论信赖保护的有限延伸与适度平衡——以利益衡量的个案分析为视角

关键词：保护

一、引言

信赖保护原则, 亦称合理信赖保护原则、保护相信原则, 通说认为, 行政法上的信赖保护原则, 是指现代法治国家, 基于法律秩序的安定性要求和保护社会成员的正当利益的考虑而存在的一项法原则, 具体是指行政主体应保护行政相对人基于其行为的合法性和存续性而产生的正当合理的信赖利益, 或在行政相对人因信赖其行为而遭受损失时应给予利益赔偿。 (1) 信赖保护脱胎于诚实信用原则, 形成于德国行政法院之判例, 我国学理引入研究于上世纪90年代, 立法确认于《行政许可法》, 但因立法时理论准备不尽充分, 文本规定不尽精细, 对信赖保护的适用范围过窄、利益衡量过虚、保护方式单一。虽学界对信赖保护的完善多有建言与设计, (2) 人民法院亦在有限范围内进行了尝试与突破。 (3) 但保护的广度与力度仍有探索的空间, 笔者在审理一个行政处罚案件中, 通过具体案件中各方利益的评估与衡量, 结合对学理发展、立法现状态、相关案例的归纳与分析, 通过引入信赖保护原则, 作出了变更处罚执行期限变一较新颖的裁判方式, 现以该案件为素材, 对信赖保护的有限延伸与适度平衡略述管见, 献芹方家。

二、问题提出:案情简介与焦点提炼

(一) 案情简介

2011年, 因辖区发生“三合一”场所火灾事故, 全市进行专项整治, 某区区委、区政府制定了《关于进一步加强“三合一”场所整治工作的意见》, 规定“对建筑需要增设第二消防安全通道的, 应予支持”。2011年5月间, 黄某某以其所有的楼房开办商务宾馆。因缺少第二消防安全通道, 宾馆被纳入三合一场所整治范围, 责令整改。2012年3月间, 经某区政府召集消防部门、城市执法部门现场办公, 黄某某应消防部门要求, 在该宾馆西边与相邻同向的另一幢楼房 (黄某某所有) 东边之间巷道上空铺设二至五层钢结构走廊, 用于宾馆的消防安全通道。后经消防部门验收合格, 宾馆取得《消防安全检查合格证》、并办理了个体工商户营业执照税务登记证、特种行业许可证、、组织机构代码证等, 进行营业。

后某市城市执法部门接相邻小区部分居民举报, 以黄某某未取得建设工程规划许可证, 擅自进行消防通道走廊建设为由, 向其发出责令改正通知书, 限期自行拆除。届期, 黄某某未自行改正。某市城市执法部门进行现场检查、制作询问笔录。处罚听证告知后, 于2012年7月11日, 对黄某某作出行政处罚决定:限期拆除该宾馆钢结构户外走廊式消防安全通道 (拆除期限为二○一二年七月十一日至二○一二年七月二十一日) 。黄某某不服, 提起行政诉讼。一审法院判决驳回其诉讼请求。

黄某某不服, 提起上诉, 主张城市执法部门的行为破坏了相对人对政府行为的信赖保护, 应予变更为责令补办许可证或者罚款, 城市执法部门主张消防职能不能代替规划职能, 其它行政机关的行政行为与本案处理无关。黄某某未取得建设工程规划许可证, 又未在限期内整改, 依法应责令限期拆除。

(二) 焦点提炼

笔者通过案情分析, 提炼出三个焦点问题, 一是本案作为由行政许可引发的行政处罚类案件, 能否引入信赖保护原则进行审查;二是如引入信赖保护, 在天桥确未批先建的情况下, 能否进行信赖保护;三是如进行信赖保护, 能否适用存续保护, 是否应当进行方案优化, 实现最大限度的利益平衡。带着上述问题, 笔者作如下思考与探索。

三、能否引入:有限延伸与相应论证

解决本案的先决问题是信赖保护的适用范围问题, 如信赖保护只能存在于行政许可, 或者相对人只能向信赖行为作出的行政机关主张, 则本案因为审理的具体行政行为为城市执法部门作出的行政处罚, 并非消防主管部门作出的行政许可, 而不能引入信赖保护原则进行审查。笔者对学理发展、法律规定、相关案例进行了考查与梳理, 并分析如下:

