食品安全危机

关键词： 事件 危机

食品安全危机（精选十篇）

食品安全危机 篇1

安全危机的概念与特点

1. 安全危机的概念

“安全”的反义词即是“危险”,“安全危机”与“危险”同义。但“危险”一词主要形容处境的恶劣或者事件的恶性发展状态,用于口语中的警惕、警告。因此,安全危机可以界定为:由于突发的、具有严重危害性的自然灾害或社会事件,正在或者即将对人们的生产、生活造成不利影响的局面。自然界以及人类社会并不是始终稳定的,常常伴随着各种危机的出现,比如火灾、恐怖活动、传染病流行,为了保障社会安全稳定,对这些安全危机进行科学的防范是十分重要的。

作为高校,它不仅仅承担着培养人才的作用,也负有保障校园安全稳定的重要责任和义务。随着社会的发展,高校扩招和社会化改革,大学生的思想意识多元化等一系列因素,给高校的安全稳定工作带来了新的课题。如何加强高校的安全稳定工作,建立科学规范的校园安全危机解决机制以及如何更好地保障大学生的人身、财产安全等问题在学术界也引发了广泛研究。高校安全危机的表现形式有很多,既包括自然因素,又包括社会因素。自然因素包括:地震、洪水、台风等严重破坏性的自然灾害;社会因素包括:各种暴力性犯罪、火灾、车祸、食品中毒、重大流行病传播、自杀等人为因素以及教室、宿舍、实验室等场地、设施和设备的不安全因素。而安全危机对大学生的损害主要为人身伤害和财产损失两种。

2. 安全危机的特点

安全危机给高校的各项工作带来巨大的挑战,直接影响着师生的日常教学秩序、学习、生活。一般来说,对危机的判定必须遵循三方面特征,即意外性、紧急性和危害性。[1]我们认为安全危机具有以下几个特点:

⑴紧急性。安全危机一旦发生,就要求高校各部门在第一时间内处理,一旦处理不及时、不彻底,就会造成无法估量的后果。特别是一些无法预见的安全危机,更加需要反应迅速的行动,才能及时采取措施消除安全隐患。

⑵危害性。安全危机通常具有危害性,这是一般的特点,如果不具备这个特点,则不能够称为危机。不同的安全危机的危害性是不同的,有些危害性比较大,有些比较小,但是不能因为小而麻痹大意,有些危机是可能比较小的,但是随时会爆发,道理与人们常说的“千里堤防,毁于蚁穴”一样。

⑶重大性。安全稳定工作是高校生存发展的底线,可以说其重要性是不言而喻的。高校各级党组织、行政以及教职员工必须站在政治的高度上认识安全稳定工作,这不仅仅是对学生负责,更重要的是对国家的教育事业负责。所以,安全危机是否处理得当直接影响到高校的命运和前途。

⑷隐蔽性。安全危机的隐蔽性是它的一个重要特点,往往又是最难以发现和控制的。对高校来说,及时发现安全隐患,把危机消除于萌芽阶段是最成功的,但要求也是最高的。有些安全隐患处于学生之中,有些处于校园的某个角落,让人难以察觉,所以也要求广大管理工作者,要经常深入学生,了解情况,找出问题,及时排除隐患。

⑸突发性。突发性的安全危机是安全稳定工作的难点,对高校来说,处理突发的安全危机是高校安全稳定工作的现实要求,也能体现出高校的态度以及管理规范是否到位。安全危机的到来不可能时时刻刻都能够预见得到,对于不可预见的事件一旦突发,必须采取相应的措施加以应对。

安全危机发生的原因

安全危机发生的原因很多,其中既有人为造成的,也有自然造成的。总结这些原因,特别是从人的角度来思考这些原因对进一步采取措施,对我们了解、认识危机的特点,教育广大师生防范危机具有重要的意义。

1. 师生的安全意识有待于提高

有些危机的发生是可以预见的,比如交通事故,只要在广大学生中开展交通安全教育,让学生遵守交通规则,就能降低交通事故发生的几率。但有些学校往往不重视这些安全教育,只是把招生作为其工作的重点,而教师也只注重课堂上专业知识的教育,也忽视了学生的安全,学生容易陷入只会看书,遇到突发事件不会采取应急措施的局面。一些大学生也将安全问题置之度外,如在宿舍内使用明火取暖。

2. 学校教师管理的措施有待于加强

有些学校管理层对安全危机的认识不够到位,组织以及制度不够健全,没有成立以校领导为首的安全稳定工作小组之类的危机管理组织,有些虽然成立相应的组织,但是其工作制度、程序、方法等却是空白的,特别是缺乏为危机管理提供法制保障,比如建立和完善高校的危机处理办法、应对各种危机的程序等。这样在预防机制方面的不完善,一旦危机爆发,就会束手无策,使危机造成的结果加重。另外,缺乏咨询服务体系,比如学生出现心理问题,而高校却没有相应的心理咨询机构和专家,这样就会造成学生心理问题越来越严重。

3. 社会参与机制有待于完善

高校的安全稳定问题不仅仅是高校一个部门的事情,它关系到整个社会的稳定,与高校相关的卫生、医疗、消防、公安等部门在一定程度上密切相关。而目前,高校与这些部门的合作仅仅发生在危机发生的时候,事前并没有进行有效地沟通与建立相应的预防机制。这样往往会造成在协调机制上发生冲突或者不够及时,一旦危机发生,高校虽然及时联系相关部门,但是事先没有准备,往往会造成在人力、物力上投入的力量不足,从而影响了解决危机的效果。

安全危机干预机制对高校安全稳定工作的意义

1. 安全危机干预机制是高校适应严峻社会安全形势的需要

近几年来,经过严打整治斗争,社会治安形势正在好转,但从另一方面看,社会治安形势依然十分严峻。社会环境越来越复杂,学校周边的各种饮食、娱乐场所,带来食品安全和其他安全问题。要搞好高校安全稳定工作要对学生进行严格教育,要对社会安全形势有真实的认识和理解,高校辅导员必须做好学生的工作,使其自觉地学习掌握自我防范的知识和技能,从而预防和减少各种犯罪案件的侵害。而建立相应的安全危机预防、干预、救助体系对高校的安全稳定建设将起到重要的作用。

2. 安全危机干预机制是高校适应学校安全稳定工作的需要

目前我国高等教育事业蓬勃发展,各项改革不断深化,多层次、多形式的办学格局已经形成,后勤社会化改革也在不断深入,校园环境已由过去的封闭式环境转变为开放型的社区。校园里出入人员的构成也越来越复杂,大学生往往成为被侵害的直接对象,人身和财产安全易遭受损失,这表明搞好学生安全稳定工作的任务日益艰巨。国际上常把危机管理过程划分为四个阶段(PPRR),即危机前的预防(Prevention)、危机前的准备(Preparation)、危机事件的处理(Response)、危机结束期的恢复(Recovery)。[2]因此,高校应当重视安全危机干预机制的建设,根据不同的危机阶段制定不同的方案,让学生有针对性地学习必要的安全知识和法律规范,掌握必要的安全防范技能,提高自我保护意识和能力。

3. 安全危机干预机制是提高学生综合素质的需要

高校安全稳定工作经过较长时期的历史发展,已逐步由低级走向高级,由不成熟走向成熟,且在各高校建设中已得到了一定的重视。随着我国改革开放步伐的加快,社会经济、文化的快速发展,教育事业的不断进步,学生毕业就业问题逐步凸现,人才市场竞争激烈,用人单位对综合素质高的人才青睐有加,而具有良好的安全意识、安全知识、危机处理能力也是衡量学生综合素质的重要指标。同时,由于生活节奏加快,社会压力增大以及家庭环境和个人经历等诸多原因,产生心理问题和心理障碍的学生逐渐增多。完善危机干预机制对学生自身的生理、心理的发展完善是保障他们健康成长,顺利完成学业的重要措施。

安全危机干预的形式和途径

除非不可抗力外,高校以及广大师生可以采取各种措施进行安全危机的干预,按照不同的标准,我们将干预形式分为不同的内容和形式:

1. 教育干预

在高校,教育是根本。安全教育则是预防安全危机的最根本的方法,这就要求教师尤其是辅导员在日常的教学和管理中,切实开展这项教育。让学生认知安全教育的重要性、安全危机的种类和发生原因,教会他们如何去防范危机的发生,在危机发生时如何采取相应的措施去应对危机,消除危机的影响等等。另外,在安全教育中深入进行生命教育、挫折教育、心理辅导等,让学生认识到生命的重要,在遇到困难、挫折时如何去面对和解决,不断提高心理承受能力和应对各种困难的能力,在安全教育中成长起来,将来到了社会上就能更好地处理突发事件。

2. 完善高校的危机管理体系

作为高校,保障教学秩序的正常进行是其职责之一。为了预防安全危机,保证高校的安全稳定工作,高校应当成立相应的危机管理部门,并完善相应的制度和体系。我们认为,高校应当成立由学校党委、行政以及各级院系负责人组成的领导小组,由校学工部(处)、保卫处、医院等部门成立具体办事机构在领导小组指挥、协调下开展工作;建立一套完善的危机预防、处理的制度,包括各种危机的处理方式、程序以及相关人员的职责等。同时,高校还应当重视校内教室、宿舍等场馆的建设,以及相关的安全设施、设备的配套,在硬件上保障处理安全危机的能力。广大基层辅导员以及教师队伍是处于第一线的负责人,在日常教学、管理中深入学生的生活,及时发现隐患,能排除的及时排除,不能排除的,应当立即报告危机管理小组。

3. 形成社会联动

应对安全危机不能单纯依靠高校,全社会都应当关注和重视,各级政府部门特别是相关职能部门,应当积极与高校合作,形成强大的社会联动体系。高校的危机管理工作并不是由高校孤立完成,高校不可能脱离社会,必然与国家、地方政府、社区、社会保障机构等有着不可分割的联系。[3]高校应当主动与消防、医疗、卫生、公安等部门建立一套联席制度,按照安全危机中的工作职责来明确分工,特别是针对突发事件的处理,相关部门必须立即采取措施,调度人力、物力来参与到高校应急工作中。

4. 提供法制保障

作为一项长期、复杂、艰巨的工作,无论高校还是社会,都会面临安全危机的考验,而对国家和政府来说,加强安全危机处理的立法工作是十分必要的。国家已经出台了《突发公共卫生事件应急条例》《重大气象灾害预警应急预案》《国家突发公共卫生事件应急预案》等规定性文件,这表明我国的相关安全危机处理法制正逐步完善和发展,但是仍然有许多不同种类安全危机的预防和处理需要进一步从立法上规范,所以,国家危机管理立法的力度还需加强。

5. 丰富校园文化

高校的安全稳定工作不仅仅需要制度的保障,更加需要在日常学习、生活中提高学生的安全意识。所以,在校园文化建设中,高校应当加强这方面的内容,比如可以通过海报、小品、知识竞赛等形式进行广泛地宣传和教育,不断地提高大学生针对安全危机的知识和意识,增强他们预防危机的主动性和积极性。

6. 利用网络等媒体环境

网络等媒体环境在危机管理中的作用也很重要,因为网络越来越成为大学校园中主流的沟通、交流、认识外界的媒体,一些不良的信息也会通过网络传播,这就要求高校必须占领这个“阵地”,用科学的教育方式引导大学生发掘网络资源,提高利用信息资源的能力。同时,可以利用网络进行安全工作的报道,对安全事件的披露和提供大学生发表意见和建议的平台,提高他们的兴趣和参与度,从网络环境中提高大学生的安全意识。

参考文献

[1]白涛,许中华.高校危机管理对策初探[J].华南理工大学学报(社会科学版),2005(2):28.

[2]汤兆平,孙剑萍.试论高校危机管理系统的建立机制[J].华东交通大学学报,2005(12):36.

