美国清洁空气法对我国防治雾霾天气的启示及借鉴

关键词： 天气

一、我国雾霾天气的治理现状

(一) 我国雾霾天气的发生及产生原因

近年来, 我国大气污染愈发严重, 全国大部分地区遭受雾霾天气的强烈侵袭, 这一严重的雾霾天气已然成为一种重要的气象灾害。据统计, 自2011年开始, 我国的重要经济发展区域, 如长三角、珠三角、京津冀地区已成为雾霾天气的重发区域, 波及100多个的大中型城市, 全国的平均雾霾天数也不断创历史新高。雾霾天气不仅持续时间长, 涉及的范围非常广泛, 而且其污染程度严重影响了人民生活的各各方面。

其实, 空气质量问题并不是近两年才出现的, 但在我国, 如此严重的空气污染现象却着实给我们打了个措手不及, 我国的大气污染是多方面的原因造成的。

本文主要从自然原因和社会原因两个角度去分析。自然原因:我国大范围爆发雾霾天气的情况主要发生在冬季, 这主要是由该季节的特有气候条件所导致的。冬天的雾霾比较多主要是由于逆温现象导致的, 同时还有冬季采暖污染物排放多的原因。冬季由于地面夜间的辐射降温明显, 大气低空容易出现“逆温层”, 空气的水平、垂直方向交换流通能力变弱, 空气中排放的污染物被限制在浅层大气中, 并逐渐集聚成霾, 导致空气污染。同时, 冬季雾天出现的频率更多, 这是因为冬季夜间漫长, 晴天风小的机会较多, 地面散热更快, 气温下降更显著, 在早晨气温降至最低时, 空气中的水汽就容易达到饱和, 凝结成小水滴, 小水滴越积越多而形成雾。从气象学角度来看, 有雾的时候往往意味着大气比较稳定, 而稳定的大气又容易使污染物聚集, 所以大雾天通常会伴随着或轻或重的污染情况。很多时候出现的低能见度天气, 实际上是因雾和霾混合导致的, 早晨相对湿度较高时大多是雾, 白天气温上升湿度下降后转变成霾。特别是受采暖等的影响, 冬季排放的污染物更多, 这也是冬季雾霾天出现的一个重要原因。社会原因:造成我国雾霾天气如此严重的主要社会原因是经济发展的不协调。一方面, 我国的工业化进程一直以粗放型经济为主, 高投入高消耗高排放低效率的经济增长模式的背后注定要以牺牲环境资源为代价, 环境问题的出现以及变得如此严重也就不足为奇。

另一方面, 由于我国的能源结构的因素, 我国经济发展一直以煤炭为主, 缺乏对其他清洁能源如天然气、石油的利用。另外随着我国机动车数量的增多, 汽车直接排放到空气中的废气也呈上升趋势等等, 诸多因素的合成出现雾霾天气如此严重确实让我们不容忽视。

(二) 我国雾霾天气的治理现状

我国对空气污染防治的立法起步于上世纪70年代, 但由于当时我国的空气质量还没有出现较大的问题, 立法内容大多是制定并完善相关大气污染防治制度, 对于具体的大气污染问题, 如粉尘烟尘的控制, 酸雨的控制也进行了详细的规定并取得了一定的成效。自2011年来, 大范围的雾霾天气的出现, 再次引起了大家对空气问题的探究, 对雾霾天气的防治控制也提上了日程。

2013年国家出台专门《大气污染防治计划行动》, 主要内容是控制区域内大气可吸入颗粒物浓度, 并划定了到2017年全国主要城市和区域空气质量达标红线。三年来, 在不断推荐此项计划的过程中, 我们也切身感受到了国家及政府在治理大气污染方面所做的努力, 从减少污染物的排放量到严格控制“两高”行业的发展, 从不断推进清洁能源的使用, 改善能源利用结构到建立节能减排机制, 从严格强化环保审批监管到加大法律惩罚力度, 从探索区域联防联控到加强政府应急管理。

这些措施不管是从强度还是力度上的积极推进, 都对我国严重的雾霾天气的治理起到了一定的作用。各地地方立法机构也针对本地区的雾霾发生情况制定了一系列的符合本地区的地方性法律法规, 雾霾天气的发生情况, 也得到了一定的遏制并取得了不错的成效。

