全民健身政策执行阻滞的原因及对策探究——基于史密斯过程模型的分析

关键词：健身

一、全面健身的现状和问题的提出

随着人们对健康认识程度的提高, 参与健身的人是越来越多。无论是城市还是乡村, 总是能看到跳广场舞、打羽毛球、慢跑等进行体育活动的身影。《全民健身计划 (2016-2020年) 》明确规定, 到2020年, 经常参加体育锻炼的人数达到4.35亿。[1]可以说, 健身已经越来越全民化。从国家层面来说, 全民健身也已经成为国家战略。

但是, 近年来, 因为跳广场舞而扰民、占道等引起的市民和广场舞大爷大妈们的“阵地争夺战”时有发生。如前段时间广场舞大妈占领篮球场和停车位而引发冲突等这样的新闻已经不足为奇。表面上看是健身场地不足引发的冲突, 但这样的问题背后反映的却是全民健身公共服务不能满足广大群众的需求。自此1995年以来, 国务院、国家体育总局先后出台了大量的公共政策以促进全民健身公共服务的供给。而且, 根据有关部门发布的数据显示, 截至2016年底, 我国60岁及以上老年人口已达2.3亿人, [2]并且中国仍处于人口老龄化的快速发展期, 这意味着, 在可预见的未来, 将会有更多中老年人参与到相应的文体活动中。这些矛盾的存在究竟是因为政策本身存在问题, 还是执行不到位呢?基于此, 本文将对全民健身政策执行过程中的问题进行分析, 并提出优化政策的路径选择。

二、理论框架的选择

政策执行是在政策制定完成之后, 为了检验政策的科学性和合理性, 将政策所规定的内容变为现实的过程, 是为实现政策目标而重新调整行为模式的动态过程。[3]政策执行过程中, 环境、技术水平、执行人员、执行机构等都会对政策执行结果产生影响。美国著名政策学家托马斯·B·史密斯在1973年发表的一篇名为《政策执行过程》 (The Policy Implementation Process) [4]的论文, 从影响政策执行的诸多因素中凝练出能够影响政策执行的几个关键的因素, 具体包括方面:理想化的政策、执行机构、目标群体、政策环境, 它们共同构成政策执行过程的模型。

据史密斯模型, 政策制定后就进入执行环节, 在此环节中, 政策本身、执行机构、目标群体、政策环境四个方面开始形成一种紧张状态, 经过处理后达到协调缓和状态, 然后建制出比较满意的政策付诸执行。在处理过程中, 如果出现问题, 就会立即“反馈”到制定阶段;如果没有问题, 则进行“建制”, 然后再间接予以“反馈”。[5]这表明, 政策执行过程是一个回环的动态过程, 各个因素之间相互影响。只有充分整合各个因素的有利条件, 才能推进政策的有效执行。对于全民健身政策而言, 同样也要在充分掌握各个影响因素的基础上才能找到有效的执行路径。

三、全民健身政策执行的阻因分析

(一) 理想化的政策

指合理、正确的政策。包括政策的目标、类型、内容、范围等。史密斯认为, 影响政策执行的首要因素是政策的合理性和可行性。在政策制定过程中, 如果对政策因素考虑不周全, 或者对相关信息的掌握出现偏差, 这些都会影响政策的合理性。从目前全面健身政策来看, 中央层面的政策指导思想明确, 主要任务清晰, 保障措施完善。但是查阅地方关于全民健身的政策制定情况以及主要的体育部门的官网即可发现, 目前有些省市特别是一些县区地方对于全民健身政策的制定主要存在以下几个方面的问题:

(1) 政策制定太笼统, 缺乏可行性。有的地方政府执行“懒政”, 对中央的政策只是进行简单的复制, 没有针对当地情况具体分析并制定相应的政策。比如关于锻炼场地不足, 该去哪儿健身的问题;锻炼器材的管理和维护问题等等都没有具体的指导性政策, 执行人员面对这些情况并不知道该如何处理。

