农村社会保障体系的建设, 使失地农民完成从农民向市民的转变。一是免除了失地农民的后顾之忧。二是能促进失地农民自谋职业。
该模式把征地补偿同解决失地农民的社会保障和提升非农就业竞争力有机结合, 既有效化解了他们的生活风险, 也促进了其就业, 甚至有些学者和政策制定者认为 “土地换保障”是失地农民问题的最终解决之道。〔6〕但实际上, “土地换保障”并非完美, 还存在一定局限性。
(1) 社会保障制度本身蕴藏着风险。社会保障基金是社会保障制度得以正常运行的支柱, 而社会保障基金的筹集机制是能否形成可靠稳定社会保障基金的关键所在。然而, 我国部分城市正在实施的土地换保障制度设计普遍存在地方政府支付失地农民社会保障资金动力不足、资金到位率偏低、社会保障基金筹集机制不确定性偏大的问题。
(2) 保障项目少、保障水平偏低, 难以分享城市化的红利。首先, 有调查发现, 在已经建立失地农民社会保障的地区普遍存在保障不足的问题。多数城市将失地农民社会保障限定在基本养老保险, 只有上海等少数城市涵盖了失业和医疗保险。其次, 保障水平普遍偏低。即使在东部经济相对发达地区失地农民享受的养老保险多集中在每月100~200元, 中西部地区则更少。再者, 一些地区建立的是个人账户和统筹账户相结合的养老保险模式, 但统筹账户缺乏待遇适时调整机制。
(3) 缴纳保险数额偏高, 失地农民近期生活无法保障。由于农民失地以后得到的补偿有限, 征地补偿费以及安置费等很大部分被用于购买社会保险, 一旦这些失地农民未能及时就业, 缺乏经济来源, 其生活就会受到了很大影响。从这一角度来说, 社保安置相当于是农民由于失地而取得的补偿被政府强行储蓄起来, 改变其用途及使用时间, 并非从本质上提高对失地农民补偿程度。
6.留地集中安置模式
留地集中安置是指政府在征用集体土地时, 按照征用面积的一定比例核定留用地指标, 将土地征用款由村集体统一使用, 作为村集体的创业基金, 通过村集体经济组织发展第二、第三产业, 实现资金的增值和资本积累, 安置失地农民。
这一模式的典型代表是湖南的咸嘉新村, 该村大胆尝试“留地集中安置、综合开发建设”的办法, 具体表现在“三集中、三统一”。一是集中管理土地, 统一进行拆迁补偿。二是集中安置农民住宅, 统一进行综合开发。三是集中使用征地补偿安置费, 统一安排农民生产生活。咸嘉留地集中安置模式, 把留下来的地建经济适用房和高档商品房, 使土地保值和增值, 同时为失地农民创造就业机会。把农民就业引导到二、三产业, 完成了农民市民化的转变 (见表1) 。
留地集中安置弥补了其它安置方式的不足, 既解决了失地农民的就业问题, 也可使农民从土地升值中获得持续收益。让农民失地不失岗、失地不失业, 失地不失利。有效解决了征地过程中的政府、失地农民、开发商三者间的矛盾。政府也因此少付了征地补偿费, 减轻了财政负担。这一方式不但受到农民欢迎, 也使得政府征地工作得以顺利进行。留地集中安置模式走出了一条拆迁与安置相配套、建设与发展相结合、生产与生活相关联的开发安置新路子。〔7〕
但是, 该模式也具有局限性, 表现为:一是只适用于经济开发区和城郊结合部, 而且并不是所有的征地政府都能够返回一部分土地, 比如城市建成区扩大占用土地必然无地可返。二是留地集中起来的财产部分不够明晰。集中留地部分为集体财产, 到底每人或每个家庭是多少不能清晰界定, 可能造成监督力量不到位, 隐藏潜在的集体财产道德风险。三是市场化程度较差, 制约集体财产流动增值的灵活性和主动性, 也可能由于公共利益目的而导致行政干预, 影响集体财产增值;四是存在潜在的资产风险, 兴办各种企业安置失地农民, 一旦企业在市场失利, 集体经济可能会受到严重损害。
7.土地入股型安置
土地入股是在农民土地集体所有权不变的前提下, 将被征用土地按政府规定的土地征用价或经营土地的效益折股, 让失地农民通过分红的形式分享被征用土地深度开发带来的利益成果。沿海经济发达地区如广东佛山的顺德、南海, 浙江温州的龙港镇等多采用这种方式, 比较典型的是广东省南海市采取的土地股份合作制。1992年广东省南海市在全市范围逐步推行以土地资本化为特征的土地股份合作改革, 首先是进行“三区”规划。把土地功能划分为农田保护区、经济发展区和商住区, 有利于保护农田和实施城镇规划, 使土地资源得到更有效利用。其次折价入股, 将集体财产、土地、鱼塘和农民承包权折价入股, 以有社区农村户籍的农民为配股对象, 按设定的股权比例进行分红。再次建立董事会、监事会的组织机构行使管理职能。在股权设置、股利分配和股权管理上制定章程, 一切经营活动按章程办理。
该模式的优点在于一是以集体土地启动工业化, 降低了工业化的门槛。二是将土地非农化的级差收益保留在集体内部。三是集体只经营土地和厂房, 不经营企业, 既保障了集体土地级差收益的增值, 又避免了因集体办企业所致的企业产权制度模糊和社区集体资产的流失。四有利于农民土地和收益权的分离, 促进了农民非农化和向二、三产业的转移, 同时保障了农民的土地收益权。〔8〕使农民可以分享工业化带来的利益, 并推动农民从就业和身份向产业工人和城市市民转变。五是减轻了企业的资金负担, 土地的固定投入减少, 企业就能有更多的生产和经营的流动资金。六是政府的工作压力减少, 入股的基础是企业和农民双方自愿, 政府只需要适当监督, 而不必再担忧失地农民的安置。