化解公共食品安全危机论文 篇2

所谓食品安全责任保险，就是以被保险人在其生产经营过程中发生食品安全事故造成消费者或其他第三者人身伤亡和财产损失时依法应负的经济赔偿责任为保险标的的保险。

两年前，宁波就开始探索运用保险机制来解决食品安全管理中的难点问题。

20xx 年，宁波市金融办会同鄞州区政府、有关部门与保险机构，再次对鄞州区食品安全责任保险试点开展讨论和实践研究，形成了最终的实施方案。

在执行上，将由中国人寿财险宁波市分公司将牵头联同人保财险宁波市分公司、太平洋财险宁波市分公司、平安财险宁波市分公司、长安责任宁波市分公司等四家保险机构，共同组建成立食品安全责任保险共保体委员会。

同时，将设立食品安全责任保险运营服务中心，独立办公、封闭运行，作为提供保险服务的第三方载体。

当食品安全危机发生时，鄞州区政府将启动应急机制。受害群众通过拨打 95519 服务热线报案或110、120等急救电话寻求救援。接到受害群众的报案电话后，国寿财险宁波分公司将为受害人开通绿色服务通道，并承接事故处理、查勘赔款、纠纷调解等事项。

“这是我国首次通过政府指导、财政出资的方式推动食责险落地实施，对全国食责险试点具有很好的示范作用，其经验和做法值得推广。”对这一保险模式，保监会财产保险监管部主任刘峰这样表示。

食品安全：危机之下　理智应对 篇3

2006年岁末的食品市场是不平静的。过去不久的毒大米、毒奶粉、石蜡油等事件还余音绕梁，苏丹红、孔雀石绿等致癌物又掀起阵阵浊浪。在媒体铺天盖地的宣传报道之下，苏丹红、孔雀石绿等这些过去不为人知的名词，成了如今人们谈论的焦点。由于公众信息沟通渠道不健全，它带来的一个直接后果便是——在物质极丰富的今天，人们却陷入了不知吃什么才安全的恐慌。据广州市一项调查显示，对于平时购买食品时是否担心安全问题，80.7％受访市民表示有不同程度的担心。

然而，这种“恐慌”有必要吗？这种认识正确吗？要避免“有毒”食品，我们应该采取什么措施？

指导专家：中国工程院院士、食品安全关键技术重大科技专项首席科学家 陈君石教授

■2006年6月，北京发生因食用福寿螺感染广州管圆线虫事件，共计131人染病。

■2006年9月，上海发生瘦肉精中毒事件，300多人中毒入院。

■2006年11月12日开始，大批“红心鸭蛋”被查出含有苏丹红Ⅳ号，致癌物苏丹红再次进入人们视野。

■2006年11月17日，大闸蟹、多宝鱼、桂鱼等便纷纷被爆出含致癌物孔雀石绿以及违禁抗生素。

食品安全 有一说一

食品安全——被夸大的危机

俗话说，“民以食为天”。食品关系到每个人切身的健康，其安全的重要性自是不言而喻。然而，屡屡发生的食品安全事故、频频曝光的假冒伪劣产品、接二连三的食品中毒事件……以致“我们还能吃什么？”成了当下媒体上最为常见的一句诘问。言下之意，是目前已经没有绝对安全的食品。

然而，这种认识真的就正确吗？

“这是媒体炒作之下，公众的一种不理智的心态！”面对“我们还能吃什么”这个问题，中国工程院院士、食品安全关键技术重大科技专项首席科学家、中国疾病预防控制中心营养与食品安全所研究员陈君石在接受《家庭医药》记者采访时这样说。

实际上，在包括陈君石院士在内的众多食品安全专家看来，中国的食品安全问题并没有如某些媒体报道的那般可怕——

首先，我们在面对食品添加剂的时候太过敏感。食品添加剂是现代食品加工业中不可或缺的一部分，它对各类食品的花色、品种、品质、口感、营养和保存均有重要作用。食品工业如果没有食品添加剂是不可想象的。以防腐剂山梨酸和山梨酸钾为例，二者都是国际上公认的安全防腐剂，对人体无害。正是因为有了它们，产自新疆的香甜的葡萄干，才能在到达北京百姓口中的时候，依然新鲜如初。

其次，在当今社会中，追求食品的“零风险”是不现实也是不可能的。在我们身边，每时每刻都存在着食品安全威胁：烤羊肉串含有致癌的苯并芘、泡菜中含有亚硝酸盐、香烟的毒害也决不逊于苏丹红……除非生活在真空中，否则我们的身体总会受到不良物质的攻击。这在任何时代都是如此。目前世界上也没有任何一个国家敢说自己的食品绝对安全，我们完全没有必要对此惶惶不可终日。

今天比“昨天”更加安全

其实，换一个角度来看，为什么现在会有这么多的食品安全事件曝光，说明我们的监管制度更加完善，检测手段更加先进了。

陈君石院士说：“事实上，从20多年来卫生部每年进行的大规模全国市场抽检结果看，我们的食品合格率从过去的50％左右提高到了90％，连酱油的合格率都在80％以上，进步是不小的。但老百姓对食品安全有更高的要求，这种要求也合情合理。”

从2002年开始，由科技部牵头，卫生部、农业部、国家质检总局等部门合作进行“食品安全关键技术”重大科技专项研究，从检测、监测、控制和示范四个方面入手，为政府监管部门加强监管力度、减少和控制食品污染提供关键技术手段。陈君石是项目的首席科学家。

过去工商执法人员检查“问题食品”，大多靠目测、鼻嗅等感观鉴别和经验判断，局限性很大。科技人员在建立和完善安全标准的基础上，发明了快速检测试剂盒、食品检测车等设备，让执法人员底气倍增。目前，在全国许多大中城市都配备了食品检测车，20分钟即可测出蔬菜农药残留、30分钟就能检出甲醛，还能监控吊白块、双氧水、亚硝酸钠等违禁添加剂，共涉及10多个种类210多个产品，一上午可以对数家超市进行抽检。

“提高检测水平，是我们工作的一大重点。”陈君石说，通过攻关，现在他们开发的技术可以有效检测农药、兽药残留，霉菌，天然毒素和病原微生物，一个样品就能检查150多种农药残留。禽流感、新城疫快速检测试剂盒将过去21天才能完成的工作缩短到4个小时，而且结果非常牢靠。在防控禽流感的过程中，这些技术在全国范围得到了广泛应用。快速食品安全检测箱甚至登上了神舟飞船，用于检测太空食品。

因此，面对目前频发的食品安全问题，我们应该关注和重视，但媒体和公众都应“有一说一”，不要见风就是雨，夸大其词，老百姓更应该以平和的心态，理智面对。

学会3招 认真防范

当然，食品营养专家也指出，理智面对绝不是当防不防，在享受美味佳肴、便利生活的同时，也应该学会破解食品安全问题，最大限度地保护自己的健康，不受“有毒”食品的侵害。

食品营养专家为我们总结出防范有毒食品损害健康的3大招数。

第一招 饮食多样化

如果我们冷静地看待各类食品安全事件，就可以发现：绝大多数有毒有害物质要对人体造成危害，都是以一定的摄入量为前提的。

以苏丹红为例，在卫生部发布的《苏丹红危险性评估报告》中指出，苏丹红诱发动物肿瘤的剂量是一个人可能摄入剂量的10万～100万倍，一个人要吃1200个“红心鸭蛋”才有可能导致危害。也就是说，偶然摄入含有少量苏丹红的食品，致癌危险性不大。当然，苏丹红可在人体内蓄积，如果经常摄入含较高剂量苏丹红的食品，就会增加其致癌的危险性。

陈君石院士指出，食品中含有有毒成分，并不等于食品就是有毒的。一种食物的成分是否对人体有害，关键看摄入量的多少和时间的长短，再好的食盐一次吃多了一样会中毒；就连毫无节制地大量喝水，也会造成“水中毒”。反观各种“有毒”的添加剂或残留物，特别是各种香精、色素、防腐剂，除个别已经淘汰的品种外，绝大多数在常规剂量下都是安全的。就连臭名昭著的瘦肉精、孔雀石绿，除非长期大量摄入，均不足以对人体造成危害。

专家还指出，不吃一切看起来“危险”的食品，这种行为同样危险。因为这种对食物安全的恐慌，有可能带来膳食营养质量的下降。有些人因为害怕农药不敢吃绿叶蔬菜，因为害怕苏丹红不敢吃蛋类，因为害怕抗生素不敢喝牛奶……而这些食品正是人体营养素最重要的来源。长期营养不均衡给人体带来的风险，超过偶尔吃一个含有苏丹红的鸭蛋。

可见，对于老百姓来说，破解食品安全问题最重要也是最简单的，就是树立饮食多样化原则。丰富食品的种类，自然会减少单种食物的摄入量，在安全剂量下，身体的安全防线就不会被突破。

总之，什么都吃、什么都不要多吃，不但可以做到营养均衡，也能有效避免“危险”食品带来的侵害。

第二招 购物看标识

对于食品安全，国家其实早已在着手构建一个监管体系，对于检验、认证合格的，食品包装上就会印制相关的标识。作为老百姓，我们只需要认识它们并留心看食品的保质期就可以了。

1. QS标志

QS是英文Quality Safety（食品安全）的缩写。拥有此种标识，表示该食品的生产加工企业经过了国家的审查，食品各项指标均符合国家有关标准的要求。所有QS号码均由12位数字组成，消费者可上国家质检总局网站查询，将QS码输入，看是否和企业产品相对应，可以立即辨别真假。

2. 无公害农产品

拥有此种标识，说明这类产品生产过程中允许限量、限品种、限时间地使用人工合成的安全化学农药、兽药、渔药、肥料、饲料添加剂等。它可以保证人们对食品质量安全最基本的需要。

3. 绿色食品

绿色食品并非简单指“绿颜色”的食品，而是特指无污染的安全、优质、营养类食品。选购时要注意，只有包装上同时带有右侧图标和以“LB”开头的编号才称得上真正的绿色食品，否则便是假冒的。

4. 有机食品

有机食品这一名词是从英文Organic Food直译过来的，是指来自于有机农业生产体系，不使用化学合成的农药、化肥、生长调节剂、饲料添加剂等物质，根据国际有机农业生产规范生产加工，并通过独立的有机食品认证机构认证的农副产品。

当然，拥有这些标识的产品，通常都是拥有自主品牌的产品。现在，在食品加工的各行各业都已形成了一些叫得响的品牌。面对来之不易的取得百姓信任的品牌，企业自然倍加珍惜，从而严格控制产品的质量。同时，这些大企业还随时接受着国家和消费者的监督。因此，相信、购买品牌食品，食品安全较有保障。

食品从生产者手中要进入千家万户，还要经过一道环节，那就是零售商。相对传统的菜市场而言，大型连锁超市会将食品质量安全放到更加重要的位置，注重自律。同时，超市的统一经营也为统一管理、国家有关部门的统一监管提供了可能，新闻媒体的随时关注，使超市的行为随时都“摊在阳光下”，接受社会的监督，这也为食品安全增加一层保障。

第三招 学会9备忘

如果说认准QS认证、相信品牌、走进超市这些破解食品安全的措施，还有赖于市场的成熟、国家监管制度的完善的话，用科学知识武装自己，学会正确选购、处理食品的方法，则更能够保护自己及家人不受“有毒”食品的侵害。如果您是主持家庭成员饮食的“关键人物”，以下9条备忘您不可不知：

1. 别被颜色所欺骗

常有消费者抱怨小贩卖的藕颜色发褐，问有没有白净一点儿的。其实，莲藕等植物性食品存在“酶促褐变”的特性，表皮受到机械擦伤之后会自然变褐，完全不会影响品质。但是为了迎合部分消费者本不科学的要求，现在许多商贩将食品漂白、染色当成了“时髦”。

因此，“色”正是不法商贩“动歪脑筋”的主要环节。可以说，相当一部分食品添加剂的加入，都是为了提高产品的感观效果。

比如，为使咸鸭蛋蛋黄变红加入苏丹红；为使毛肚（牛百叶）、鱿鱼、鸡爪、黄喉等产品看起来白净鲜亮，用甲醛（医学上用作尸体防腐）浸泡；为了使肉制品看上去有诱人的鲜红色，加入过量的亚硝酸盐；在小麦加工过程中使用增白剂等。