面对雾霾的困扰, 各地区在从各个层面各个角度来推进的进程中, 我国大气污染防治工作已取得一定的成果。

但是, 在现有的大气污染防治法律体系中存在的问题也不容我们忽视。首先, 我国的《大气污染防治法》修订于2000年, 这与我国的现阶段大气情况的发展情况严重脱节, 法律的滞后性带来的无法可依对雾霾天气的治理会从根本上削弱雾霾治理的法律性, 靠法治防治空气污染的局面还有待完成。其次, 各级政府执法力度不严的现象普遍存在。虽然相关法律政策的制定层出不穷, 但是由于执法部门执法不严, 造成很多法律文件成为一纸空文, 政策和法律规范得不到很好的贯彻执行。

当然, 我国法律对环境污染者的处罚力度也存在一定问题。污染程度与处罚力度严重不对称导致了我国的一些企业为了追求经济上的高利益, 不惜以牺牲环境为代价, 因为他们知道, 根据我国现行的法律规定, 当因环境问题被追究法律责任时, 无非是刑事责任和行政处罚金, 但是我国刑法对污染者的最高处罚是有期徒刑7年, 而行政处罚金额也一直偏低。

这种承担违法责任和获得利益的不成正比, 无法起到警戒和法律惩罚目的。

二、美国《清洁空气法》对空气污染的治理

(一) 《清洁空气法》的立法过程

美国《清洁空气法》的首次立法出台是在1963年, 全名是《1963年改善、增强和加速空气污染的预防和减轻法》, 这是第一部国家层面上, 由联邦政府主导制定的清洁空气法, 这部法律在立法宗旨、立法理念、法律规范等方面都做了根本性的改变, “以清洁空气法”的名义制定和发布对空气质量的综合控制。在实施了两年后, 首次对清洁空气法进行了修订, 1965年, 美国政府出台了《1965年清洁空气法修正案》。在接下来的二十五年间, 美国总共对清洁空气法进行四次修改, 直到《1190年清洁空气法修正案》的完成, 美国对空气污染治理的法律完善暂告一段落。从1963年到1990年, 美国在对环境空气治理的进程中, 不断发现问题, 总结经验, 修订法律, 从这一法律的完善中, 我们也可以看出美国政府对环境问题的极大重视。可以说《清洁空气法》是美国最为成功的环境法律之一, 通过清洁空气法的实施, 美国的空气污染得到了有效治理, 公共健康和环境得到了极大改善。