有收益必然有风险, 这种安置模式所创办的企业, 往往产权不明晰, 主营业务不明确, 管理资产能力有限, 抵御不了市场经济的风险, 一旦企业亏损倒闭, 资金将血本无归, 造成了农民失地又丢钱, 失地农民连基本的生活都得不到保障。
一是农民与企业建立了利益与风险共存的关系。从农民的角度看, 市场竞争是有风险的, 企业一旦倒闭、破产, 农民的 “养命钱”将化为泡影, 土地也会作为企业资产被查封。从企业的角度看, 企业为获取更多利润, 会虚造报表, 减少赢利数目, 从而降低农民的分红。
二是采用该模式的前提是当地的土地流转市场比较完善, 市场化程度较高, 用地项目有长期稳定的收益。如果土地市场发展不充分, 土地的真正价值无法真实地反映出来, 加上经营不善还有可能导致土地不仅实现不了增值反而要承担因经营不善而引起的债务偿还, 这与土地的保值增值特性是不相符的。还有以经批准的建设用地使用权作价入股的安置方式在合法性上值得商讨。
8.异地移民安置模式
异地移民安置主要是指由于水库建设等大型项目征用大量土地使本地区确实无法为失地农民提供基本生产生活条件, 只有选择在充分征求被征地农村集体经济组织和农户意见的前提下, 由政府统一组织, 将这些农民迁移到环境容量许可的地区, 力争让移民 “安得稳, 能致富”。该模式比较典型的项目是三峡水利和南水北调。三峡水利工程等项目安置移民的实践表明, 采用异地移民安置能大大缓解移民原住地的环境压力, 改善当地的生产生活条件, 同时也为接收移民的地区注入活力, 而且通过积极引导移民自谋出路, 进入城镇经商办企业, 从事非农产业的生产经营活动, 还能促进该地区产业结构调整, 优化劳动力配置, 加快城镇化进程。
但是, 异地移民安置作为一项复杂的系统工程, 不可避免会存在一些问题和矛盾。一是移民群众对异地远迁, 离开自己祖辈生长的故土, 思想上仍有一些顾虑。二是对农村移民进行异地安置的前提是给移民提供足够数量、一定质量的生产资料—土地, 尤其是耕地, 其途径主要是开发利用 “四荒”、将迁入地农民的土地调整给移民。三是土地资源开发需要大量的前期资金投入, 土壤熟化过程也需足够的资金投入, 开发利用 “四荒”发展种养业更需要大量的资金投入, 发展二、三产业更是资金不可少, 而根据淹没前的实物数量与物价水平计算的补偿投资与开发性生产投资往往存在相当大的缺口, 这必然影响开发性移民生产活动的效果, 进而影响到移民安置效果, 导致移民的次生贫困。四是权属与利益分配问题也是异地移民安置中遇到的重要问题之一, 诸如移民土地补偿费、安置补助费、集体财产补助费的所有权与使用权, 利用补助费兴办的企业所有权与使用权, 调整建制外迁移民区所在村组剩余土地的所有权与使用权问题, 以及这些资产经营所产生的利益究竟应如何分配问题。
三、结语及建议
国内现有失地农民安置模式各有优劣, 很难在全国构建一个统一的失地农民安置模式, 只能根据各地实际选择安置模式。一次性货币安置难以长期保障失地农民的基本生活, 非长远之计。农业生产安置虽然安得稳, 但只适宜于人均耕地较多的地区, 且可能会延缓当地的城市化进程;招工安置对经济发达的地区来说是可行的, 对经济落后的地区来说也许就难以消化;以土地换社保模式因制度本身蕴藏风险, 保障项目少、保障水平低、缴纳保险数额偏高, 导致失地农民近期生活无法保障;留地集中安置模式只适用于经济开发区或城郊结合部, 且产权不明晰, 存在潜在的资产风险;土地入股分红安置, 农民生活水平提高快, 相应风险也很高;异地移民安置是因特殊原因由国家统一安置, 不具有普适性。综上所述, 针对现有就业安置模式存在的问题, 笔者认为应注意以下几个问题:
1.因地制宜—根据各地情况选择适合的安置方式
一是对经济比较发达的地区, 应该逐步采取土地入股分红安置或者重新择业安置, 以便让农民能得到土地增殖收益合理的部分, 分享城市化红利。二是对于经济欠发达地区应该采用一次性货币补偿为主, 社会保险和就业指导为辅的安置补偿方式, 但是货币补偿的标准应该重新制定。对国家重点工程征用土地的要充分考虑农民的切身利益, 应该把补偿安置的标准纳入到一般的征地补偿中去, 使失地农民都能得到公平的待遇。
2.因人而宜—对失地农民采用各异的安置方式
对 “农民精英”, 可由政府提供优惠政策, 鼓励其自主创业;对具备一定技能的青壮年劳动力可指导其劳务输出就业;对无一技之长的, 政府可采取培训就业, 提高人力资本, 增强其谋生能力;对仍在上学的人员可以采用一次性货币补偿的方式;对丧失劳动能力或年老的失地农民应该直接采用社会保障安置。
3.用可持续发展的眼光解决失地农民的安置问题
首先, 要重点提高失地农民的综合素质, 完善失地农民的就业培训保障机制, 全面提升失地农民的自主择业能力, 发挥失地农民就业的主体作用。其次, 充分发挥政府在失地农民再就业中的主导作用, 完善城乡一体化的劳动力市场体系, 改革现有乡村的公共管理体制和公共服务体制。解决失地农民问题的根本出路, 不仅要让他们生存下来, 更要让他们融入城市并在城市中求得新发展。
参考文献
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安置模式 篇8
随着城市快速发展, 城市原有的棚户区、城中村、居民区因政府进行新的城市规划、土地开发等原因进行拆迁, 为妥善解决拆迁群众住房问题而由政府主导配建的房屋我们习惯称之为政府拆迁安置房。