所以，消费者应正确看待“颜色”与食品安全的关系，鲜亮的色泽并不代表食品就新鲜、纯净，要认清“原色”食品才购买。

2.买蔬菜，避免残留药物

选购蔬菜，主要是要避免农药残留。可以多选购农药残留较少的蔬菜，比如具有特殊气味的大葱、洋葱、大蒜；需去皮才能食用的马铃薯、红薯、冬瓜、萝卜等。

买水果时，不要买提前上市的水果。在成熟期之前半个月至1个月左右上市的水果，如果颜色十分诱人，很可能是使用过催熟剂。

3.购猪肉，学会辨别印章

购买猪肉，首先要学会辨别肉皮上的印章。

◆ “X”形章是“销毁”章，盖这种章的肉禁止出售和食用。

◆ 椭圆形章是“工业油”章，这种肉不能食用，只能用作工业用油。

◆ 三角形章是“高温”章，这类肉含有某种细菌或寄生虫，必须进行高温处理。

◆ 长方形章是“食用油”章，这种肉不能直接出售，必须熬炼成油才能出售。

◆ 圆形章是合格印章，盖有这种印章的肉就是我们平常所说的“放心肉”。

另外，在购买猪肉时，您如果发现猪肉肉色较深、肉质鲜艳，后臀肌肉饱满突出，脂肪非常薄，这种猪肉很可能使用过“瘦肉精”。

4.选鸡蛋，莫入颜色误区

首先，我们应该跳出一个误区：凭蛋壳的颜色选蛋。蛋壳颜色有白、红、褐、深褐和青色之分。但是，鸡蛋营养价值的高低主要取决于饲料的营养结构与鸡的摄食情况，与蛋壳的颜色并无太大关系。不过，对蛋壳颜色是否均匀、蛋壳是否光滑、蛋的形状等指标要注意。如果蛋壳颜色不均匀，或者蛋壳比较粗糙、蛋形过圆或过长，就有可能是不健康的鸡下的蛋。

怎样鉴别含“苏丹红”的蛋？不含苏丹红的咸鸭蛋，蛋黄红中带黄，切开之后能明显看见有红油流出，味道鲜美。而吃了含苏丹红饲料的鸭子所产蛋的蛋黄则是鲜红色的，用它制成咸鸭蛋，切开之后可以闻出有玉米面的味道，且蛋黄坚硬、干燥。

5.挑选鱼，仔细观察色泽

◆ 看鱼眼没有受到污染的鱼，鱼眼微突，富有色泽。受到污染的鱼则眼球浑浊，有的眼球明显突出。

◆ 看鱼鳃正常的鱼鱼鳃鲜红，排列整齐。受到污染的鱼，鳃呈白色，而且形状非常粗糙。

◆ 看鱼尾鱼受到污染，其尾弯曲、僵硬。

◆ 闻气味正常的鱼有一种新鲜湿润的腥味。受到污染的鱼则有一种煤油或类似氨气的味道。

要辨别鱼体内是否有孔雀石绿，可以看鱼鳞的某些创伤处是否着色，受创伤的鱼经过浓度大的孔雀石绿溶液浸泡后，表面会发绿；另外，若是发现通体色泽发亮的鱼也该警惕。对于不易识别的鱼，在吃前要尽量浸泡，这样即使鱼经过了孔雀石绿溶液的浸泡，也可以稀释，减轻对人体的毒害。

6. 存食品，把好储藏关

食品买回家，第一步便是过“储藏关”。绝大多数食品应该遵循储藏八字方针：“低温、避光、通风、干燥”。而且，储存食品时，应尽可能不用塑料袋来装食品，不囤积食品，留意食品的保存期，在保存期内食用。对于粮食、干果类食品，更应注意以上原则，防止霉变产生黄曲霉毒素。

另外，香蕉、西红柿、火腿、巧克力等食品不适合保存在冰箱里，否则不但不会保鲜，还会加速食物的腐败。

7.除农药，先清洗后浸泡

浸泡水洗法是清除蔬菜水果上污物和去除残留农药的基本方法，特别是叶类蔬菜。记住一定要先清洗后浸泡，否则等于将蔬果浸泡在了稀释了的农药水里。浸泡时间不少于10分钟。浸泡后再用清水冲洗1次。

有些人喜欢用碱水清洗农药，专家认为大可不必，因为碱水会破坏蔬菜中的维生素。不过对于韭菜、卷心菜等高农药残留的蔬菜，可以考虑用小苏打水洗。

8. 莫食生，熟食更安全

虽说很多蔬菜生吃更有营养，维生素流失少，但危险性也相应增加。比较而言，熟食可使农药进一步分解，杀死蔬果上残留的虫卵。

对于动物性食品，则更应加工至熟透再吃。生吃不但营养成分不如熟食容易吸收，也十分危险。比如，未煮熟的猪肉可能带有旋毛虫、囊虫、绦虫，淡水鱼未煮熟可能带有肺吸虫、肝吸虫等。前段时间轰动京城的“福寿螺”事件，就是因为食用半生的螺肉，感染广州管圆线虫引起的。

9. 常“解毒”，促进新陈代谢

◆海带和紫菜含有微量元素碘及海藻胶。海藻胶是一种可溶性膳食纤维，能够在促进排便的同时，促进体内的杂质排出体外，从而减少这些物质在体内的积聚。

◆猪、鸭、鸡、鹅等动物血液中的血红蛋白被胃液分解后，可与侵入人体的烟尘和重金属微粒发生反应，转化为人体不易吸收的物质，直接排出体外。

◆多吃西瓜、莲藕、白萝卜。人体内的有毒物质和代谢废物，主要通过肾脏的滤过作用，经尿液排出。西瓜、莲藕和白萝卜的利尿作用，能促进体内废物快速排出，进而净化血液。

当然，最简单、有效的“自洁”措施还是多喝水、多运动，以促进身体的新陈代谢，促进代谢产物包括毒物的排泄，减少有害物质的残留。

编后：目前，严重危害中国人健康的所谓“富贵病”，如糖尿病、血脂异常、高血压，没有一种是由于吃了“有毒”的食物引起的，反而是老百姓的膳食总量和搭配出了问题。正如陈君石院士强调，相对于所谓“有毒”的食品，不合理膳食的危害更为可怕。因此，也许需要我们更加关注的并非“食品安全”，而是人们根深蒂固的膳食习惯。

任何食物如果超量摄入，都是“有毒”的。水如此，盐如此，苏丹红更是如此。

购买食品勿忘“三看”：一看认证标识，二看食品品牌，三看保质期。

食品安全危机 篇4

食品安全危机事件, 严重危害到人们的身体健康, 直接关系到个人和家庭的幸福;食品安全已经成为影响农业和食品工业竞争力的关键因素, 并在某种程度上约束了我国农业产业结构和农村经济产品结构的战略性调整, 频发的食品安全事件也为国外限制我国食品出口提供了理由, 严重影响我国的食品出口;食品安全危机事件的暴发, 也影响到消费者对政府的信任, 乃至威胁社会稳定和国家安全。

我国食品安全危机事件之所以不断发生, 根本原因主要有两点, 首先是预警机制的缺乏, 使许多可以预防的事件不断积累和发展, 最终成为危机事件;其次是有关食品安全的信息管理机制还没有形成, 虽然各部门有一些检测机构, 做了大量检测工作, 但食品安全信息没能形成统一的收集分析体系, 没有统一机构协调食品安全相关信息的通报、预报和处置, 政府主要负责人对潜伏的危机信息毫不知情, 各部门所掌握的信息也未得到有效交流, 导致在危机酝酿过程中监管部门和政府无能为力, 频频形成各种食品安全危机事件。因此, 依据科学的食品安全指标体系, 构建完善而高效的食品安全预警机制, 完全可能有效预防食品安全危机事件的发生和发展。

1 食品安全监测检验的意义

从食品原料 (如从奶农处收奶) 、生产过程 (如蔬菜的生长, 肉类、禽类及水产的养殖) 、加工过程 (屠宰、奶制品加工) , 以及运输、市销场售等环节中, 食品监测检验工作始终是外部监督检查和内部自我监控的重要手段。食品监测检验工作已经渗入到从田间到餐桌的整个过程, 涉及农业、工商、卫生、环保、质检、生产企业、市场和超市等多个部门。

食品的卫生监测数据是控制食源性疾病危害的基础性工作, 是国家制定食品安全政策、法规、标准的重要依据, 也是食品监管部门执法的依据。以保障食品安全为目的, 以建立加工、流通环节食品安全保障体系为手段, 以“提倡绿色消费、培育绿色市场、开辟绿色通道”为主要内容的三绿工程实施中, 国家八部委决定在全国设四个试点城市、37个试点企业。要求批发市场配备相应的检测设备, 设立食品药物残留实验室, 严格按照有关标准进行检测, 建立食品检测结果公示和发布制度;试点零售市场配备有害物残留检测设备、实行检测结果挂牌公示销售制度;试点加工厂把好入厂、出厂检测关;试点通道在运输源头要实行检测制度, 对有害物超标的食品不得运输。总之, 监测检验工作是食品安全的先行官, 最终要使全国各地都能要达到上述要求。完善的食品安全监测检验网络, 能有效地收集有关食品安全的信息, 有利于开展适合我国国情的危险性评估, 保护人民群众身体健康, 提高我国食品的安全信誉度。

2 我国食品安全监测检验的现状与问题

我国当前的食品安全监测检测机构, 包括农业、卫生、质检、进出口检验检疫、工商等各个职能部门、科教单位以及企业中的检测机构, 初步构成了一个政府监督检测、社会中介机构受委托检测、食品流通和加工企业自检相结合的检测网络体系。

卫生部门的各级疾病预防控制机构 (CDC) , 形成了国家、省、市、县四级食品卫生检验体系, 有3580多个卫生检验机构, 20万人的检测技术队伍, 并与世界卫生组织的食品安全网络接轨。国家质量监督检验检疫总局在全国设置的食品质量检测机构已达2500余个, 其中进出口检验检疫系统得到国家重点支持, 有较优越的实验室条件, 工作性质以把守国门关口为主。全国各省、自治区、直辖市以及地 (市) 县都设立了质量技术监督部门和产品质量监督检验机构。农业部门的实验室在农药检定、土壤检定、兽药与饲料检定等方面有专业优势, 近年农业部又投入较大资金建立国家级农业产品及食品安全检测实验中心, 其中国家级和部级农产品质量检验中心280个, 建立省级农产品质量检验站480个。

综上述, 我国已经初步形成了一定的监测检验网络和能力, 但客观地看, 我国的食品检验检测体系与世界先进水平相比, 还存在很大差距, 应对目前复杂多变的食品安全问题, 仍然存在不少欠缺和困难。首先是监测检验的整体实力较弱, 检测水平发展不平衡, 检测技术储备缺乏, 机构分散, 简单的指标都能测, 难度大的指标多数机构不能测, 这种局面不能适应食品安全预警的需要;其次是部门所有和行业垄断问题, 各行业的食品安全检测体系不完善, 且各自为政, 有限的资源不能充分整合和有效利用。卫生部门虽然建立了从国家疾病预防控制中心到县级疾控机构的食品检验网络, 但县级机构的检验能力还较低;质量检验、商品检验网络复盖面或辐射面还较小;农业部门的农产品检测机构不够健全, 没有形成网络。

3 完善食品安全监测检验机制的对策

食品安全监测系统, 应当以权威的能够主导全国食品安全监测的单位为核心, 组织和协调全国各部门相关单位, 形成网络, 制定统一规划, 对以化学物为主的食品污染、以生物性污染及食物中毒为主的食源性疾病, 进行全面、系统、持续的监测。国家有关部门要加强指导, 地方各级人民政府要统筹规划、分步实施, 逐步建立和完善食品安全强制检测制度。执法机关的监测检验机构, 要有较高的检测能力和技术水平, 保证执法的公正性;社会中介监测检验机构, 主要接受没有检测能力的生产经营者的委托检验, 出具客观、科学、准确、公正的检测数据, 并对检测报告负责;规模企业应采用先进的检测检验手段、技术和设备, 保证生产和经营的食品合格。

同时, 对现有资源进行优化配置, 将比较先进的进出口检疫检验系统与卫生系统的检验机构、质量技术监督部门的检验机构、农业部门的农产品检验机构等资源纳入统一检测网络, 实现资源共享, 提高设备利用率, 减少重复建设, 避免浪费, 并从检测的内容、方法等方面适当组合, 确保检测项目既全面又不重复。调整食品检验机构的设置布局, 加快西部地区的投入和建设, 结合我国食品生产布局和农业产业带的发展战略, 在相应的产业带加大检测设施的投入力度, 为经济发展保驾护航。另外, 应支持和引导大专院校和科研院所, 建设和发展一批能够向社会提供食品安全检验检测技术服务的中介机构。