(二) 《清洁空气法》的主要内容

美国的空气污染在经历了近三十年的治理, 取得了很不错的成效。综合《清洁空气法》及其修正案, 我们可以总结出《清洁空气法》主要以三个方面的内容为重点进行防治。1) 严密的行政监管体系。在美国的《国家环境政策法》中明确规定:“联邦政府将与各州、地方政府以及有关公共和私人团体合作采取一切切实可行的手段和措施, 包括财政和技术上的援助, 发展和增进一般福利, 创造和保持人类与自然得以共处与和谐中生存的各种条件, 满足当代国民及子孙后代对于社会、经济以及其他方面的要求。”美国是联邦制国家, 联邦政府和州政府之间有明确的权力分工和职责划分。《清洁空气法》作为联邦层面的法律, 当然对于联邦政府和州政府在环境治理的分工上进行了明确的规定, 《1990年清洁空气法修正案》最终确定了美国空气污染治理的实施管理体制。州政府、地方政府负主要责任。联邦环保局负责制定国家空气质量标准并修订完善, 州政府负责制定实施规划。州政府制定的实施规划如果得到联邦政府的批准, 会有联邦政府的财政拨款支持。如果在规定时间内没有相应的实施规划被通过, 州政府就会得到联邦政府的行政制裁, 并要实施联邦政府制定的关于该地区的实施规划。另外, 联邦环保局也负责日常的环境监管, 发布检测技术信息报告。州政府不仅要配合也要在本地区进行控制空气污染的制度实施。由此可见, 在美国的空气污染防治的行政监管体制中, 联邦政府和州政府之间分工协作, 严密规范的监管体制更有利于法律的贯彻执行。空气污染防治不是哪一级或哪一个地方政府独立就能解决的, 必须依赖各级政府的紧密合作, 才能将空气污染的问题得到彻底解决。2) 完善的国家环境空气质量标准制度。环境质量标准是由特定的国家机关在综合考虑本国的自然环境特征、经济条件和科技水平的基础上, 为了防止环境污染、保护人体健康、维护生态安全而制定的具有法律效力的技术规范。在防治空气污染的过程中, 与空气有关的各种标准对于防治大气污染起着至关重要的作用。美国的空气质量标准的法律规定开始于《1963年清洁空气法》, 明确规定了联邦层面负责制定全国空气质量标准, 由联邦卫生教育福利部长主导进行研究和调查, 任何的准则都应对市民公布, 如果需要修订, 增加内容的话, 也应充分准确公布, 再由各个州负责制定本州达标方法和时间表, 然后由地方负责具体实行并针对本地区特殊情况对此进行补充。《1970年清洁空气法修正案》进一步强调了空气质量标准的重要性, 要求空气质量标准必须准确反映关于环境空气中污染物不同数量水平对公众健康和福利的影响。清洁空气法要求同时公布空气污染控制技术信息。从1963年到1970年, 美国将环境空气质量标准分为两级:第一级是保护公众健康的标准, 即以敏感人群、如气管炎患者、老年和儿童健康为标准。第二级是保护社会财富, 如, 对于植物、建筑物、动物和能见度的保护。联邦环保局主要规定了7种标准空气污染物, 对每种空气污染物规定了限值。根据清洁空气法的规定, 这些污染物的浓度限值必须定期修订, 以满足保护公众健康和福利的需要。3) 空气污染物排放管理制度。在经济的高速发展过程中, 总会伴随着工业废气、生活废气的排放, 但是在空气污染问题愈发严重的情况下, 工业废气的排放所起到的作用是不容小觑的。针对向环境中排放污染物的问题, 《清洁空气法》引入了空气污染权交易政策。从抵消政策到存储政策, 美国空气污染权交易的进程经历了漫长的过程。《1977年清洁空气法修正案》中的抵消政策是为了解决未达标地区的经济增长与逐渐满足环境标准之间的矛盾。在之后, 美国的许多州和地方机构也已建立了空气污染权存储体系, 就是污染源单位可以将“排污削减信用”存入当局授权的银行或机构, 以便在将来的政策中使用该排污削减信用, 存入银行的排污削减信用成为公司的确实财产, 并得到法律的保护。

(三) 美国《清洁空气法》治理空气污染取得成效

从美国对空气污染的治理所采取的措施中我们可以看出, 不管是在立法层面还是在具体的法律实践中, 美国的各州, 各部门以及联邦政府都做出了相当认真的努力, 通过清洁空气法的实施, 美国的空气污染得到了有效的治理, 公众健康和环境得到了极大地改善。通过国家环境空气质量标准的制定及实施, 6种标准空气污染物已经减少50%以上, 大企业牌坊的有毒空气污染物, 如炼油厂、化工厂、造纸厂, 已经降低近70%, 新制造的汽车90%以上都是清洁产品, 而且将来会更清洁, 大部分耗损臭氧层物质的生产都已经停止。在获得良好的空气治理绩效的同时, 美国的GDP增长了3倍。为了民众能有清洁的空气和健康的生存环境, 美国进行了长达半个世纪的空气污染治理, 取得的成绩也是让民众非常满意的。可以说美国不仅是经济发展的领头羊, 在环境保护方面也值得我们学习。

三、美国治理的雾霾对我国的启示及借鉴

美国空气污染的原因主要是二战后美国的经济高速发展所带来的负面经济效果。改革开放以后, 我国的经济发展进入和美国早期相似的情况。空气污染问题的发生也猝不及防, 2011年, 全国大范围地区突发雾霾灾害, 致使我国的经济和民众的生活受到极大影响, 如果继续放任不管, 其危害将不可估量。近几年, 针对我国愈演愈烈的雾霾天气, 相关部门和机构也相继出台各种法律法规及政策以治理我国的雾霾天气问题。而美国在治理空气污染及雾霾天气方面的成功经验是值得我们学习的, 可以再借鉴美国的成功经验的同时结合我国的实际情况, 才能更好的解决长期困扰我国的雾霾难题。