安置房开发建设是一项专业性、综合性、协调性很强的工作, 同时由于房地产项目也是资金密集型产业, 安置房的开发建设亦需要大量资金成本。近几年我国经济建设的高速发展及国家宏观调控政策的实施, 基础设施投资建设面临前所未有的冲击, 地方基层政府往往无力承担巨额投资建设费用。为了推动城市发展, 在一些城市的开发区的安置项目中也尝试采用BT建设模式, 本文通过BT模式下的安置项目开发建设实例分析研究, 给出安置项目采用BT建设模式的一些建议。
2 采用BT模式建设安置项目
2.1 项目简介
该安置项目位于陕西省西咸新区某新城, 项目占地180余亩, 建筑面积约为85万m2, 项目总投资近20亿元, 共计安置约7 000余户村民及部分居民。项目自2010年8月启动建设, 2013年8月交付使用, 项目建成后极大地提升了开发区形象, 改善了该项目原区域内脏、乱、差的居住环境;同时, 通过项目拆迁也使得原有西安至咸阳的交通主干道得到了拓宽, 对西安和咸阳两地的经济建设起到了巨大的推动作用。
2.2 项目BT建设模式
该安置项目由BT方组建投资公司, 西咸新区某新城管委会组建专业项目代建公司, 通过招投标程序确立项目设计单位、施工总承包单位和监理单位。BT投资公司主要负责项目投融资并参与项目现场施工管理, 项目代建公司主要负责项目设计及施工现场管理及协调工作。
2.3 项目成本管理
该安置项目作为政府回购项目, 项目的建设成本一般不能超出政府投资预算, 因此, 在实施过程中, 项目代建公司对各种涉及成本的设计变更及现场经济签证审核极为严格。为了保证项目顺利实施, 项目总造价在可控范围内, 项目代建公司专门制定严谨的成本管控流程:
1) 设计变更管理。按项目代建公司制定的设计变更流程, 先由施工单位提出设计变更方案, 经监理单位初步审核通过后上报BT投资公司, 投资公司同意后上报项目代建公司, 代建公司组织项目、合约、技术、材料部门及设计单位对变更进行审查, 确认变更的必要性、可行性、经济合理性, 从而决定是否实施。
2) 项目签证管理。签证一般为设计图纸外零星工程, 对于签证事项一般由项目代建公司审核签证施工事项的必要性, 对于确需实施的由代建公司通知BT投资公司;实施过程中, 代建公司和监理单位实行全过程跟踪管控;施工完毕后, 签证办理时根据签证金额大小实行不同管理层面的审批制度。
3) 工程材料管理。项目实施过程中所有主材及机电设备均由施工总承包单位按照图纸设计技术要求在《陕西工程造价管理信息》 (以下简称:《信息价》) 中遴选质量可靠、市场知名的3种~5种材料予以上报, 经监理单位、BT投资公司审核后, 最终由项目代建公司予以确认。
该安置项目建安成本总体控制较好, 项目成本增加费用主要是由于国家强制对外墙保温材料消防等级提高, 导致设计发生重大变更, 材料费用增加;另外, 由于项目建安材料采用《信息价》为材料基准价格, 项目安装成本因材料市场价格波动, 导致成本增幅较大。
2.4 项目进度管理
安置房进度能否按期完工涉及老百姓能否如期回迁, 同时也涉及老百姓拆迁后过渡费支付等问题, 所以安置房工期为项目管理重中之重。由于该安置项目建设体量巨大, 施工人员组织和建设材料供应便成为进度管理的重要工作, 为此, 项目代建公司根据项目总体情况编制了一份总体计划作为指导性文件, 并分解至年度、季度、月度任务, 对于计划中涉及施工人员组织及材料采供予以重点跟进, BT投资公司也为此专门编制了详细的资金计划以保证项目按期推进。
该安置项目自开工至交付, 在进度方面略有滞后, 但总体进度在可控范围。该项目一标段较计划滞后3个月, 二标段较计划滞后1个月, 造成项目进度滞后的原因主要有三个:1) 拆迁交地影响, 因项目拆迁交地滞后致使一标段进度滞后3个月;2) 项目配套影响, 项目完工后因外部市政供电电源容量制约, 无法满足交房后居民正常用电负荷, 为解决配套供电问题延迟交房1个多月;3) 材料采供影响, 项目实施过程中, 一些材料和设备没有在《陕西工程造价管理信息》上刊登, 项目代建公司对材料的认质、认价需要一个过程, 致使施工总承包单位在材料采购供应上对现场施工进度造成一定程度的制约。
2.5 项目质量管理
政府主导的拆迁安置房是一项民生工程, 关乎政府声誉, 所以安置房的质量便是整个项目管理的重点工作。根据BT模式特点, 该项目在质量管控方面主要采取以下措施:1) 严格质量管控程序。项目代建公司要求监理单位严格按照合同、设计图纸及国家规范对现场进行管控, 定期组织BT投资公司参与现场质量管理, 并要求BT投资单位根据质量情况采取奖罚措施, 该措施在BT投资公司支付工程进度款中予以执行。2) 推行样板先行。对于重点工序及易发生质量问题的工序, 要求施工总承办单位先行样板施工, 由项目代建公司、BT投资公司、监理单位样板验收合格后大面积推行施工, 从而保证安置房工程质量可靠、达标。3) 实施分户验收。现场施工完工达到交付条件后, 项目代建公司组织物业单位、监理单位、BT投资公司、施工总承包单位五方共同组成分户验收小组, 对项目实施逐户验收。对于验收中发现的质量问题, 形成质量整改通知单下发至施工单位, 并要求在回迁安置户收房前限期完成, 确保回迁安置户入住房屋基本无质量问题。