针对某些地区基层的检验机构生存困难、人员老化、人才断层、人员数量不足、技术水平和素质不高的情况, 加大培训, 引进人才, 提高素质。食品安全检验检测工作要求的知识构成复杂, 各级食品安全检验机构应配备理化检验、微生物检验、毒理学、计算机、生物学、农产品和基因工程等各专业人员。

摘要：本论文的目的是探讨在我国频频发生食品安全危机事件给我的预警和剖析有关食品安全的信息管理机制。实证研究包括食品安全监测的意义;我国食品安全监测检验的现状与问题;完善食品安全监测检验机制的对策。最后, 研究结果表明, 依据科学的食品安全指标体系, 构建完善而高效的食品安全预警机制, 完全可能有效预防食品安全危机事件的发生和发展。

公共安全危机管理教案-1 篇5

公共安全危机管理教案-1 第一章 绪论

（一）教学目的及要求：使学生了解公共安全危机的含义、基本特征和分类

（二）重点和难点：的基本特征和分类

（三）教学方法及课时安排：课堂讲授；2学时

（四）主要参考书：

郭太生主编，《事故对策学》，中国人民公安大学２００２年版。

郭太生主编：《治安灾害事故社会防范研究》，中国人民公安大学出版社2005年版；《灾难性事故与事件处置》，中国人民公安大学出版社２００６年版。

（五）课程主要内容：

第一节 公共安全危机的相关概念

一、危机的概念

《辞源》将“危机”解释为潜伏的祸端①。《现代汉语词典》对“危机”有两种解释：一是“危险的祸根”，如危机四伏；二是“严重困难的关头”。②在中国的现代社会中，危机更多的指突发事件，并可以用不同的术语描述更具体的事件，如“紧急情况”、“灾难”、“事故”、“社会冲突”、“社会骚乱”等。在有些情况下，这些词可以表达同样的事件，而在某些情况下不同的术语反映出危机所具有的不同特征。比如突发事件强调的是事件发生的不可预测性；而紧急情况则强调事件应急处置时间的紧迫等。从学术层面看，不同的学者从不同的角度对危机有着不同的阐述。

有的学者认为：“危机是这样一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。”③

有的学者认为：“危机通常是在决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战，有关信息很不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅速决策等不利情境的汇聚”。①

综合来看，危机是指个人、群体或者组织由于突发事件的出现，因受到破坏，严重地威胁到其正常的生存与发展的状态。这个定义有三点需要强调：第一，受到危机影响的既可能是个人，也可能是群体或者组织，例如家庭、企业、单位、行业，还可能是一个地区乃至一个国家甚至国际社会。因此，就危机发生的范围而言，即可能是微观层面影响个人或者少数人的，也可能是在宏观层面，涉及的范围十分广泛。第二，危机之所以出现是因为正常的生存秩序和发展进程受到破坏，严重威胁到正常的生存与发展，而不是造成一般的负面影响。第三，危机通常是与突发事件相联系的，因此，在一定意义上突发事件成为危机的代名词。

二、危机管理的含义

危机管理应是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府或其他社会公共组织通过监测、预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复等措施，防止可能发生的危机，处理已经发生的危机，以减少损失，甚至将危险转化为机会，保护公民的人身安全和财产，维护社会和国家安全。

三、公共安全危机的概念

（一）公共安全的含义

公共安全是指不特定的、多数人的健康、生命安全、公私财产的安全。公共安全是一种社会状态，是社会状态的有序。一个社会安定有序，本身就是不同利益群体各尽其能、各得其所而又和谐相处的表现。毫无疑问，实现社会的安定有序，必须以社会公共安全的有效维护做保证。

（二）公共安全危机的含义

公共安全危机是指因自然环境、社会变迁或人为原因引起的，对公共领域的安全和社会成员的生存具有立即且严重威胁性，需由以政府为领导的公共部门进行动态决策的、具有高度危险性和广泛破坏作用的紧急情境或事件。

（三）公共安全危机与相关概念的区别 1．公共安全危机与突发事件的区别

所谓突发事件，日前还没有一个统一的科学定义，《辞典》中也没有明确的解释。“突发”一词，顾名思义就是突如其来，出乎人们预料所发生的，综合当 今人们对突发事件的认知，我们认为，突发事件就是在某种必然因素支配下出人意料地发生，给社会造成严重危害、损失或影响且需要立即处理的负而事件。

公共安全危机事件与突发事件都是负面事件，都会给社会、组织或个人带来一定程度的损失、损害或负面影响。但是，突发事件的负面影响是显性的、现实的，人们可以感觉得到；而公共安全危机事件的负面影响既可以是显性的、现实的，也可以是隐性的、潜在的，人们可能一时还无法感觉得到。突发事件最显著的特征就是突发性，出人意料。公共安全危机事件一般以某一事件为契机或导火线，即通过偶然的、独特的突发事件的形式表现出来。这就是说，在一定的外界条件下，突发事件可能会进一步发展成为危机，也就是说，突发事件往往成为危机的先兆和前奏，或充当引发危机爆发的原因。从逻辑上讲，公共安全危机事件必定是突发事件，而突发事件未必就会发展成为危机事件。许多突发事件本身就是危机的一部分，并且是很关键的一部分。当突发事件因处理不当而导致失去控制，朝着无序的方向发展时，危机便会形成并开始扩大化。在这种情况下，突发事件就等同于危机。如果某些突发事件处理得及时、得当，就有可能把它们消灭在摇篮之中，从而就不会演变为危机。

2．公共安全危机与紧急状态的区别

紧急状态是指因一定的危机所引发的有别于正常状态的社会秩序。它与公共安全危机的区别主要在于：

（1）公共安全危机的判断确认主体一般是各级政府，紧急状态的判断确认主体一般是最高立法机关或国家元首；

（2）各级政府在判断一次事件是否构成一场公共安全危机时所遵循的程序要求不如立法机关或国家元首判断是否成立紧急状态时严格；

（3）政府在确认某一事件构成公共安全危机后，只需要发布一个通告就可以宣布政府已进入应对公共安全危机的状态之中，而要宣布成立一个紧急状态，却有严格的形式要求，必须有国家元首签署的法令才能生效，显然，这样一个法令比行政机关的通告要正式、权威得多；

（4）公共安全危机与紧急状态在本质上表现为一种危险度的不同，正如有的学者所说，不能将任何公共安全危机都纳入紧急状态，紧急状态只是非常危险的高级危机状态①；

（5）在公共安全危机阶段采取的应对措施不如紧急状态下所采取的应对措施严厉，有些应对措施只能在紧急状态下使用，如戒严等。

第二节 公共安全危机的基本特征和分类

一、公共安全危机的基本特征

（一）突发性

由于公共安全危机发生前的量变过程不为人们所注意，待到公共安全危机发生时，事物原有的发展格局突然被打乱，使人感觉非常突然。同时，公共安全危机中的混乱局面使人们既得利益丧失或可能丧失，使人们面临一个全新的、不熟悉的环境，人们有一种强烈的希望回到原来状态的心理，使人们更加感觉到公共安全危机是突发性的。

（二）公共性

公共安全危机事件一般都涉及公共利益，会因为迅速传播而引起公众关注，成为公众焦点，而且公共安全危机事件要动用相当多的公共资源，形成以政府为主导的公共应对网络，才能予以妥善解决。

（三）破坏性

公共安全危机会造成损失，这种损失可能是有形的，也可能是无形的。公共安全危机会造成机器设备、房屋建筑等生产资料以及原材料的损失，导致资金的流失，甚至导致人员的伤亡，公共安全危机还会损坏企业形象以及个人信誉，等等。

（四）不确定性

公共安全危机发生具有很大的不确定性。人们很难判断公共安全危机是否会发生，也很难预测其发生的概率，人们只能依据以往经验做出预测，而且经常预测错误。当公共安全危机发生时，新事物正在孕育或形成，人们对新事物的认识甚少，按照以往的经验和统计规律去判断公共安全危机常常是不准确的，容易犯错误，不利于进行公共安全危机事件管理。另外，公共安全危机情景也有很大的不确定性。由于公共安全危机的发展经常是出人意料的，因而在公共安全危机事 件管理中要密切关注危机的进展。

（五）紧迫性

不但公共安全危机的发生是突然的，而且发展也非常迅速，随着公共安全危机的进展，造成的损失会越来越大。对公共安全危机的反应越是快速，反应决策越是准确（决策的准确度与时间有一定的相关关系），那么损失就会越小。所以公共安全危机中，时间非常紧迫，对时间的把握程度很大程度上决定了公共安全危机事件管理的有效性。

（六）信息不充分

在公共安全危机中原有的沟通渠道会遭到破坏，使信息无法有效地沟通。比如说在一次严重的地震中，大部分的电话线和无线电通讯基站已遭受破坏，那么受灾地区内部的信息交流、灾区与外部的联络就无法有效地进行，人们很难了解受灾情况，从而采取有效的行动。另外，在公共安全危机中，人们处于惊慌状态，人们会因为过度紧张而对客观情况反应失真或夸大公共安全危机的细微之处，从而使公共安全危机管理者接受的是错综复杂而又真伪并存的信息，在这种状态下，对公共安全危机管理有用的信息是非常不充分的。

（七）资源严重缺乏

在公共安全危机中，用于解决公共安全危机的资源是非常有限的。首先，公共安全危机中资源会遭到破坏，而用于危机反应的备用资源，或者遭受破坏，或者离危机现场很远，远水解不了近渴。其次，公共安全危机中对资源的需求量非常大，而且资源的使用速度非常快，即使资源充足，也难以满足危机反应和恢复的需要。再次，在公共安全危机中，组织不但无法有效获取收入，而且还要动用过去的积累资金去应付危机，组织的资金资源就显得非常紧张。最后，公共安全危机中的人力资源是紧缺的，那些未受过训练的人在危机中会惊慌和感到压力，无法冷静地参与解决公危机；而训练有素的危机反应人员毕竟是有限的，危机的规模较大时，就会感到人手不够。

二、公共安全危机的分类

（一）按公共安全危机产生的诱因分类

按照公共安全危机产生的诱因，可以将其划分为以下三类： 1．外生型危机 外生型危机是指由于外部环境变化给组织带来的危机。这种情况下，组织之所以陷入危机完全是由于外部环境的变化造成的。如自然灾害的发生。

2．内生型危机

内生型危机是指由于组织内部管理不善所引发的危机。如2001年日本一家牛奶公司的生产线由于没有按照规定的时间要求进行清洗，导致细菌滋生而造成饮用者大量中毒。3．内外双生型危机

在不少情况下，组织之所以陷入危机，往往是外部环境变化和内部管理不善交互作用的结果。内部管理不善使得危机爆发的“火药库”不断增大，外部环境某一方面的突然变化，则成为危机爆发的直接导火索。此时，危机具有内外双生型危机的性质。

（二）按公共安全危机发生的层次分类

按照公共安全危机发生的层次划分，公共安全危机可分为全球危机、国际危机、国家危机、地区危机、组织危机等。

（三）按公共安全危机中的不同利益主体分类

在危机情境中，当所有相关的利益主体具有同质的要求时，就属于一致性危机；当各相关的利益主体具有不同的要求时，或者说存在着两个或两个以上不同要求的利益主体时，就属于冲突性危机。一致性危机较为典型的例子是自然灾害，冲突性危机的例子如军事冲突。当然，在一致性危机和冲突性危机之间并不具有不可逾越的界限，由于看问题的角度不同，同一危机可能具有不同的分类。如面对洪水侵害，受灾区的群众共同的愿望是抗洪救灾，洪灾显然具有典型的一致性危机的性质；但为减少洪灾损失，面对泻洪地点的抉择时，泻洪地区和其他地区又具有一定的冲突，洪灾又具有冲突性危机的特征。

（四）按公共安全危机发展的速度分类 1．龙卷风型危机

这种危机来得快、去得也快，比较典型的是一些劫机或者劫持人质危机。1977年在摩加迪沙机场的劫机事件是这类危机的典型，此后世界各国领导人普遍认为，采用突击队攻击的办法解决劫机事件，使劫机事件成为龙卷风型危机是最好的选择。因为公众一般认为面对这类事件，行动失败也比不采取行动好。此外，空难等事故也属于龙卷风型危机，事故突然发生后很快又会平息，不会给社会带来长久的影响。