(一) 从学理发展上考察, 学界普遍主张对信赖保护适

用范围应予扩大, 但具体主张各有特色, 有主张行政规划 (4) 、行政指导 (5) 、行政给付 (6) 分别应予适用, 有主张授益性行政行为可适用 (7) , 更多的学者认为信赖保护原则应作为行政法基本原则, 对行政行为应普遍适用。 (8) , 之所以有以上学说, 其本源在于学界对信赖保护原则的理论依据有争议, 有诚实信用原则说、基本权利保障说、法律安定性说之分 (9) , 笔者倾向于法律安定性说。德国学者拉德布鲁赫认为:“法律的首要目的在于给出一个‘结局’, 让社会上的行为都有预见可能, 让法律上的权利与义务都趋于安定。无论是行政许可, 还是授益性行政行为, 甚至所有行政行为, 其之所以具备确定力, 目的或使命就是为了使权利义务关系尽快得到稳定, 减少纷争及解决纷争的成本, 从而实现法的目的。故笔者认为主张适用范围扩大的主张是成立的, 但扩大的进度应是与国情与立法水平相适应的。

(二) 从行政原则上考察, 国务院亦推进信赖保护的适

用范围, 通说认为《中华人民共和国行政许可法行政许可法》是首部、也是唯一一部确认了信赖保护原则的法律规范。笔者认为该表述虽无谬误但不尽严谨。因为国务院于2004年发布了《全面推进依法行政实施纲要》, 其中已将“诚实守信”作为依法行政基本要求之一, 明确规定:“行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序, 行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定;因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的, 应当依照法定权限和程序进行, 并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。” (10) 该《纲要》作为“进一步推进我国社会主义政治文明建设的重要政策文件” (11) , 将信赖保护纳入依法行政的基本要求中, 修正与完善传统依法行政定义, 并将适用领域由行政许可扩展至所有行政决定, 不仅各级行政机关在行政行为中应当贯彻执行, 司法机关在审判实务中亦可参照适用。

(三) 从司法实务上考察, 我国最早公开报道的案例为

李冬彩诉玉环县国土资源局土地行政撤销一案中, 浙江省玉环县人民法院适用信赖保护原则。 (12) 2005年3月1日, 在“益民公司诉河南省周口市政府等行政行为违法案”中, 最高人民法院首次使用“信赖利益”的概念。(13), 同时笔者注意到李冬彩案适用范围是行政确权。随着信赖保护原则为实务界所接受、重视、认可, 人民法院对该原则的适用频率在增加, 适用范围在扩大。以最高人民法院行政庭编著的《中国行政审判指导案例》从书为例, 其第22号案例“黄银友等诉湖北省大治市人民政府等行政允诺案”确认了“行政允诺相对人的合法权益应当受到保护”(14), 第135号案例“吴小琴等诉山西省吕梁市工伤保险管理服务中心履行法定职责案”确认了“对行政惯例的合理依赖应予适当保护”(15), 第136号案例“谷西村委会诉洛阳市人民政府土地行政许可”确认了“政府承诺的优先受让权应当予以保护(16), 分别对行政允诺、行政给付、行政合同法律关系下的信赖利益予以保护。

(四) 从具体案情分析, 本案被诉具体行政为城市执法

部门的行政处罚, 但该行政处罚的内容实质上是对消防管理部门行政许可的撤销, 在此情况下, 当事人对消防管理部门是否存在信赖利益, 应否予以保护是本案正确处理的前提。如否认两个行为行政的关联性, 拘泥于仅就被诉具体行政行为进行审查, 则未免有刻舟求剑之叹, 学者朱芒主张“如果先行的关联行政行为中存在违法性因素, 会导致后续的最终行政行为因此也具有违法性, 即最终行政行为继承了关联行政行为中的违法性的现象, 被称为违法性的继承”(17), 笔者认为, 正如违法性存在继承, 信赖保护亦存在继承的问题, 即行政相对人可基于对先行政行为的信赖利益, 向关联的后行政行为机关主张信赖保护。