项目交付后, 政府通过对项目回迁安置户的回访调查显示, 广大回迁安置户对项目质量表示满意, 所以该项目总体质量较好。但项目代建公司在项目后评估过程中, 发现项目的个别公共设施出现了一些质量问题, 需要引起注意, 如位于一标段地下车库中的配电室曾出现侧墙渗水, 主要原因是设计配电室的位置不太合理以及施工单位在车库回填土时对车库侧壁防水材料成品防护不到位造成。
3 BT项目建设结论及建议
3.1 明晰BT项目参建各单位职责
该安置项目在建设实施过程中, 由于采用BT模式, 存在BT投资公司、项目代建公司, 对于施工总承包单位而言, 无疑存在两个甲方, 在项目过程管理中便出现多头管理。两个甲方单位出于不同的立场, 对于某件具体的事情可能有两种不同的意见, 施工总承包单位有时会出现无所适从;有时也会出现谁管谁都不管的现象, 影响项目推进。为此, 在类似项目中, 建议BT投资公司主要负责项目投融资, 项目代建公司 (回购单位) 主要负责项目外围协调 (包含征地拆迁、市政配套) 、对接政府部门、项目现场管理、联系设计及勘测、管理监理单位等。
3.2 重视项目材料的认质、认价管理
安置项目一般体量较大, 工程中设计材料种类多, 数量大, 特别是在BT模式下, 材料的认质、认价需要BT投资单位和代建单位 (回购单位) 双方共同认可, 所以项目材料的认质、认价需要一个较长过程。因此, 在实施BT模式建设安置项目时, 建议参建各方重视材料认质、认价工作。
3.3 加快拆迁进度, 按期移交场地
安置项目一般均涉及拆迁问题, 如果项目代建单位无法如期向施工总承包单位移交建设场地, 对于BT投资公司而言工期顺延后将面临政府回购推迟, 建设期投资、融资成本增大等问题;对于政府而言, 亦将面临群众无法按期回迁政府声誉受损, 同时也将多余支付因延期交房造成的回迁居民过渡费用等。因此, 建议类似项目政府应尽早启动征地拆迁, 项目代建单位按期交付场地, 避免因此而带来的诸多风险而影响BT投资建设。
3.4 提前完善项目市政配套
安置房作为一项民生工程, 项目一般要求水、电、气、暖等配套设施到位。文中所述安置项目一标段延期交房很大程度上受制于供电电源影响, 后经多方协调得以解决, 但也为此付出较大代价。因此, 建议类似项目在启动伊始, 由项目代建公司 (回购单位) 提前进行项目配套建设, BT投资单位予以重视并提供资金支持, 避免后期项目完工却因配套不到位而造成延期交房, 影响群众按期回迁安置。
摘要：BT作为一种新型的建设模式, 在我国一些重大城市基础设施工程领域已得到了广泛应用, 特别是近几年BT模式引入到房建项目中并取得了一定成效, 通过对BT模式下安置项目建设工程项目实例分析, 提出了政府拆迁安置项目采用BT建设模式应注意的一些问题, 并给出相关建议。
关键词：BT模式,安置项目,工程建设,建议
参考文献
[1]夏琼.浅析在建BT模式项目的实施[J].工程建设与设计, 2015 (8) :159-162.
PPP模式在安置房建设中的应用 篇9
近年来,随着PPP模式的不断推广,政府与社会资本合作的优势与效益越来越明显。二者合作,取长补短,将资源效益最大化,达到双赢。与此同时,应用于各个领域的PPP模式得到了创新与发展。本文通过将PPP模式应用于安置房建设的案例,对此类PPP模式的应用进行阐述,为其他项目使用此类PPP模式提供参考。
2 PPP模式概述
所谓PPP(Public-Private-Partnerships)模式,是一种政府部门与私营部门的合作模式。是指政府和民间营利性企业、非营利性企业为完成某个项目而形成的相互合作关系的形式,由各参与方风险共担、收益共享的合作形式。政府和私营部门之间,为了建设城市基础设施,或者为了提供某种公共产品或服务,基于特许权协议,双方形成一种伙伴式的合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,以确保合作的顺利完成,最终使合作各方达到比预期单独实施更为优异的结果。[1]
3 PPP模式在安置房建设项目中的应用
3.1 项目简介
某市工业集中发展区现有六项安置房建设项目待建,规划占地面积约360亩,总建筑面积约70万平方米,配套道路6200米,概算总投资约23亿元。
3.2 PPP模式的应用背景
当前,该市工业集中发展区范围内拆迁农户约12000余人,其中部分农户已拆迁多年无法安置,安置房建设项目的开工建设已迫在眉睫。
国务院办公厅2014年10月发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)贯彻实施后,政府性工程面临资金紧缺的严峻局面,为缓解项目建设与资金筹集的矛盾,根据近期国家政策导向及园区实际情况,拟采用政府与社会资本合作的PPP模式实施该市工业集中发展区安置房建设项目。
3.3 实施方案
市工业投资发展有限公司与中标人合资组建项目公司,其中:投资人出资95%,该市工业投资发展有限公司出资5%。
项目总投资约23亿元,投资收益及资金折现费约为7.5亿元,政府付费共计约30.5亿元。PPP项目建设合作期限不得低于10年。
该市人民政府或其授权主体向项目公司支付投资收益,年投资收益率不超过8%;为保障项目公司的融资渠道和融资方式不受政策调整等因素的影响,确保项目的顺利实施,该市人民政府再按项目公司实际到账资金以不高于年6%资金折现率支付项目公司资金折现费。