2．腹泻型危机

危机逐渐发展酝酿，但爆发后很快结束。这种危机的典型案例是美国得克萨斯州发生的大卫教派邪教危机。该教派在此之前已经存在很长时间，逐渐走向非法教派，在与FBI发生对峙和对抗后大多数教徒葬身火海，危机迅速结束。

3．长投影型危机

危机突然爆发，其后续影响深远，长时间不能平息。荷兰的罗森塔尔认为形成长投影型危机有两种原因：一是未能充分理解危机原因。如1965年美国洛杉矶发生黑人骚乱，事件虽然很快平息，但是骚乱后人们意识到危机的真正原因是种族问题，而解决这一问题是极其困难的，果然到1995年，洛杉矶黑人再次发生**。二是危机处理失当，使一个小危机产生深远影响。例如2001年2月9日，美国核潜艇撞沉了日本渔业实习船“爱媛号”，当时的日本首相森喜朗闻讯后却仍在打高尔夫球，对危机置若罔闻，此事被媒体曝光后，成为促使森喜朗下台的原因之一。

4．文火型危机

这类危机开始缓慢，逐渐升级，甚至没有爆发的过程，但是结束也很缓慢。比较典型的文火型危机是越南战争。由于“崇高”目标的吸引，同时对战争困难估计不足，美国逐渐卷入越南战争。随着真正的代价逐渐增大，美国决策者骑虎难下，只能继续向越南增兵，企图赢得战争。等到认识到决策的失误时，美国决策者开始从越南抽身，但是这个过程在心理上、政治上都是十分困难的，因此撤军也拖了很久才完成。

（五）我国政府对突发公共事件的类型划分

突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。按照《国家突发公共事件总体应急预案》的规定，主要突发公共事件可划分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类：一是自然灾害。主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等。二是事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。三是公共卫生事件。主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。四是社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等。

思考题：

1．公共安全危机的概念、突发公共事件的概念。2．公共安全危机的基本特征有哪些？ 3．公共安全危机分哪几类？ 4．突发公共事件可分哪几类？

5．公共安全危机与突发事件、紧急状态的区别与联系是什么？ 6．如何避免公共安全危机产生连带效应？

第三章 公共安全危机管理中的政府责任

（一）教学目的及要求：使学生了解和掌握政府在公共安全危机管理中应承担的政治、道德、社会和法律责任

（二）重点和难点： 我国政府在公共安全危机管理中应承担的政治、道德、社会和法律责任

（三）教学方法及课时安排：课堂讲授；2学时

（四）主要参考书：

郭太生主编，《事故对策学》，中国人民公安大学２００２年版。

郭太生主编：《治安灾害事故社会防范研究》，中国人民公安大学出版社2005年版；《灾难性事故与事件处置》，中国人民公安大学出版社２００６年版。

（五）课程主要内容：

在我国，由于经济发展的不平衡、政治体制改革的滞后性以及道德文化体系的失稳，各种天灾人祸不断，已进入了一个危机频发期。各种公共安全危机事件严重的危害了社会公共安全，损害到公共利益，政府作为公共服务的提供者、公共政策的制定者、公共事务的管理者以及公共权力的行使者，在公共安全危机管理中必须承担起应有的责任。以责任制约政府，以责任制约权力，塑造一个讲信用、值得信赖并对自己的各种行政行为或制度设计负责的政府是各国公共安全危机管理的经验总结。

第一节

政府责任概述

“政府责任”，是一种责任形式，它以“人民主权”作为其政治信念，以“法治”治理政务，推崇“负责任的政府”。作为责任主体，政府对自己的各种行为或制度设计承担相应的责任形式。

一、政府职能理论

“政府” 一词有狭义和广义两层含义。广义的政府泛指各类国家权力机构，包括一切依法享有制定法律，执行和贯彻法律，以及解释和应用法律的公共权力的机构，即我们通常所谓的立法机构、司法机构和行政机构。而狭义的“政府”即指其中的国家行政机构。

职能是指组织或者个人具有的职责和功能。所谓政府职能就是指政府作为社会中最大的公共组织在维持社会稳定、保护社会公平、促进社会发展诸方面所应该担负的职责和能够发挥的功能。政府职责是指政府这种特殊组织所应肩负的责任，比如价值导向责任、安全保卫责任、维持秩序责任。政府功能是指政府将其所肩负的社会寄托的责任付诸行动时对社会产生的作用，比如政治统治功能、经济管理功能、社会协调功能。前者是后者的前提，决定后者的特征；后者是前者的表现，是责任性付诸行动的结果。两者合成一体就构成了政府职能的内涵。政

①府职能在实践中被规定的合理程度反映了政府行为的合法性（legitimacy）水平。职能规定得合理，合法性就高，政府效能也会提高；反之，职能规定得不合理，合法性就低，政府执行政策时就会遇到社会不合作或者抵抗带来的阻力。

政府职能理论认为，政府对危机事件进行管理，以保护公民的人身权与财产权，保卫国家安全，是政府义不容辞的责任，属于政府的基本职能。②

二、政府责任的基本价值与主要内容

一般来说，责任在政治活动和公共管理中最一般的含义是指与某个特定的职 位或机构相联系的职责。

在我国，政府责任应是指政府及其行政人员积极有效地回应社会需求，维护社会秩序和实现人民群众的根本利益，并对政府及其行政人员的失职行为和不作为行为承担相应的责任。其含义包括:一是政府对公民的责任。政府的责任首先表现为对国家权力主体的公民或代议机构的责任。从根本上说，政府的一切行为，都必须符合公民的意志、利益和需求，都必须对公民承担责任。这种责任实质上履行的是“公仆的责任”。二是政府在不履行其职责或没有很好的履行职责，而损害人民群众的根本利益时所承担的否定性后果。三是政府及其组成人员必须对他们的行政行为做出合理的解释。

三、政府责任的主要形式

（一）政治责任。所谓政治责任，是指政府制定符合民意的公共政策并推动其实施的职责和没有履行好职责时应承担的政治后果。民主政治与传统政治的最大区别之一在于政府要承担政治责任。在民主政治之下，政府的一切措施和政府官员的行为必须以民意为归依，统治者的权力建立在被统治者认同的基础之上，这是民主政治的基础所在。

（二）道德责任。道德责任是指政府及其公务员依法行使公共权力、从事公共事务带理时必须承担的道德意义上的责任。所谓道德意义上的责任，也就是指虽然政府及其公务员不违法也不违宪，但如果行为明显与社会善良风俗有悖，就应承担的道德责任。行政机关及其官员的行为若不能适合人民及社会所要求的道德标准和规范，将会失去其统治的正当性，因此，即使在君主专制时期，皆对行政的道德规范有明确要求。在民主社会，作为公务人员，不仅应娴熟于政策执行技巧，更应有高尚的行政道德。

（三）法律责任。在民主政体下，政府作为为公共利益服务，为人民利益服务的法人，具有权力能力和行为能力，是法律关系上权利义务的主体。当政府机关行为侵害人民权利时，人民有权起诉，司法机关有权通过司法程序处理，并对由此产生的损害予以相应的补偿，同时应追究政府的违法责任，这已成为责任政府不可或缺的一个重要环节和制度。

（四）社会责任。“绩效”等问题的充分暴露，政府履行社会责任被提到应有的位置。因此，政府责任的核心价值发生了改变，即更加强调政府对社会的服务及促进社会公平等方面的社会责任。因为，政府是社会公共权力的行使者，有着特殊的角色地位；社会良性运行，协调社会关系，促进社会有序互动，是政府应尽之责。

相应的,政府在公共安全危机管理中也负有政治责任、社会责任、道德责任以及法律责任。

第二节（政府在公共安全危机管理中的）政治责任

政治责任，是指政府制定符合民意的公共政策并推动其实施的职责和没有履行好职责时应承担的政治后果。政府政治责任的承担是基于其取得政治合法性，从而树立政府权威、维护政权稳定的需要。

一、转型期强调政府在公共安全危机管理中政治责任的重要意义

在当今社会，政府在公共危机管理中的责任首先是一种政治责任。由于现代社会危机频发，并且破坏力巨大，因此公共危机管理往往成为社会舆论关注的焦点，政府往往要承担巨大的政治风险。公共危机管理是否成功，已经对政府的公共管理能力形成巨大挑战，公共危机管理失败，会直接影响到人们对执政党执政能力的怀疑和对政府公共管理能力的认同，也就是说，会直接影响政府的合法性。

首先，强调政府公共安全危机管理的政治责任有利于维护社会政治稳定。公共安全危机管理中政府的应急处置工作与社会稳定的关系也具有两面性。在公共安全危机事件发生后，如果由于政府的应急处置工作不力而造成群众生命、财产的损害范围扩大，则其效果往往具有很强的扩展性。例如，媒体曝光、群众上访、冲击政府机关，甚至可能裂变为对社会产生剧烈震荡和破坏性的局部骚乱和**事件，成为影响社会稳定的催化剂。另一方面，如果政府采取及时、有效的应急处置措施，则能够起到安定民心、振奋精神、鼓舞士气、提高政府的凝聚能力，从而达到有利于社会稳定的作用。从此意义上说，有效地应对公共安全危机事件是安国利民的大事。

其次，强调政府公共安全危机管理的政治责任有利于树立政府权威，维护政府公信力。对公共安全危机事件的有效管理，是对政府工作能力和公信力的一个严峻考验。如果政府对公共安全危机事件的预警机制差，应急准备不足，应急反应组织机制不健全、决策失误，甚至基于政绩方面的考虑而报喜不报忧，在公共安全危机事件发生后，本着“内部处理”、“大事化小”的原则，进行隐瞒、谎报，不积极、妥善地开展应急处置和善后工作，从而导致国家和个体的生命财产遭受不应有的损失，这样不仅会降低政府在国内社会的公信度和政治信誉，也会降低政府在国际社会上的形象和普遍支持力，甚至会被国外少数媒体或敌对分子大肆渲染，以达到诋毁国家形象的目的。

二、我国政府在公共安全危机管理中所负有的主要政治责任

政治责任的内容有两个层面。其一，政府要制定符合民意的决策。在民主政治下，政府的决策必须合理，必须代表人民的意志和利益。尽管决策过程会有不同意见、利益和要求的影响，但政府作为决策的负责人和最终决定者，有责任通过综合协调和平衡，最终做出明智的决断。如果决策失误或违背民意，虽不一定受法律追究，但要承担政治责任。其二，政府要负责决策得到有效的贯彻执行。政府官员并不一定直接去执行每一项决策，也不可能全部知晓其下属的具体行为，但他有责任拿出有效措施，推动其下属按既定的目标行事，以确保决策得到很好的贯彻。如果政府官员对其所管辖的部门用人不当、管理不力、工作失察，或在发现问题后又没有采取补救措施，从而造成重大损失，那就是失职，就要承担政治责任。

目前一般认为我国政府在公共安全危机管理中的政治责任主要应包括:

（一）保持社会稳定恢复正常秩序的责任。在公共危机得到基本遏制的情况下，政府的主要责任就是尽快恢复正常秩序。

（二）采取应急措施控制危机发生和蔓延的责任。应急措施是非常规措施，不可能按照现行的行政组织体制和程序以及形式发布指令。应急措施的产生机制主要有二，一是针对常见的各类危机进行研究，提出有针对性的危机处理预案，防范于未然，二是在危机刚刚发生时，在反应敏捷的信息系统基础上，提出有针对性的紧急决策，并且迅速部署和传达，控制危机的蔓延。如果平时没有对各类危机的应急措施（即危机管理预案），在危机发生后又没有有效的应急措施的决策机制和能力，而且，缺乏应急措施传达和贯彻的通道，应急措施就会落空，仅靠采取常规措施就无法控制危机的发生和蔓延。

（三）对公共安全危机事件的后果所负的政治责任。具体来说某级政府因在公共安全危机事件管理中严重失职，导致特别重大公共安全事件的发生，给国家、集体、人民群众的生命财产造成巨大损失时应承担集体引咎辞职的责任。公务人员在突发性公共危机事件中失职也应承担相应的政治责任。世界许多国家或地区有成文或不成文的“高官问责制”，而这种责任一般归入政治责任，即具有领导职务的政府官员，即使在突发性公共危机事件中对造成的损失没有直接责任，也要承担间接的政治责任，如引咎辞职、调离现职。应该提到的是“引咎辞职”不是强制性的，严格的制度尽可以追究官员的责任，却不能强制公务员主动请辞。当然，对于那些有咎不辞的官员，则完全可以启动不信任、罢免和弹劾程序，责令其辞职。引咎辞职含有的非强制与主动性，是要求官员对认为自己应该对某些事故负责作出的自觉表态。我国的政府公务员是由人民代表选举产生的，因此应对人民负责，“引咎辞职”理应成为我国政治生活中官员自责的一种惯例。