四、要件分析及观念厘清

如前所述, 本案需适用信赖保护原则, 对是否给黄某某信赖保护进行审查与判断。这时, 就需对信赖保护的构成要件进行分析, 并结合具体案情决定是否予以保护。

(一) 要件分析

对信赖保护构成要素, 现学界基本形成共识认为应存在信赖基础、信赖表现、值得保护。(18)

对照以上构成要件, 黄某某对行政机关的行为存在信赖保护:

其一, 存在信赖基础, 查明的事实表明, 区人民政府、消防部门、城市执法部门现场办公, 消防部门作出了有效成立的行政行为。

其二, 存在信赖表现, 上诉人在取得《公众聚集场所投入使用营业前消防安全检查合格证》后, 办理了特种行业许可证、个体工商户营业执照、税务登记证、组织机构代码证, 投入大量资金, 对酒店进行正常经营。可见, 上诉人已经证明其知悉所信赖的具体行政行为, 并进行了与该信赖能相吻合的生产行为。

其三, 信赖值得保护, 从手段正当性上分析, 本案相对人并不存在对重要事项不提供正确资料或为不完全陈述, 诱使行政机关作出了错误或者违法的行政行为。相反, 整改方案是消防主管部门主动提出的, 黄某某作为行政相对人予以自动执行, 是对行政机关的信赖与对法律的尊重, 故其行为是善意的且无重大过失, 应获得信赖保护。

(二) 观念厘清

在前文中, 笔者论述黄某某对行政机关产生信赖利益, 理应进行保护, 但原审法院并未予以相应的注意。之所以存在该问题, 笔者认为有一些观念需要厘清与纠正。

其一、违法状态不必然存在违法行为。本案原审法院判决驳回黄某某的诉讼请求, 其理由是黄某某未取得建设工程规划许可证进行建设, 并在限期内未完成整改以消除对规划产生的影响。笔者认为, 该观点混淆了违法状态与违法行为两个不同的概念, 割裂了与黄某某对行政机关的合理信赖与其建设行为之间的因果关系, 将违法的行政行为产生的后果简单归责于行政相对人, 这种推论从法律上与法理上均不能成立。如前所述, 本案行政相对人不存在归责事项。而在判断其是否有不良企图时, 应从其知识结构 (尤其法律知识结构) 、所处境遇、需求程度等方面进行考察, 一般情况下不能超出普通民众的认知能力。本案消防主管部门指令整改措施明确, 区政府及城市执法部门均无异议, 如要求黄某某精细识别与区分行政机关的不同行政管理职责, 并对消防部门的指令提出质疑或拒绝服从, 则实质上是将行政机关的职责强加于行政相对人。

其二、信赖利益不简单等同个人利益, 在二审期间, 有观点认为, 本案体现黄某某财产利益及城市规划公共利益的冲突, 其理由是信赖保护主要是保护行政相对人的信赖利益, 亦有部分学者主张“由于信赖利益归属于个人利益的范畴, 信赖利益与公共利益的关系在一定程度上可以说是个人利益与公共利益的关系”(19), 笔者不尽认同, 笔者认为, 信赖利益至少包括三个层次:1、公民的正当利益, 现代社会尊重社会成员的人权, 注重保障他们的财产权利, 对于因信形象赖违法或者不适当的行政行为而获益的公民, 他们的合法权益同样值得保护;2、政府的诚信利益, 应松年先生认为“诚信原则在民法中是“帝王条款”, 要求所有的企业、公民都讲诚信, 政府应该首先遵守诚信原则, 树立诚信政府的形象”(20)。3、法律秩序的安定, 台湾学者罗传贤认为“保护人民权利, 首重法律秩序之安定”(21)如没有信赖保护, 行政行为常被变更或废除, 则不仅相对人的利益无法保障, 政府与公民之间良性互动状态消失;而且法律功能属性也会失效, 法律秩序无法实现, 进而社会秩序无法维护。