其中,该项目还款来源为:项目建成后,共有商业建筑面积约2.5万平方米,按目前市场价约1.2万/平方米,可为本项目创造收益约30000万元;同时,为保证政府有足够的资金,拟在项目合作期限内将该市工业投资发展有限公司配置商住用地1200亩(评估价约300万元/亩,扣除征地成本,土地净收益约250万元/亩,收益额约3亿万元)分批出让,作为政府付费资金来源。两项收益共计约3.3亿万元,可以覆盖项目总投资及投资回报。
4 实施PPP模式在安置房建设中的优势
使用PPP模式进行此安置房建设项目的合作有以下优势。
4.1 缓解财政压力
以公私合作为核心的PPP模式,将政府从建设保障房面临的巨大资金困境中解放出来。虽然资金来源从单一政府转变为了主要为社会资本,但是政府仍在保障房建设中发挥举足轻重的作用,从而既可以在房屋建设上保证质量,也可以在财政预算方面缓解政府的压力。[2]
4.2 有效规避风险
投资人在PPP项目初期就分担政府风险,有利于风险承担的最小化。双方在承担不同责任的同时,发挥自己的职能与优势,承担来自不同方面的风险。政府利用其强大的公信力承担由各种社会因素造成的风险,与此同时,企业利用其自身的生命力及其所拥有的精湛的技术,丰富的经验来控制市场竞争中可能出现的一系列风险。不可抗力的因素则由双方共同承担。[3]这样,强强联手的抗风险能力就比单独任何一方高得多。
4.3 创新政府职能
政府不再像从前一样全面承包基础设施公共服务,而是从劳动者的角色转变为监督者。这样的角色转换,是政府职能的一种创新,也是一种减少对市场干预的方式,也能从一定程度上促进经济体制改革。[4]
4.4 取长补短,优势互补
安置房建设本属于公共服务,它自身的特性决定了它与PPP模式的契合性。在合作中,将最大限度发挥政府公共机构和投资人各自的优势,弥补对方身上的不足。政府发挥其职能优势,投资人发挥项目运营优势,合理有效的利用资本与时间,以期收获最高品质的服务,从而达到合作共赢。[5]
4.5 缩短项目耗时,提升社会效益
相较于传统的PPP模式的应用,此类安置房建设中的PPP模式有其独到的创新之处。利用转移居民所空出的增值土地进行拍卖,相较于出租房屋更加方便快捷,在很大程度上缩短了项目的时耗,使得时间效益得到了提升。将空置土地进行拍卖也更加充分地利用了土地资源,避免了土地闲置现象的出现,合理有效地将空间效益最大化。与此同时,居民也可以第一时间享受安置房的良好待遇。群众安居得到了保障,安置房的社会效益也就有了空前的飞跃,这对社会稳定有百利而无一害。
5 结论
该市工业集中发展区以PPP模式为核心的安置房建设,具有多方面的优势,为PPP模式的发展开辟了一条崭新的道路。在项目实施方面,它不仅有利于消除费用超支,促进投资主体多元化,同时也能有效避免项目完成风险和资金风险;在公共服务方面,它取长补短,致力于以最有效的成本为公众提供高质量的服务;在政府职能方面,它有助于转换政府职能,在很大程度上减轻财政压力;在城市发展方面,它保证了地方财政税收,实现了地方经济增长,因此也加快了该市城市化进程。
参考文献
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安置模式 篇10
“土地财政”狭义理解为地方政府通过招、拍、挂向土地使用者出让土地使用权所获得的收入。从广义上来看,“土地财政”可理解为包括土地增值税、土地使用税、耕地占用税、契税、房产税、城建税、房地产业和建筑业的营业税和所得税等及利用抵押土地所获取的借贷收入,这些收入用来维持其财政支出,是一种地方政府的预算外收入。
“土地财政”不是我国独创,国外发达国家在城镇化过程中大都有利用土地资源获得财政收入的历史,如:美国从建国至1862年近百年间,也依靠过“土地财政”。当时美国法律规定创始13州的新拓展地、新加入州的境内土地,由美国政府所有、管理、支配。公共土地收入和相关税费,构成了美国收入的最主要部分。最高的年份土地出售收入占美国政府收入的48%。直到1862年《宅地法》规定土地免费转让给新移民,前后持续近百年。1862年后,美国政府的“土地财政”才逐渐被地方政府的财产税所代替;欧洲的“圈地运动”始于15世纪末至19世纪中叶,当时,大多破产农民被迫进入城市,成为雇佣工人和产业后备军,为产业革命提供了廉价劳动力。
一、我国“土地财政与土地金融”产生的主要原因
1.在计划经济条件下,经济被分为农业和工业两大部类,在二元经济体制下,我国通过工农业产品的剪刀差,不断将农业的积累转移到工业部门。数据显示1952年—1982年,依靠农业为工业提供积累的剪刀差资金大约有7千亿左右,依靠这种办法,我国建立起初步的工业基础,但中国城镇化水平一直徘徊在10%左右。我国城镇化的大发展,开始于1980年代后期,依靠当时经济体制无法维持城镇化发展需求。
2.计划经济时的土地被分为国有土地(城市)、集体土地(农村),该二元形式为政府垄断土地一级市场奠定了基础。
3. 中央有着对地方政府的绝对领导权和人事任免权,1994年的分税制改革,中央与地方的财权比例为7:3;事权比例为4:6,造成了地方财政收支的巨大缺口,中央将当时规模很小的土地收益留归地方政府所有,为地方政府走向“土地财政”制造了机会。
4.我国香港土地批租制的成功办法,使地方政府认识到土地的重要性及利用土地是获取收入的一个重要途径。
5.在政治上,以GDP为主的政绩考核标准是“土地财政”的加速器,政府官员为了保持职务竞争优势,地方政府间展开了激烈的资金竞争,进而促使地方政府不得不追逐“土地财政”。