在公共安全危机管理中履行政治责任，要作到以下几点：

第一，必须建立和完善政府与公众的对话、沟通机制，给予社会知情权。一旦发生重大的突发事件或出现棘手的社会难题，我们的各级政府部门及行政官员必须正视现实，任何向群众隐瞒真相、谎报实情、甚至提供虚假信息、美化和掩盖问题的做法，都是群众坚决不答应的，也是于事无补的。只有实事求是地向群众说明实际情况，求得群众的谅解，相信群众依靠群众才真正有助于问题的尽快解决。在公共安全危机事件发生后，由于关系到自身的根本利益，公众对事件的一切情况非常关注。这就需要政府能够及时真实向公众告知事件情况。否则将会引起混乱与恐慌。

第二，建立和完善各级政府应对公共安全危机的预警机制、各类危机预案的准备机制以及危机发生后的政府统一、协调指挥机制，这些均是各级政府重要的公共管理职能。

第三，防患于未然，各级政府应尽可能地加大对基础教育、公共卫生等基本公共产品和服务的供给及基础设施投入，为防止和应对突发事件的发生奠定必备的物质及社会基础。

第三节（政府在公共安全危机管理中的）道德责任

政府道德责任，是指行政主体在行使行政职权时所应承担的道德义务及违反道德义务应承担的后果，如否定性评价、道义遣责、纠错问责等。政府道德责任包括两个方面:一是政府应承担的道德义务，如政府的廉洁高效，遵纪守法，使自身成为全社会的道德楷模，加强社会道德建设，实现社会公正，文明执法，尊重保护人权等等，可称为第一性政府道德义务；二是政府违反道德责任所应承担的后果，如道义遣责、公开道歉、失信补偿、引咎辞职等等，可称为第二性政府道德义务。

道德责任从某种意义上来说是政府全部工作的中轴。长期以来，人们强调更多的是政府责任中的政治责任、法律责任，而忽视道德责任，甚至把建立责任政府简单地等同于依法行政。其实探讨当前社会转型时期的政府责任问题，固然应当强调其政治与法律责任，但对其在精神引导和道德孕育方面所肩负的责任亦不能忽视。因为政府道德责任在一定条件下会转化为其他责任。在有些国家，如果政府道德形象严重败坏有可能转换为政治责任，导致政府内阁下台；政府官员的行为不端不仅会遭到社会的遣责还可能遭到弹劫，甚至承担刑事责任。因此政府应以社会整体利益代表的角色，引导公民建立一种积极的公共生活，以培养健康的社会风气和高尚的道德情操。

一、政府在公共安全危机管理中承担的主要道德责任

政府在公共安全危机管理中的道德责任是指政府作为社会的一部分，社会成员在公共安全危机事件中遭受伤害、损失，政府应对其表示关心、安慰，并助以一定的物质帮助。政府的道德责任是深受儒家仁义思想影响的中国国情的产物，也是体现政府“一切为了人民”的宗旨的有力证明。江泽民同志“以德治国”的治国方略，从较多层面上强调了道德因素在维护社会稳定中的重要作用。作为权力执行机关的政府，在公共安全危机管理中也必须担起道德上的责任。“水能载舟，亦能覆舟”。一个政权（政府）想要长期存在下去，必须要有良好的道德和正确的价值取向，如果政府行为不能适合人民及社会所要求的道德标准，将得不到人民群众的拥护，也就失去了其统治与行使权力的正当性，政府的道德是获得权力的前提和基础，是能更好行使权力的条件和保障。可以说在危机事件发生后政府是否关心人民安危，应是判断政府是否是责任政府的基本标准。那些忽视道德责任的政府往往认为危机事件可能只影响到局部地区（行业）和暂时局面，自己有更多更重要的“正事”要做，不能因小失大，于是在数量上比较危机管理成本（如宣布紧急状态、组织动员资源、采取隔离转移措施和直接用于危机控制的投入）与危机损害的大小，当认为危机损害还不及危机管理成本，就懒得管它。但是，这种对政府责任在数量上的权衡比较，实际上是对危机事件缺乏敏感的行政惰性，根子上是对公共利益和公众安全缺乏责任意识和关爱同情的行政道德。所以在公共安全危机管理中，政府在很大程度要基于道德因素的考虑，体现政府人性化的道德责任的存在。

在公共安全危机事件管理中，政府应该依法行政且政策的制定与实施既合程序又合社会基本价值。从宏观上看,政府要坚持公平正义的原则，要使社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现，要抓好社会主义精神文明建设，建立完善的道德规范体系，积极开展诚实守信的道德实践活动，把建立包括社会保险、社会救助，社会福利和慈善事业在内的，相互协调的社会保障体系，作为构建社会主义和谐社会的重要途径，将以德治国和依法治国有机结合起来，为构建和谐社会提供有利的基础和保障。从具体的行为看，作为政府官员应该具有责任感和事业心。应成为社会道德的表率，以自己的行为维护和支持积极而健康的道德风尚。公共安全危机事件发生后，受灾群众往往数量众多，有的受伤、甚至面临生命危险，有的流离失所、无家可归，有的家庭的生活资料在一瞬间化为乌有，在医疗、居住、饮食、交通条件、精神安慰、重建家园等各个方面均需要人道主义的关怀。对此，政府有道义上的责任采取积极有效的措施对受害群众进行安置和救助。例如，对受伤人员进行紧急救治，对受灾群众提供临时居留地、衣物、食品、药物等，基本上保证受灾群众不挨饿、不受冻、不染病疫、不成批外流。对于处于危险中的灾民与受害者或实施紧急救助，或组织紧急疏散、转移安置，对生活困难的灾民进行救济和帮助。同时，重大公共安全危机事件往往有大量人员伤亡，给人们的心理上造成重大的冲击，而这种伤害很难康复，要求政府在做好物质补偿的同时，建立起有效的心理干预机制，对公众的心理进行疏导，减弱人们的心理恐慌，避免“涟漪反应”，体现出政府的人文关怀。

第四节（政府在公共安全危机管理中的）社会责任

社会责任是指政府对社会的服务和管理及在促进社会公平等方面的责任。政府作为公共部门，对社会的良性运行，减少和控制社会问题负有不可推卸的责任。伴随着建设服务型政府的行政改革浪潮，强化政府的社会管理和公共服务职能已成为大势所趋，政府进行公共安全危机事件管理是政府服务社会的一项职能，是其社会管理职能的体现。

一、政府在公共安全危机管理中的主要社会责任

在社会主义市场经济条件下，政府对公共事务管理职能主要包括：（1）政府对经济生活的宏观调控，保持宏观经济环境的稳定，减少经济周期的波动，使市场主体能够得到正常运作；制定和执行产业政策，弥补由于外部经济、规模经济、信息不完全与信息不对称造成的市场失灵。（2）政府为公众提供基本的物质服务，如公共设施的修建，铁路、公路的建设等。（3）政府要为公众提供政治、文化服务，包括赋予人民民主权利，鼓励公众参与政治生活，发表各自得意见和看法，通过对科教、广播、电视、出版等方面的支持，丰富人们的业余文化生活，提高公众的文化素养，满足其精神需求。（4）政府为公众提供社会服务。如加强环境整合，提供良好健康的生存空间、医疗卫生、公共娱乐、社会保障和福利等。其中，提供良好健康的生存空间，既包括政府有提供良好的社会秩序的责任，也包括当民众的生命、财产安全受到影响和威胁时政府负有的提供救济和帮助的责任。

政府在公共安全危机管理中的社会责任主要在于要对社会公众负责，了解、理解、权衡、满足他们的愿望、要求和其他利益：首先，加大教育力度，提高危机意识、普及危机知识。政府应该利用自己手中的行政资源对公众进行教育，提高公众对公共安全危机事件的预防与应变能力。在我国由于传统历史文化的原因，老百姓的危机意识比较淡漠，缺乏危机意识。当危机来临时，人们由于毫无准备，往往手足无措，立即陷人恐慌之中，给政府处理危机带来极大困难。因此，在危机预防管理中政府必须做到:一是要经常进行危机训练和演习，提高公民的危机意识，树立危机观念；二是要大力普及有关危机知识，让公民掌握正确的应对危机的措施与方法，明确个人在危机中的职责。加强危机的预防训练，整体提高国民的危机意识和危机应对能力，一旦发生危机，才能从容应对。

其次，提高社会动员能力，建立健全社会救助机制。危机发生后，仅靠政府拥有的资源往往不足以应对，需要迅速征用和募集社会资源，动员社会力量。南京大学社会学系有关学者调查表明，当国家和社会遇到困难与危机时，85.3%的民众比较愿意或愿意站出来为政府分忧解难，做一些力所能及的事，只有6.4%的人不太愿意或不愿意。因此政府应充分组织社会资源，让社会大众积极参与到政府的救灾行为中，这样才能更快更好地战胜危机。但是政府组织社会资源的能力不仅取决于其行政权力的强制力，而且取决于政府信用能力。目前，我国没有健全的社会救助机制，政府只能以行政命令的方式，通过各个单位、各个系统一层层地去组织和动员，时效性不够，成本较高。因此，由政府出面构建中国的社会民间救助组织，组建社会义务工作者队伍是政府危机管理的重要内容之一。

第五节（政府在公共危机管理中的）法律责任

行政法律责任界定为:“行政法律关系主体因违反行政法义务的行为或行政不当行为所引起的法律责任。”其特征:首先，表现为行政法律责任的承担主体的多重性；其次，行政法律责任追究机关和追究程序的多元性；再次，违反明确的法律条文的规定。

政府（法律）责任主要包括:第一，行政责任。政府行为或制度设计违反行政法律规范所应承担的义务。行政责任实际上是一种法律责任.是由法律单方设定的。同时也是一种独立的责任。有相对特殊的内容和承责条件。责任主体是政府。第二，民事责任(侵权赔偿或补偿责任)。政府行为或制度设计违反相关法律给相对人造成了伤害时所承担的财产上的赔偿和补偿责任。第三，刑事责任。刑事责任是最古老、最严格的法律责任。但政府作为刑事责任主体来承担刑事责任却是一个新命题。传统法学认为“法人无犯罪能力”。现代社会，认为“法人”，已成为国家政治、经济生活的主角。于是法学界提出了遏制机构及法人犯罪理论。

一、政府在公共安全危机管理中法律责任的内涵

目前，世界上很多国家都制定了《紧急状态法》，来规范公共危机管理中的政府行为，保障公共危机管理的成功。因此，政府在公共危机管理中必须要依法行事，否则就必须承担法律责任。首先，政府在公共安全危机管理中如果没有履行自己应尽的义务，应当承担相应的法律责任，致使公民的生命和财产遭受损失，公民可以向政府提起诉讼，要求政府进行赔偿。第二，政府在公共危机管理中如果没有依法行事，也要依法承担相应的法律责任，甚至受到法律的制裁。法律责任是政府违反作为义务和违反不作为义务的行政行为所应当承担的法律责任，它具有强制性、制裁性和义务性等特点。在“非典”期间已经启动的政府法律责任的追究主要涉及公务员的追究，还没有认真追究政府应承担的法律责任。国务院出台的《突发公共卫生事件应急条例》规定的法律责任也主要是公务员的责任或领导者的责任。其中为组织行为承担的领导责任包括：县级以上地方人民政府及其卫生行政主管部门未依照本条例的规定履行报告职责，对突发事件隐瞒、缓报、谎报的，对政府主要领导人及其卫生行政主管部门主要负责人，依法给予降级或者撤职的行政处分；造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果的，依法给予开除处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任等等。但是《突发公共卫生事件应急条例》忽略了作为行政主体的国家机关及有关组织所承担的法律责任，同时也忽略了对行政相对方的行政救济和司法救济。法律救济始终是各部门法律不可或缺的重要环节。没有救济规定的法律是一部未完成的法律。严格的说政府应承担的法律责任的形式包括行政赔偿、恢复名誉、赔礼道歉、撤消违法不当的政府行为。