(2) 自上而下的政策制定模式。许多政策不是建立在充分调研的基础上, 而是行政人员坐在办公室“拍脑袋”制定出来的。这样的政策缺乏民主性和针对性, 并不能满足公众的切实需求。造成群众需要的满足不了, 而政府举办的却没有人参加的尴尬局面。这样的公共政策不仅“出力不讨好”, 还造成公共资源的浪费。

(二) 执行机构

任何一项政策在制定出来以后都需要一定的机构和人员去执行。史密斯认为, 执行机构的结构和人员、领导的方式和技巧等在很大程度上也会影响政策执行。从全民健身政策的执行主体开看, 造成政策执行障碍的原因有:

(1) 执行主体的单一性。目前的情况是执行这项政策的主体仅限于体育行政部门和教体部门。但是, 由于全民健身是一项全国范围内的系统工程, 所以它的执行主体不应仅限于这些部门, 中央和各级地方政府以及社会团体和社会组织等也应参与其中。主体的单一性会导致政策执行过程中的权责不对称。全民健身需要投入大量的人力和财力, 并且这些投入往往都是在政府层面进行规划。而体育行政部门和教体部门并没有足够的决策权力以调动资源, 所以很难保证政策的顺畅实施, “实在是巧妇难为无米之炊”, 在这种情况下, 执行不力的追责也成为了一道难题。

(2) 执行主体的利益选择。“人们奋斗所争取的一切, 都和他们的利益有关。”[6]利益在追求或抑制行为中扮演着重要的角色。利益追求是政策执行主体的内在驱动力, 正是利益推动着人们去执行或违反政策。[7]由于全民健身计划与竞技运动完全不同, 是一项群众体育, 这就决定了它吃力不讨好的可能性。因为群众体育是一项长期工程, 它的社会效益在短期内很难体现出来, 这种只有“付出”没有“回报”的事情, 加之对执行机构的工作没有相应的考核机制, 使得执行主体在具体执行时只是“走走过场”。

(三) 目标群体

指政策的实施对象。史密斯认为, 目标群体的组织和制度化程度, 接受领导的传统、先前的政策经验等都会在一定程度上影响政策的有效执行。[5]

(1) 目标群体的素质及基本需求。在政策执行过程中, 目标群体的普遍素质也是影响政策的有效执行的一个重要因素。全民健身政策面对的是全国范围内的所有公众, 但是一方面人的素质是参差不齐的, 许多公众面对有限的健身资源不知道珍惜爱护, 而是肆意破坏, 不仅加剧了健身资源的紧张, 而且造成财政投入的浪费。另一方面, 根据马斯洛的需求层次理论, 人只有满足了最基本的需求才能有更高层次的需求。虽然现在随着社会的改革, 城镇居民的生活水平有大幅度提高, 但是我国人口基数大, 贫困人口的数量还是很庞大, 对于他们来说, 劳动的重心就是满足生活上的需求, 没有更多的时间和金钱投入到健身中。

(2) 目标群体对政策的认同度。在全民健身政策执行中, 由于受传统文化的影响, 更多的目标群体呈现的是一种冷漠的状态。他们对政策如何制定并不关心, 不了解, 不配合。在政策制定及执行过程中表现出较低的认同度, 这个在一定程度上也会阻碍政策执行。

(四) 政策环境

史密斯认为最后一个关键性的因素是政策环境。我国地域辽阔, 人口众多, “全民健身”需要大量的人力、财力、物力以及配套的政策资源的投入。但目前这项政策执行所面临的环境并不理想。例如健身场地的严重不足、健身缺乏专业性的指导、专业健身场地收费太高等等。这些客观存在的环境条件限制了政策的有效顺畅执行。

四、全民健身政策执行的路径选择

(一) 从政策本身维度考虑

增强全民健身公共政策的可行性。首先, 全民健身政策的制定应实际可操作。各层级地方政府及体育部门应根据当地的实际情况制定全面可行全民健身政策和计划, 这样的计划应有具体明细, 如负责部门、组织人员、健身器材的配置及维修检查、场地使用、资金的筹措和使用等等;其次, 注重政策制定时公众的参与性。在政策制定时, 应进行充分的调研, 在广泛听取基层群众的意见, 制定出适合当地实际情况和符合民意健身政策。