二、我国“土地财政”的利与弊
随着1998年住房制度改革和2003年土地招拍挂等一系列制度的陆续出台,地方政府依靠“土地财政”摆脱“财权上移、事权置留与下放”的不利局面,逐渐积累起大量的资金,数据显示2001年土地出让收入只有1300亿元,2007年突破了1万亿元,达到了1.22万亿元;2010年突破2万亿元,达到了2.75万亿元;2011年达到3.15万亿元,2012略有下降,达到2.69万亿元,2013年达到3.9万亿元;一些地方,土地直接收入及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%,而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%;“土地财政”在带来大量资金的同时伴随强大的融资功能,2012年底,全国84个重点城市处于抵押状态的土地面积为34.87万公顷,抵押贷款总额5.95万亿元;2013年底,全国84个重点城市处于抵押状态的土地面积为40.39万公顷,抵押贷款总额7.76万亿,估计全国600多个城市抵押贷款总额超过10万亿。2012年底,中国城镇化率达到52.27%,城市面积比改革开放初扩大了5倍,大大小小的城市,迅速发展。中国城市建设的突飞猛进,无论是速度还是规模,都超过了改革之初的想象。纵观人类历史,这样的高速增长前所未有。城镇经济的飞速发展,改变了市民生活质量,也带动了周边农村经济的转型与发展,吸引了大量外地农民进城务工,其正面效应不容否定。
然而因“土地财政”的不成熟,制度规定和监督等方面不够完善,带来了诸多问题。如:放大了地方政府的债务负担,加剧了财政和金融风险;资金投资不能完全反映民意,成为地方政府官员竞争攀比的工具;推高了城市房价,在一定程度上降低了居民的消费能力和幸福指数;造成经济机构失衡,加剧了产能的过剩,抑制了民间投资;加速了城镇规模扩张步伐等等。
三、被土地征收农民数量及安置模式
据北京、上海、山东等16个省(区、市)国土资源部门对各类建设项目用地的调查显示,近10年来政府土地征收用于交通、能源、水利项目等基础设施约占10%,用于学校、企业约占13%,用于工商业、房地产等经营性项目约占22%,多地成立土地收储机构,大量的土地是经营性用地。因土地征收范围逐渐扩大,近年来被土地征收农民数量显著增加。
1.我国被土地征收农民数量。数据显示,我国目前被土地征收农民的总量已经达到约6000万人左右,而且仍以每年约300万人左右的速度递增,预计2020年左右将超过1亿。据抽样调查,有60%被土地征收农民生活困难,没有因被土地征收影响基本生活的只占30%。有81%的被土地征收农民对未来生活担忧。被土地征收农民生活无着,没有保障,相当一部分被征地农民处于失业或半失业状态,有些甚至成为三无人员(无土地、无工作、无社保),是社会稳定的隐患。2014年3月5日国务院总理李克强在十二届全国人大二次会议上作政府工作报告时说,要推进以人为核心的新型城镇化。坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的新型城镇化道路,遵循发展规律,积极稳妥推进,着力提升质量。今后一个时期,着重解决好现有“三个1亿人”问题,促进约1亿农业转移人口落户城镇,改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村,引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。李克强同志多次强调,要有序推进农业转移人口市民化。推动户籍制度改革,实行不同规模城市差别化落户政策。把有能力、有意愿并长期在城镇务工经商的农民工及其家属逐步转为城镇居民。对未落户的农业转移人口,建立居住证制度。使更多进城务工人员随迁子女纳入城镇教育、实现异地升学,实施农民工职业技能提升计划。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖,使农业转移人口和城镇居民共建共享城市现代文明。如何有效维护被征地农民权益,保障其征地后生活稳定,不仅直接关系到其自身的生存与发展,而且关系到农村社会的稳定和我国整体经济的健康发展。我国地方政府逐渐认识到被征地农民权益保障的必要性,且在实践中逐步探索出各具特色的安置模式。
2.我国被土地征收农民的主要安置模式。
(1)土地权换社保安置模式。社保型安置模式开始于本世纪初,该模式核心是“土地———社保”,先期实施该模式的上海、浙江、江苏、四川等省市来看,各地实践中采取了诸多不同具体做法,然而较具代表性为上海“镇保模式”,将被征地农民(男性大于16岁小于55岁;女性16岁小于55岁)的由土地征收单位为其缴交高于一般农民保障待遇的小城镇社会保险;被征地农民(男性年满55岁、女性年满45岁)的由土地征收单位为其一次分别缴交15年、20年的征地养老金,2003年10月后的“镇保模式”落实了相关社保,在当时起到了积极意义,但由于被征地农民预期养老金支出远大于养老金缴费,造成资金缺口较大、同时被征地农民就业难、国家以后出台的“新农合”、“新农保”等政策对该模式产生冲击,使其后期不具有生命力。