(一) 完善空气污染治理方面的立法

目前, 我国在环境保护方面的法律存在两方面的问题, 一是与环境保护相关的法律立法原则的问题。另一方面是相关环境保护法律体系不够健全。首先, 在立法原则上, 我国的环境保护法和大气污染防治法在立法原则中都将环境保护和经济社会协调发展作为做基本的立法目的, 但是在具体的法律规范及行政措施中, 经常会看到以经济为中心忽视环境的做法, 这就导致了现如今的环境问题。因此, 在经济发展也环境保护的这对关系中, 我们应找出解决两者问题的关键, 才能兼顾平衡发展。环境保护和经济发展出现冲突时, 我们要把环境保护放在首位, 不能以牺牲环境为代价来换取经济的发展, 不能在走“先污染后治理”的老路, 经济发展要以保护环境为前提, 我们既要绿水青山, 也要金山银山。其次, 我国在环境保护法律体系构建的过程中主要以《环境保护法》为主, 辅以环保部门及地方政府出台的一些政府规章, 但是在具体的雾霾治理方面, 还没有专门具体的可行方案, 对雾霾天气的研究也甚少。和美国的法律相比, 我国既没有健全的法律规范, 在现有环保法律实施时也缺乏强有力的手段和措施。因此, 在参照美国的成功经验后, 我国应借鉴美国的立法措施, 制定如《清洁空气法》或《区域雾霾防治条例》这种具有专门性、及时性的法律规范, 在治理雾霾天气问题上做到有法可依。另一方面在具体的执法过程种, 也要改善我国大气污染监管机制。设立高级别的大气污染专门监管执法机构, 强化专职监管机构的执法权, 妥善解决我国现存的大气污染管制机构权力过于分散、执法依据不足、执法权缺乏强制力的难题[1]。

(二) 完善我国环境空气标准制度

治理空气污染必须不断完善环境空气质量标准和技术产业标准, 做到多种污染物协同控制。我国对空气质量标准的研究还处于相对粗糙和简陋的阶段, 2012年的《环境空气质量标准》增设了PM2.5浓度限制, 对细颗粒物污染也进行了环境监测, 但和美国的相比, 就显得单薄了许多。我们可以借鉴美国在空气质量方面的法律制定及执行, 创建我国最新的空气质量标准, 并及时更新和公布。同时要不断进行技术革新, 加强对空气问题的各方面研究, 未来的半个世纪, 环境问题将会同经济发展一样重要。

(三) 处理好雾霾治理与民生问题

治理雾霾天气是一项复杂而又艰巨的任务, 在治理过程中, 会出现各种各样的问题, 而最困难的就是如何解决雾霾治理的过程中遇到的民生问题。空气质量问题可以说是涉及到我国每一个公民, 每个人既是雾霾的制造者又是雾霾的受害者。在对相关环境污染企业进行整顿时, 或多或少会侵害到普通民众的利益。今年今年4月份开始, 环保部从全国抽调5600名环境执法人员, 对京津冀及周边传输通道“2+26”城市开展为期一年的大气污染防治强化督查。在执法人员进入到村庄、乡镇时, 就发现各类小规模的工厂, 这些工厂对空气的污染程度也是相当厉害, 在要求这些工厂进行停业整顿时包括一些大型企业, 遇到的普遍问题就是工厂员工的生计问题如何解决, 这些人的规模不算小, 虽然在治理的过程中, 没有出现大规模的民闹现象, 但是他们的存在也对社会的安定埋下了隐患, 在我国, 民生是经济稳定发展之本, 所以, 在大气污染防治的过程中, 要处理好这些基本的民生问题也是一项重要工作。

四、总结

近年来, 国家对于环境污染治理日益重视, 国民环境保护意识也不断增强, 在全社会的共同努力下, 我国的环境问题也得到很大的改善, 由环境污染引发的如水污染、沙尘暴、臭氧层空洞一系列社会问题已经逐年得到缓解, 但是想要彻底解决我国的空气污染问题, 还不能松懈, 我们既要借鉴美国在治理空气污染方面的成功经验又要立足我国实际国情, 在实践中, 净化我国的空气, 改善我国的生存环境。

摘要：2011年冬, 在我国北京地区出现了严重的雾霾天气, 之后的每年冬天, 我国大部分地区尤其是北方地区长期遭受雾霾天气的困扰, 这严重影响了国民的生活和身体健康。为此, 国家环保部及各政府部门针对我国出现的雾霾天气进行了各种研究, 制定了一系列的政策和措施。本文将在此基础上, 结合美国在治理空气污染的重要法律《清洁空气法》的法律制度及实施经验, 对比两国的实际国情和相同环境问题, 为我国的雾霾天气治理提出一些法律上的建议。

关键词：雾霾治理,《清洁空气法》,法律建议