二、我国政府在公共危机管理中的主要法律责任

我国政府在公共安全危机管理中的法律责任主要体现在侵权赔偿责任和行政补偿责任上，下面将以此为例探讨政府在公共安全危机管理中的法律责任。

（一）政府的侵权赔偿责任

强调政府在公共安全危机管理中的赔偿责任，是国家赔偿制度的立法宗旨和价值体现。平等主体之间损害赔偿问题已由民事法律加以规定，而政府机关由于其权力方面的优势性，其侵权行为给公民造成的损害往往更大。其实，在权利与权力的关系上，权力来源于权利，权力服务于权利；具体到赔偿问题上，民事侵权赔偿责任和行政侵权赔偿责任也只不过是侵权主体不同而已，在实质上并无区别。政府赔偿制度的建立，也是政府取信于民、敢于承担过错、间接树立政府良好形象的有效途径。如果不对其承担赔偿责任，实在难以体现现代法公平、公正的价值要求。我国《赔偿法》的立法宗旨是保护公民、法人或者其他组织的合法权益，要使这样的立法宗旨真正落到实处，恐怕仅仅依靠目前《国家赔偿法》中有限的赔偿范围很难具有说服力，在公共安全危机事件管理中落实政府的赔偿责任不可忽视。从我国目前的情况来看，《国家赔偿法》是政府侵权赔偿的主要法律依据，其第3、第4条规定了行政赔偿的范围。《国家赔偿法》第3条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：

（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；

（二）非法拘禁或者以其他方法剥夺公民人身自由的；

（三）以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的；

（四）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。”国家赔偿法地4条规定:“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：

（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；

（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等强制措施的；

（三）违反国家规定征收财物、摊派费用的；

（四）造成财产损害的其他违法行为。”对于上述这二类“其他违法行为”是否包括因政府及其工作人员在公共安全危机事件管理中的欠缺而造成人身权和财产权损害的行为问题，仍然存在着不同的看法。

《国家》赔偿法第41条第3款规定：“由于国家机关和国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”由于政府在公共危机事件中管理不当而对公民造成损害的，理应视为“侵犯公民权利”，公民应当得到赔偿。

第2条第1款规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”

当然《国家赔偿法》对于政府的免责情况也作了说明，其第5条规定：“属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：

（一）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；

（二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；

（三）法律规定的其他情形。”

根据权利救济有效保障论的观点，如果政府在公务活动中不追究政府责任的话，将使公民的权利受损而无法得到有效救济，这也不符合保障人权的法治趋势。而且政府权力得不到有效的监督和制约，极易导致滥用。

（二）政府行政补偿责任 考查我国政府对公共安全危机事件的处理实践，由于其合法或违法行为所造成的损失，以及对受害群众的救助，更多的是通过补偿的方式实现的，行政补偿制度是现代法治国家行政法制建设中的一项重要内容。行政补偿的理论基础主要是公共负担平等说，即为了实现国家的管理和社会公共利益的需要，有时不得不强制剥夺公民的财产权益，或者对它的行使给予一定的限制。尽管这类行为从国家和社会的公益角度考察是具有正当性的，但是对于普通公民和社会组织而言，却是极不公平的。这是因为行政机关实施的这类行为，其受益者是全社会，而对受损者来讲，其损失却是个别的、特定的。为了避免这种极不公平的现象，再剥夺或者限制公民、法人或者其他组织的财产权时，应当由受益的全社会来负担由此产生的损失，也就是由受益者对受损者进行一定程度的补偿。但是从到目前《国家赔偿法》所确立的归责原则来看，行政补偿制度无法被纳入到《国家赔偿法》当中加以规范，而且我国也没有统一的《行政补偿法》，所以，要使行政补偿制度更有效地发挥作用，通过立法加以完善是当务之急。

对政府在公共安全危机管理中的法律责任，世界各国一般都有规定，但是规定的责任大小及责任范围有很大不同。例如公共安全危机管理中的赔偿责任，有些国家规定有限制的赔偿责任，另一些国家规定政府承担全面赔偿责任，还有一些国家则没有赔偿责任的规定。我国的国家赔偿法中没有涉及危机事故的赔偿责任问题。

思考题：

1．政府在公共安全危机管理中承担的主要责任有哪些？

2．政府在公共安全危机管理中承担的政治责任主要表现形式有哪些？ 3．政府在公共安全危机管理中承担的道德责任主要表现形式有哪些？ 4．政府在公共安全危机管理中承担的社会责任主要表现形式有哪些？ 5．政府在公共安全危机管理中承担的法律责任主要表现形式有哪些？ 6．在构建社会主义和谐社会的背景下如何理解和体现政府在公共安全危机管理中的责任？

第四章

公共安全危机的预防

（一）教学目的及要求：使学生了解和掌握公共安全危机预防的指导思想、风险评估与脆弱性分析、预警机制及其基本措施等有关内容

（二）重点和难点： 掌握预警机制及其基本措施；风险评估与脆弱性分析

（三）教学方法及课时安排：课堂讲授；2学时

（四）主要参考书：

郭太生主编，《事故对策学》，中国人民公安大学２００２年版。

郭太生主编：《治安灾害事故社会防范研究》，中国人民公安大学出版社2005年版；《灾难性事故与事件处置》，中国人民公安大学出版社２００６年版。

（五）课程主要内容：

第一节 公共安全危机预防的指导思想

一、可以预防与缩减

面对各种突如其来的公共安全危机，很多人习惯地将其成为“意外”或者“不幸”。特别是在一些大规模的自然灾害面前，人类感到自己是如此渺小。人定胜天的理想的确是在忽视了人与自然和谐发展的基础上对自身能力的无限夸大。随着工业社会的不断发展，现代化过程给整个人类带来了越来越多的公共安全危机。危机管理的理论研究在开始后不久便不得不承认，在全球化的背景下，危机已经成为一种常态，而不是存在于我们生活之外的事件。全球化可以让地球任何一个角落的危机很快蔓延影响到每一个人。各种危险因素纵横交错，危机已不仅是社会生活中的偶然事件。相应地，危机管理也不应局限于对个别危机的应对，而应着眼于对危机全过程的常态管理。在各种公共安全危机发生后被迫采取各种应对措施之外，能否在危机前采取一些必要的措施避免其发生，即使不能避免，也要把不良后果和影响降到最低限度。

通过对大量公共安全危机进行原因分析，可将其发生原因归于两类：自然因素和人为因素。对于由于自然因素引发的公共安全危机，通过采取预防措施将其完全避免的可行性较差，但通过预测、预警、降低承灾体的脆弱性是可以实现缩减的。例如在地震减灾方面，很多国家都开展广泛的研究和实践，而在相似级别地震中的不同损失情况也表明了通过人类的努力可以将自然灾害的损失大大降低。对于由于人为因素引发的公共安全危机，则可通过加强管理、优化设计、人员培训等实现预防，同样也可以通过预警和降低脆弱性减少其造成的损失。值得注意的是，随着人类对自然影响力的加大，出现了许多人为因素和自然因素共同作用引发的公共安全危机。由于各类公共安全危机的频繁发生，防不胜防，而且预防的周期长，效果不易被认识，严重打击了预防和缩减的信心，从而造成了“预防为主”的口号被挂在嘴上而很难落实到实践中。树立可以预防和缩减的指导思想就是为了让人们对预防工作的必要性、可行性和复杂性有全面地认识，鼓励人们重视对公共安全危机的预防和缩减，科学认识预防的效果，从而为实现公共安全危机的全过程管理奠定坚实的基础。

二、防患于未然

也称偶然损失原则。任何公共安全危机的发生都是偶然性和必然性相结合的产物。从其发展历程的演化规律看，危机从成长到消除，是一种必然的发展过程，同时又受到很多偶然影响因素的影响。也就是说，只有具备了一定的条件，危机的发生就是必然的。但是，危机在何时发生，则可能受到某种偶然因素的激发，而危机发生后能够造成多大范围的影响也会受到诸如时间、地点、环境条件等偶然因素的影响。同样震级的地震，发生在沙漠、海洋、大中城市，所造成的损失可能会有很大的差别，发生在深夜和白天也不一样。同样经历危机，某些人在危机中不幸遇难，有些人则在危机中幸存，除去个体能力的差异，偶然因素的作用不可小觑。

为了描述危机发生后由于偶然因素作用而造成的损失差异，人们提出了偶然损失性。最先研究偶然损失性的是美国的社会保险家海因里希，从保险业的经济效益出发，经过对55万起工伤事故的调查统计，发现除死亡事故外，造成重伤、轻伤和无伤害事故的比率大约是1：29：300，即在330起事故中，造成重伤的只有1起，轻伤29起，无伤害事故300起。国际劳工组织的调查结果是1：20：200，这个比例说明了事故危害程度与事故数量之间的一种概率关系，发生重伤的概率是很小的。但如果以此认为预防工作的意义不大而放弃预防就大错特错了。上述的比例基于大量的统计数据分析，由于损失的随机性，最严重的伤害可能发生在330起中的任意一起，为了防止这种严重后果的出现，必须采取措施防止所有的事故发生。在公共安全危机预防的目标选择方面，必须是全部的隐患。通过对系统中各种危险因素的分析，及时采取科学有效的措施从源头上防止危机的发生，即“防患于未然”。

树立防患于未然的指导思想，可以克服公共安全危机管理中的侥幸心理，认真对待所有可能导致危机的因素。由于对隐患大小的判断依赖于人们以往的经验判断，很难兼顾偶然性，因此，危机预防的目标必须是全部的隐患，不应以隐患大小决定重视程度。

三、可能原因必须根除原则

也称隐患及其隐蔽性原则。危机的发生原因多种多样，各种因素之间的相互作用也非常复杂，因此，公共安全危机的预防工作是非常复杂、非常艰难的。在开展预防工作之前，必须对危机发生的原因进行深入细致地分析，建立危机发生的总体框架，然后采取针对性措施进行预防。一般而言，危机的发生有直接原因、间接原因、基础原因，不同原因层次之间有继发关系。直接原因具有显在性，容易被人们发现和认识，间接原因和基础原因具有潜在性和本质性，不经过深入分析一般很难认识。直接原因只是事故的导火索，只消除危机发生的直接原因，而没有根除造成直接原因的间接原因，酝酿危机的土壤依然存在，间接原因还会转化为直接原因。因此，在预防危机时，必须除恶务尽，防止其死灰复燃。

第二节 公共安全危机的预警机制

(自学)在某一危机爆发之前，会不同程度地出现一些征兆，此时，危机已处于前兆阶段。通过危机监测系统，识别危机爆发的症状，及时发出警示信号，就可以为规避、转移风险，采取有效措施赢得时间，以降低危机造成的损害后果。建立公共安全危机的预警机制是降低易损性的最有效的方法之一。

一、公共安全危机预警的含义

“预警”原指通过预警来提前发现、分析和判断敌人的进攻信号，并把这种进攻信号的威胁程度报告给指挥部门，已提前采取应对措施。公共安全危机预警是根据已有的资料数据，运用逻辑推理和科学预测的方法和技术，对某些危机现象出现的约束条件、未来发展趋势和演变规律等作出估计与推断，并发出确切的警示信号或信息，使政府和民众提前了解危机的发展状态，以便及时采取应对策略，防止或消除危机造成的损失。公共安全危机预警从手段上可认为电子预警系统和指标预警系统。电子预警系统主要是通过电子装置进行信息采集、信息分析、决策和发布警报的自动预警系统。电子预警系统一般应用于对明显前兆的公共安全危机的预警。有些危机的发生没有明显的前兆，需要对收集到的信息进行加工才能判断是否将发生公共安全危机，即使用指标预警系统。

二、公共安全危机预警系统的构成

公共安全危机预警是一个复杂的大系统，包括信息收集子系统、信息加工子系统、决策子系统、警报子系统和咨询子系统等。

（一）信息收集

信息收集就是对各类风险和危机征兆等信息进行收集。及时、准确、全面的信息是进行危机预警的重要基础，是影响危机管理成效的关键性因素。要准确地识别危机，最重要的就是对各种相关信息进行系统的扫描，收集其中的危机信息。信息收集必须保证信息收集的范围涵盖风险的分布位置，不同危机预警的信息收集有不同的途径，包括大众传媒、事故纪录、实地调研、建立专门的监测系统等。在信息传递过程中，一方面要保证传递的速度，另一方面还要注意防止信息的失真。