(2)土地权换股权安置模式。该模式开始于20世纪90年代初,该模式核心是“土地———资产———股权———股东”先期实施该模式的广东、江苏、山东、四川、重庆等,较具代表性为广东南海,该模式重在发挥企业及其他各类工商业主体的作用,同时兼顾了农民的长短期利益,为保障被征地农民后续增收探索了新路。该模式实用于农村一是人均非农产业收入达到一定比例,农民将土地使用权交给集体规模经营后仍有足够收入满足生活需求;二是大部分农村劳动力都已转移到非农产业就业,农民土地被征收后不会出现失业问题;三是农村非农产业较为发达、城镇化水平较高,当地有土地集中经营、发挥规模效益的现实需求。如果未能达到以上基本要求,盲目推行土地股份合作制可能就会遇到一系列问题。如单纯以土地作为入股要素的纯土地股份合作社,其入股要素的单一性将制约合作社经营规模的扩大,降低合作社发展潜力。因此,如何在保证土地规划用途不变前提下提高土地产出水平并促进合作社持续发展成为土地股份合作制这一模式有效运行的关键。
(3)宅基地及房屋换安置房安置模式。近些年,宅基地换房逐渐成为建设用地资源较为紧缺地区的一种主要安置模式,该模式的核心是宅基地及房屋换安置房,在有些大项目建设、片区开发、新城建设中,往往整村土地被征收,在征收农民土地的同时涉及农民房屋拆迁,补偿方式主要有货币补偿和实物补偿。而实物补偿通常采取宅基地及房屋换安置房方式实施,即按照规定置换标准用被征收宅基地及房屋换安置房。实施过程中在综合考虑被征地农民家庭人口数量、原有房屋面积大小、房屋结构、成新度、产权情况等因素基础上确定房屋置换面积及补差金额。如:北京、天津、山东等地多是一处宅基地及房屋能换得一套新房,深圳、厦门为代表的南方城市,则一处宅基地及房屋可以换几套住房,西北某些地方则需要补缴部分成本后才能用宅基地及房屋换取一套新房。该模式天津最具代表性。宅基地及房屋换安置房实物安置模式以政府规划为主导,将布局分散、数量庞大、使用效率低下的农村宅基地集中起来统一整理复垦或开发,在不减少耕地面积的前提下又增加了建设用地,实现了区域土地资源的节约集约利用。同时,与过去一次性货币补偿相比,宅基地及房屋换安置房实物安置使被征地农民在较短时间内改善了居住条件,使他们得以住进环境相对较好的住宅小区,解决了他们被征地后的安居住房问题。部分被征地农民还将换来的楼房用于出租,获得财产经营性收入,更有助于他们土地被征收后权益保障状况的维护与改善。同样,作为被征地农民权益保障的一种探索和实践,该模式实施过程中仍需进一步完善。其一,如何科学完整评估集体土地及房屋的价值国家还未有规定,导致宅基地及房屋换安置房价值难以平衡,对于宅基地房屋及价值未能得到充分体现。其二,项目实施没有充分考虑被征地农民就业问题。农民转居进城前长期从事农业劳作,对其他新职业接触较少。他们即便学习其他职业技能往往也比其他人群学得慢,尤其对于40-50岁的中老年农民而言,土地被征收后被迫承担了失业风险,出现生存压力。
(4)综合型安置模式。该安置模式的核心是就业 + 保障,如:苏州在持续的探索实践中逐步找到了一条较为可行的解决途径。补偿资金使用方面,苏州建立直接补偿和间接补偿相结合的合理安置机制。其中,直接补偿要么直接付给村集体由其决定如何使用,要么乡镇集中起来设立公司并建设标准厂房出租获取永续租金收入或者重点引进一些劳动密集型企业以解决被征地农民就业问题;间接补偿则主要用于基本生活保障方面,如部分地区对男16—45岁、女16—35岁被征地农民,待业人员每月发给180元生活补助费,男45岁以上、女35岁以上每月发给160元养老金。就业政策扶持方面,苏州将就业困难的被征地农民纳入《再就业优惠证》享受范围,被征地农民享受与城镇登记失业人员同等的就业扶持政策和再就业优惠政策,可享受免费职业培训;还积极鼓励外商投资企业吸收本地劳动力就业,每录用一个被征地农民给予每年600元奖励政策。就业培训方面,全市各个乡镇专门成立了人力资源部、就业服务公司或农业技术推广服务站等再就业服务机构,根据被征地农民自身特点和企业用人需求有组织的开展针对性免费技能培训并帮助推荐再就业。此外,苏州还通过适当减免营业税、所得税、管理费、提供专项小额信用贷款等优惠政策鼓励被征地农民从事个体经营、自谋职业、自主创业,争取用创业带动更多就业。
综上所述,国内各地就如何有效解决被征地农民权益保障问题进行了积极探索,取得了不错的效果,也存在诸多不足。事实上,每种安置模式都有自身显著特点和外在适用条件,很难说某一种模式具有普遍的适用性,关键是各地应结合本地实际情况选择适宜安置模式。我国目前普遍存在被征地农民大多补偿偏低,相当多的农民被征地生活变得恶化,处在社会的最底层,有些中西部地区本身生存环境恶劣,穷山恶水,需封山育林,他们的土地被征收、宅基地指标被出让、具有劳动能力、有强烈意愿走出农村转变为城镇市民,(满足以上条件的农民以下简称“最困难农民”)。本文专门针对“最困难农民”,提出保障房“租售结合”模式。
四、“租售结合”模式
有研究显示,在以往土地征收过程中,全国35个城市平均来看,地方政府与农村集体土地收益分配比例为17.4:1,以海口、惠州、南京、广州为代表的华南地区,分配比例为10.5:1,而以北京、太原、呼和浩特、天津、石家庄为代表的华北地区,这一比例高达28.1:1。以上数据表明,地方政府依靠土地出让,积累了大量资金,如何让地方政府有动力去把卖地的钱更多用在“最困难农民”身上,有针对性地加大保障房建设,并对实行其“租售结合”模式,在我国仍然是空白。