其三、公共利益不当然大于信赖利益, 现在一涉及公共利益, 似乎其具有正当性与权重比, 应优先且迫切地予以保护。行政许可法第八条虽确认了信赖确认利益, 但其关于为了公共利益可以变更或撤回行政许可, 只信赖相对人以补偿的规定, 体现了公共利益的天然优越感及绝对优先权。这种规定会对公众乃至法官带来困惑与误导, 笔者认为:1、公共利益与信赖利益相较, 甚至于个人利益相较, 其只是涉及对象多寡即量上的区别而非法律位阶即质上的区别, 正如台湾学者翁岳生主张, “个人利益之累积, 亦即公益”(22)。2、公共利益与信赖利益应进行个案衡量。在公共利益本身已存在模糊的情况下, 加之各不同利益的权衡比较更无统一标准可循, 故笔者赞同梁上上“制度利益需要与具体情境相联系是普遍存在的规律”(23)的论点, 认为公共利益与信赖利益的比较应在个案中进行。

五、保护方式选择与方案优化

如前所述, 相对人的信赖利益与撤销所欲维护的公益之间, 原则上一方并不具有优越于另一方的地位, 在个案进行利益衡量时应一视同仁。且这种比较不会改变对信赖利益的保护, 只涉及保护方式的选择与保护方案的优化。笔者现将本案判决结果及心证过程表述如下:

(一) 方式选择

根据通说, 依《德国联邦行政程序法》第48-49条的规定, 存在两种信赖保护方式:一是存续保护, 即维持原行政行为的存续, 不使其失效。二是财产保护。指撤销原行政行为, 使其失去效力, 并对相对人信赖损失予以适当补偿。(24)

笔者认为, 即使存在公共利益, 亦不能一概适用财产保护而不考虑存续保护, 若公共利益小于信赖利益时, 应予以存续保护, 若公共利益大于信赖利益时, 应予以财产保护。但因信赖利益及公共利益的轻重很难在静态意义上予以明确判定, 因此, 需要在具体的个案中实现达致实质正义与形式正义的平衡, 即采取个案利益衡量的方法。利益衡量的原则可归纳如下(25):1、首先识别利益位阶, 如生命或人性尊严位阶较高, 应予优先保护, 2、涉及位阶相同的权利, 一方面取决于应受保护法益被影响的程度;另一方面取决于假使某种利益须让步, 其受害程度如何, 3、最后尚须适用比例原则、微侵害手段或尽可能微小限制的原则。

依笔者浅见, 如此多的因素均有各自法理支撑, 但从整体性上, 这些因素并没有明显的科学标准, 难以形成体系, 从实用性上, 这些因素没有即没有具体的量化公式, 亦没有转化的权重系数等。不具备可操作性。本案中, 如维持被上诉人作出的具体行政行为, 不但违反了《中华人民共和国消防法》的相关规定, 也存在对人民生命及公共安全带来严重危害的巨大风险;如果该《合格证》被撤销, 则不但破坏了行政机关的公信力, 且相关部门可能面临巨大财产损失补偿的风险;如维持消防部门作出的行政行为, 则会对城市规划的实施带来不利影响。但经征询消防部门意见, 上诉人设置的第二消防安全通道材料强度、设计高度等参数符合消防技术标准和管理规定, 已经通过验收, 故相关投诉人关于天桥存在安全隐患及影响消防车辆进入相邻小区的主张并不能成立。且上诉人所设置的第二安全通道并未横跨市区主干道, 而是在主干道边小巷后缩数米处与主干道平行设置, 可见, 上诉人的建成的天桥如予存续, 虽不符合城市规划, 但产生的危害后果仅是影响美观, 产生的危害程度不具备紧迫性, 故综合考量, 对上诉人予以存续保护获得的收益最大, 损失最小, 理应适用。

(二) 方案优化

对保护方式进行确认后, 笔者的心证并未结束, 因为需要思考对具体方案即判决主文的制定与优化, 笔者试将该过程称为二次利益衡量。与第一次利益衡量强调的是信赖利益与公共利益的轻重之分相较, 二次利益衡量着重的方向是信赖利益与公共利益的共存与和谐。