(二) 从执行主体维度考虑

(1) 建立对执行主体的考核机制。各层级政府建立相应的考核机制, 将全民健身的工作成效作为各职能部门的工作考核量表之一, 将政策的执行效果与各执行主体的“利益”紧密联系起来, 以调动各执行主体的积极性。同时强化政策执行主体权责一致的运行规则, “责任是权力的孪生物, 是权力的当然结果和必要补充, 凡是有权力行使的地方就有责任。”[8]对各执行主体的权力和职责权做出明确划分, 使各司其职。

(2) 建立各部门的利益整合机制。不可否认, 各部门及其工作人员也有自己的利益追求, 但是这并不是他们所最应关注的, 各执行主体需要做的是把其的利益追求限制在合理的范围内, 使其在理性自利和他利之间达到一个平衡点。[9]将全民健身公共政策的执行效果与政府部门的利益进行整合, 大大提高政策执行的效力。

(3) 政策执行主体的多元化参与。打破执行主体为体育行政部门和教体部门的常规, 积极引入社会组织参与其中。形成在以体育行政部门为主导, 政府、相关职能部门和社会组织相结合的执行主体形式。并且引入市场机制, 降低准入门槛, 实行严密监督, 采用政府购买、企业承包等形式鼓励各社会主体参与全民健身服务的供给。[10]

(三) 从目标群体维度考虑

首先, 逐步消除公众的社会困扰, 建立完善的社会保障体系, 使群众有闲暇时间和精力参与健身;与此同时, 提高目标群体的政策认同度。为了实现公共政策的目标, 其次要做到政策公开化, 使政策内容为群众所了解和认同, 从而促使政策执行对象对政策目标内容有更深刻的理解, 为政策的有效执行奠定坚实的思想基础。

(四) 从政策环境来考虑

(1) 拓宽投资渠道, 营造宽松的投资环境。首先, 政府要保证对全民健身有稳定的公共服务投入;其次, 要打破传统的“等靠要”思想, 坚持“人民体育人民办, 谁家投资谁受益”的投资原则, 为社会组织及企业团体的投资提供优惠政策, 充分保障投资者的利益, 营造良好的投资环境。可以从以下几个方面考虑:一、除政府提供必要补贴外, 还可通过出租土地、减免税收等形式对其提供财政支持;二、鼓励个人、企业、社会团体等以捐赠的形式参与全民健身的相关项目。

(2) 发挥新闻媒体的导向作用, 营造良好的健身氛围。利用手机、互联网、新闻媒体, 通过广告、新闻、宣传栏等的媒介作用, 使更广大群众对全面健身政策有全面深刻的了解, 发挥正面的激励和导向作用, 形成全民健身的良好风貌。

(3) 充分发挥社会体育指导员的作用。针对科学健身难的问题, 社会体育指导员是一个很重要的群体。所谓社会体育指导员, 也就是进行科学的体育训练的指导者。他们有的是志愿指导, 有的是职业的健身教练。在此, 我重点强调的是社会体育指导志愿者。建立志愿者的引入机制和积极的激励措施, 同时加大对志愿指导员的培训学习力度, 提高培训的时效性和针对性, 使更多的专业人员加入志愿指导员队伍, 为广大群众提供科学指导。

五、结语

习近平总书记指出, 要以人民健康为中心, “推动全民健身和全民健康深度融合”, 而“没有全民健康, 就没有全面小康”。

可以说, 全民健身既关乎个人健康, 也关乎国家发展。运动是良医。身体好, 才能生活好工作好。人人都运动起来, 人人健康、人人幸福。所以我们应破解政策执行阻滞的原因, 优化这项政策, 使全民健身政策成为真正意义上利国利民的好政策。

摘要：政策执行是检验政策科学性与合理性的重要标准。健康的身体是幸福生活的重要保障, 随着《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》的出台, 全民健身也已经成为国家战略。但不可否认的是, 全民健身政策在执行过程中受到了一定阻碍。本文主要以史密斯的过程模型为分析工具, 从政策本身、执行机构、目标群体、政策执行环境四个角度找出政策执行受阻的原因, 并在此基础上提出相应的对策。

关键词：全民健身,政策执行,史密斯模型