目前我国多地都成立了保障房、经济适用房建设结构,也有不同形式的公租房、廉租房,但“租售结合”还没有地方进行尝试。所谓“租售结合”是指地方政府根据本地“最困难农民”数量,就业岗位、土地出让收入等情况,制定“最困难农民”的保障房建设计划。保障房建设完成后以“租售结合”提供给“最困难农民”。“租”解决的是“最困难农民”资金短缺问题;“售”则是为了解决保障房建设的资金或融资问题。在我国各地“最困难农民”补偿不一,假设以中西部地区为例,“最困难农民”,获得补偿10-15万元 / 人,并在城镇能够找到收入很低的职业(找到这些职业目前在城镇比较容易)。假如70平方米保障房的全成本是28万元(土地成本2000元 / 平米,建安成本2000元 / 平米)。夫妻租房支出大约1400元 / 月,夫妻两人每年是1.4万元,10年是14万元,届时只要根据各自的经济情况,只需补上差额,就可获得完整产权。这只是个例子,各地的数字可能不同,但理论上讲,只要还款年限足够长,辅之以地方政府补助和企业公积金(可分别用来贴息和支付物业费) 夫妻两人也完全有能力购买一套完整产权的住宅。
要解决“最困难农民”的保障房建设,首先应解决的问题就是资金。就中国目前金融系统来看,资金还很充足。地方政府只需对“最困难农民”的保障房建设进行适当倾斜,从土地出让金拿出首期建设资金,并通过国家代发行房地产担保债券、房地产投资信托基金(REITs)等金融工具,利用社保约3.11万亿元、养老金约1.92万亿元、公积金约2万亿(2012年数据)等沉淀资金获得低息贷款,就可以解决“最困难农民”保障房建设的资金问题。保障房最终可以上市,可以成为极其安全有效的抵押品,让保障房像商品房那样有了融资功能。之外“租售结合”模式,还有如下优势:
1.“租售结合”保障房模式的成果应用,为我国高速发展提供了一个巨大的社会稳定器。它可以在利益急速变化的发展阶段,极大地增加整个社会的稳定性,减少了因“土地财政”造成的对“最困难农民”的补偿损失,成为缩小贫富差距的有力工具。在我国造成贫与富的很重要的原因是不动产,有房者随着房价的上涨财富逐渐增加,无房者随着房价的上涨财富减少。国外的实践表明,与储蓄为主的养老金相比,住宅更易保值、增值。易交易的住宅可以将家庭社保和养老金资本化。
2.国外城市化历史表明,城市化水平在50%左右时,职业教育(而非高等教育)是劳动力资本积累最重要的手段,而劳动力资产随着时间的增加会产生贬损、折旧。“租售结合”保障房可以显著地提高配置家庭资产的效率,将劳动力资产转换为不动产凝结下来。
3.“租售结合”模式,不仅解决了住房问题,实际上通过补贴“最困难农民”的同时也解决了近几年来企业缺工问题,2008年后,特别是近年来,制约企业发展的最大问题是劳动力。发达国家的经验表明,住房成本可以显著影响本地的劳动力成本,进而增强本土企业的市场竞争力。
4.我国是人口多,资源不足的国家,只能通过提高用地和人口密度,来让单位公共设施来服务更多的人口。“租售结合”模式,在带来“人的城镇化”的同时也带来了“空间的城镇化”,杜绝了城镇到处空房林立,农民工却依然在城乡间流动的问题,从而减少类似鄂尔多斯那样纯以投资为目的的“空城”。“租售结合”模式,让被“最困难农民”转为市民,有权利享受城市的公共服务,它为获得城市资产和市民身份,提供了一条绿色同道,各地根据各地实际,“最困难农民”只需居住满一定时间,就可以通过购买保障房,成为城市纳税的正式市民。
5.统计报表显示,商品房开发和政府相关的保障性住房、棚改区住房开发等各占50%,按照我国5年计划,保障性住房每年应建设700万套,在我国各地保障性住房对购买力的挤出效应都很严重,在北京最明显。北京只有几千套保障房,去申请的人数几十万,只有1%的人可以中签。
6.要保证“租售结合”的顺利实施,要求各地方政府因根据实际加大保障房建设、保障房与商品房规模挂钩。例如,商品房:保障房:“最困难农民”保障房的建设比例为3:3:4。保障房制度建立后,我们可以有效地将资本市场和消费市场有效区隔。从而组合利用价格和数量两个杠杆,在投资市场上控制商品房数量,放开价格,使其价格稳步增长,在消费市场上增加保障房数量满足新市民进入城市的基本消费需求。真正做到市场的归市场,消费的归消费。
五、结论
要促进约1亿农业转移人口落户城镇,引导约1亿人在中西部地区就近城镇化,是摆在中央、地方政府的大事,解决“最困难农民”的安置是当务之急。我国的城镇化要在30—40年的时间内完成英国约120年、美国约80年的城市化历程,其人口基数之大、速度之快是世界上任何国家和地区无法比拟的。就保障房投资主体的变迁历程而言,基本上每一个国家或地区都要经历三个阶段,即政府绝对主导或完全主导、政府主导与市场参与并存、政府引导与市场积极参与。由于我国各地发展不平衡,差异很大,这就要求各地地方政府,参照各地的具体实际,制定各地的政策、制度,但就解决“最困难农民”的“租售结合”模式,在目前我国的“土地财政”还未能转变、退出或成为更可持续增长模式的情况下,只能由政府绝对主导或完全主导。“租售结合”保障房模式一旦实施,可充分调动“最困难农民”进城的积极性,加快城镇化建设的步伐。
摘要：我国的“土地财政”为地方政府提供了大量资金,在城镇化的过程中其积极作用不容置疑,但也带来了诸多问题,文章回顾了“土地财政”下各地被征地农民的主要补偿和安置的办法,有针对性地提出了解决“最困难农民”的保障房“租售结合”模式。