本案存续保护的方式进入笔者视野但被否决的有二种:其一为撤销被诉具体行政行为, 因撤销后天桥不符合规划法规的状态将长期持续, 从长远考虑, 如不约束, 其产生的危害将日益扩大甚至超过了信赖利益。其二为上诉人主张责令采取补办建设工程规划许可证或者罚款的方式, 但因城市执法部门明确表示许可证无法补办, 且补办不是行政处罚, 如强行判决补办, 在后继执行中存在变数, 如上诉人不申请补办或上请后未获许可, 则可能产生执行僵局, 破坏司法权威, 天桥属于可以拆除的情况, 故适用罚款于法无据, 有以罚代批之虞, 以上方案无法考虑。

笔者认为, 虽然本案符合信赖保护, 并根据实际情况应予存续保护, 但该保护状态确实对城市规划造成影响, 故这种保护不应是无条件、无期限的, 应予一定的约束。正如行政机关作出行政行为时应受比例原则的限制, 在特定条件下, 相对人在实现信赖利益时应容忍对该利益的必要限制, 以达到公共利益与信赖利益的共存与和谐。究其实质, 是通过在不同主体之间的相互冲突的利益达成平衡从而构建恰当的制度利益。所以, 这一制度利益的设置是可取的”。(26)

笔者认为, 信赖利益的保护是针对特定人员从事特别事项产生的, 在本案中特定人员为上诉人黄某某, 特定事项为准许宾馆设置第二消防安全通道。若经营主体或经营范围发生变更、终止, 如转让酒店或改为它用, 酒店被相关部门吊销、注销或经营期限届满等, 则对该信赖利益的保护即应终止。据此, 经过二次利益衡量, 笔者提出了撤销原审判决;变更被上诉人行政处罚决定主文内容为:限期拆除钢结构户外走廊式消防安全通道 (拆除期限为上诉人黄祖华停止经营莆田市涵江恒好商务宾馆之日起十日内) 的裁判方式, 并得到了本院的肯定。判决形成后, 包括原四处信访的举报人等各方人员均息诉服判决。

六、结语

正如丹宁勋爵所言:必须对法律的文字进行补充, 以便给立法机构的意图以力量和生命。(27)本案所举案情可不会重复, 但其提炼出的审判要旨:如在对后行政行为司法审查中, 相对人可基于前行政许可行为获得信赖保护;公共利益并不必然大于信赖利益, 两者间的对比应根据经济进行个案衡量, 对公共利益会造成不利影响的信赖保护利益, 亦可予以存续保护, 且可能根据实际情况予以限制等, 笔者认为, 可能有人借鉴, 或许, 亦会有人批判, 但, 只要引起思考, 那就是笔者的荣幸了!

摘要：酒店缺少消防通道, 消防主管部门指令设置天桥, 天桥建成后, 城市执法部门责令限期拆除。面对建设行为未获许可证, 存续行为未消除影响的情况, 笔者并未拘泥于被诉具体行政行为本身, 以是否引入信赖保护原则;能否进行信赖保护;如何进行利益平衡为递进层次展开分析。对是否引入的问题, 笔者主张法律安定性需要不因不同行政行为有所区别;信赖保护是依法行政的基本要求, 所有行政行为均应遵守;司法实践对信赖保护的趋势是稳健扩张;本案存在信赖继承, 理应对先行为是否存在信赖保护进行审查。对是否保护的问题, 笔者提出了违法状态不必然存在违法行为、信赖利益不简单等同个人利益、公共利益不当然大于信赖利益的观点, 并根据本案行政相对人存在信赖基础、信赖表现、利益值得保护的情况, 主张应予信赖保护。对如何平衡利益的问题, 笔者主张对公共利益与信赖利益应同等对待, 通过个案利益衡量, 在收益最大, 损失最小的情况下, 对可能损害公共利益的信赖利益亦可进行存续保护。并根据案件实际情况, 可进行了二次利益衡量, 对信赖保护利益的主体、事项、期限作出限制, 通过方案的优化, 尽力达成信赖利益与公共利益的共存与和谐。

关键词：信赖保护,信赖利益,公共利益,衡量