（二）信息加工

信息加工包括信息整理、信息识别和信息转化。信息收集所获得的信息不仅数量庞大，而且种类繁多，必须通过对信息的整理和归类得到较为条理和清晰的信息总体情况。为保证决策的准确性，还需对虚假信息和干扰信息进行识别和剔除。最后将信息转化为简单、直观的信号或指标，为决策做好准备。

（三）决策

决策就是根据信息加工的结果决定是否发出危机警报以及危机警报的级别，并向警报子系统发出指令。在决策的过程中，需要将获得的危机信息与事先制订的预警指标和危机临界值进行对比。按照危机发生的可能性大小决定危机警报的级别。应急总体预案将预警级别依据事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展势态，一般划分为四级：Ⅰ级（特别严重）、Ⅱ级（严重）、Ⅲ级（较重）和Ⅳ级（一般），依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。

（四）警报

警报就是向危机管理部门和危机的潜在受害者发出明确无误的警报，宣告危机即将来临。为保证警报作用的正确发挥，首先要在警报系统与警报接收对象之间建立良好的沟通渠道，使用简单明了的警报信号并在第一时间通知到每一个人。为了使更多的人“接收”到预警信息，从而能够及早做好相关的应对、准备工作，预警信息的发布、调整和解除要通过广播、电视、报刊、通信、信息网络、警报器、宣传车或组织人员逐户通知等方式进行。对老、幼、病、残、孕等特殊人群以及学校等特殊场所和警报盲区，要视具体情形采取有针对性的公告方式。

（五）咨询

公共安全危机的种类繁多，预警所涉及的领域复杂广泛，具有较强的专业性。为保证决策的科学性，必须充分发挥专家咨询的作用。在预警体系中，要不断加强专家队伍的建设，畅通信息沟通渠道，健全专家咨询机制，使决策获得更多的智力支持和技术支持。

三、公共安全危机预警的基本过程

第三节 公共安全危机预防的基本措施

公共安全危机的预防是非常复杂的，需要根据危机的类型和特点针对危机发生的诱因采取科学有效的措施达到预防的目的。

一、建立完善的公共安全危机管理体制

公共安全危机的预防首先依赖于建立完善的公共安全危机管理体制，即通过完善的立法，成立专门机构，建立一套自上而下的工作程序和工作制度，并用成型的指导性的理论支持整个管理过程。在这样的大背景下，公共安全危机的预防才能获得应有的重视和投入，才能保证各种预防措施得到贯彻落实。

二、开展对社会公众的危机教育

公共安全危机不仅是对政府能力的挑战，更是对社会整体能力的综合考验。在危机预防中，社会公众及时潜在的受害者，也是积极的参与者。加强公众的危机教育，不仅能够提高社会成熟度，也有利于提升政府的危机管理效果。在和平稳定的环境中，公众的危机意识往往比较淡薄，需要采取各种措施不断增强其危机意识，了解危机发生的过程，提高公众应对危机的能力。

1、危机意识教育 危机意识是人们应对危机的人格心理特征，是危机在人们头脑中的主观反映。危机意识的核心内容是危机态度，即对危机的认知和评价以及相应的行动倾向。人们对危机的认识程度决定了对危机的态度。危机的突发性、灾难性要求全社会的每个人都要居安思危，对危机保持足够的警惕性。危机意识的培养是整个危机教育的基础和关键。

危机意识可以通过经验得到增强，经验可以分为直接经验和间接经验，直接经验是通过亲身经历获得的，对危机意识的强化效果显著。经历过危机的人，一般对危机有更高的警惕性，特别是在危机刚发生后的一段时间内，危机意识明显增强，即所谓“吃一堑，长一智”。但某个人能够获得直接经验的概率相对较小，而且危机一旦发生往往会给人的生命健康造成永久性的伤害，因此，让每个受教育者直接经历真实的危机是不可行的。间接经验是通过宣传教育的各种手段，将某些人的直接经验加以总结，可以让更多的人从中受益。通过对大量危机的分析研究，准确把握其规律性，让更多的人对危机有一个全面的认识和了解，这一点也是直接经验无法达到的，危机教育的意义也正在于此。

2、危机知识教育

危机意识的提高，只解决了对危机的态度问题。但仅有危机意识没有危机知识，知道存在的危险却不知道危机为什么会发生，时时处处都觉得危机会发生，则会在心理上产生盲目的恐慌。因此，只有正确的态度还不足以让每个人远离风险的威胁，必须在强化危机意识的同时，重视危机知识的普及，增加对危机的了解。

危机知识包括：危机发生的原因、条件、规律，危机发展的规律及各种影响因素等等，这些知识比较简单，但涉及的范围很大，需要针对不同的教育对象，有针对性地选择教育的内容。

3、危机道德教育

公共安全危机不仅考验着一个国家的公民素质，也检验着每个人的道德水准。面对危机带来的灾难性后果，需要社会公众树立共同的价值观，团结一致，努力克服困难。危机道德教育包括相关从业人员的职业道德教育和社会公众的社会公德教育。

4、危机心理承受能力教育

公众的危机承受能力使社会成熟度的反映。在危机教育中要加强心理抗打击能力、抗挫折能力的培养，使公众在面对危机是能够临危不乱，沉着应对。实践证明，公众的危机心理承受能力可能决定着危机的影响程度和对微机的控制效果。2003年“非典”危机中出现的“药荒”、“米荒”、“盐荒”都与公众的危机心理承受能力差有关。

5、危机生存教育

通过系统的危机教育，可以使公众掌握正确的逃生自救技能，面对突发情况能够及时采取适当的措施，保护自己乃至他人的安全。在公共安全危机爆发时，个人的生存能力至关重要。逃生自救的技能包括正确使用各种消防器材，正确报警，及时有效地逃生等。危机生存教育不仅需要以危机意识和危机知识为基础，而且应考虑人在紧急情况下的心理与行为特点，通过适当的演练使受教育者克服紧张、惶恐等不良心理反应，熟悉正确的处置方法，以便在紧急情况时能够及时逃生。随着科技的进步和生产的发展，更多的危险因素以更小的距离与社会中的每一个人共同存在。普及危机生存教育，可以使公众在面对危险时不仅能够自救，也能够救人。

三、加强对危险源的管理

具有危险性质的物质是导致危机的重要诱因之一。危险源是在工业生产和其他的社会活动中存在的危险物质，以及和这些物质有关的设备、设施和场所。根据危险源的数量和危险程度，危险源又可分为一般危险源和重大危险源两类。对危机预防来讲，控制的重点是重大危险源。

（一）对重大危险源的辨识

世界各国家对重大危险源有不同的分类与辨识标准。有的国家把重大危险源大体分为两类，一类是可燃性物质泄漏，与空气混合形成可燃性烟云或气体，遇到火源引起火灾或爆炸；另一类是大量有毒物质泄漏，造成大面积人员的死亡、中毒和环境污染。无论危险源的标准如何制定，危险源的种类总是和石油化工企业，化学品库，大型化工企业，爆炸物品的生产厂，以及其他大量使用可以引起中毒和火灾、爆炸事故的企业和场所联系在一起。

（二）重大危险源的评价

对重大危险源的评价可以为危机预防提供了可靠的依据，降低危机的损失。重大危险源评价是一项十分复杂的工作，不仅涉及到复杂的概率运算，而且要系统地收集规划、设计、施工、运行等相关的资料，找出潜在的危险因素，人为的失误和预防的重点。但对重大危险源的安全评价又是一项十分必要的工作，安全评价的失误往往会带来不可估量的损失，而符合客观实际的安全评价又可以避免许多灾害事故的发生和其他方面的损失。因此，一些国家在预防措施上，十分重视对危险源的安全评价工作。以英国为例，安全评价的范围已涉及到各个领域，负责安全评价工作的国家安全卫生执行局及其各地方局对所在地区的所有危险源均有记录，并把对每个危险源的管理与监察落实到每个监察员。

（三）对重大危险源的管理

在对危险源进行辨识和安全评价之后，要制定出一套严格的管理制度，通过技术措施和组织措施进行预防和控制。技术方面的措施包括有关设施的设计，所使用物质的选择和安全检查；组织方面的措施包括对人员的培训与指导，工作职责的确定，以及保证工作人员具备相应的技术与知识水平的相应措施等。从国外已有的实践看，对重大危险源的管理工作主要是根据“谁的危险源谁负责”的原则进行。属于某个企业的危险源，企业应在规定的时间内，把已辨识和评价的危险源向主管当局提交安全报告；如果属于新建的重大危险设施，则应在其投入运转之前提交安全报告。安全报告应说明危险源的基本情况，可能引发危机的危险因素及条件，可能发生危机的类型，发生危机后可能造成的后果，以及形成应急计划和限制后果的措施等方面。

（四）应急计划

应急计划是重大危险源管理控制系统的重要组成部分。应急计划一般分为场内和场外应急两个部分。场外应急计划由政府主管部门根据企业单位提供的安全报告制定，场内应急计划由企业自己制定。为使应急计划得到有效的实施，政府有关部门要把重大危险源发生危机时需采取的安全措施和正确的做法告知可能受影响的公众，保证公众充分了解发生危机时的安全措施，以保证一旦发生危机能得到妥善处置，减少危机造成的损失。

四、积极与保险结构合作以转移风险

保险既是一种风险管理的方式，同时在投保人和保险人之间又是一种法律关系。对于和危机关系密切的人身安全和财产安全来讲，转移风险、减少损失，在危机发生后尽快地得到经济补偿，是现代社会预防危机的必然选择。投保人根据合同约定，向保险人支付保险金，保险人对于合同约定的可能发生的危机，因其发生所造成的人身伤害和财产损失承担保险金的责任。

保险企业作为一种经济组织，从自身的经济效益出发，必然要对保险标的的安全给予充分的关注，通过各种方式和途径引导和督促被保险的单位和个人采取措施降低保险标的风险。对于在投保后忽视预防工作，对隐患不进行积极整改而造成损失的单位和个人，保险人有理由拒绝赔偿或降低赔偿额。保险机构在日常的业务活动中，积累了大量的预防危机和管理风险的资料和工作经验。为了预防损失的发生，也经常开展安全教育、安全检查和安全咨询等活动，这些都是预防危机必不可少的环节。

思考题：

1．公共安全危机预防的指导思想有哪些？每种思想要解决的主要问题是什么

2．公共安全危机预防的基本措施有哪些？

3．为什么说人为事故灾难与社会安全事件是可以预防的，但又不可避免？

4．如何在社会公众中树立正确的风险观念？

第五章 公共安全危机管理的准备

（一）教学目的及要求：使学生了解和掌握应急预案的制定、应急演练以及应急处置保障系统建设等有关知识

（二）重点和难点：应急预案的制定；应急演练

（三）教学方法及课时安排：课堂讲授；2学时

（四）主要参考书：

郭太生主编，《事故对策学》，中国人民公安大学２００２年版。

郭太生主编：《治安灾害事故社会防范研究》，中国人民公安大学出版社2005年版；《灾难性事故与事件处置》，中国人民公安大学出版社２００６年版。

（五）课程主要内容：

第一节 应急预案的制定

大多危机的发生是无法准确预测的，因此，我们必须为危机做好准备，加强战略规划、物资储备、长期预算和设立意外事故基金。在为危机做准备的过程中，应急预案的制定就显得格外重要。对公共安全危机的管理一般预先采取以下措施：通过调查与情报分析，确定潜在的公共安全危机问题；设计解决问题的可能性方法和选择；在制定战略决策的基础上，进一步研究与确定危机发生时的行动计划等。这一过程就是应急预案的制定。应急预案的制定，关系到整个危机事件处理能否顺利和有效地进行。而且，应急预案的制定过程实际上是一个危机信息的获得、整理和使用过程，在这个信息平台上，危机事件很大程度上得到预防和化解。

一、应急预案的作用

编制应急预案，即根据曾经发生的危机情况，按照假设的各种危机类型、规模、程度，配备相应的设备、设施、队伍及确立相应的处置程序，为危机决策与危机指挥提供依据。

（一）能够增强危机决策的科学性

危机决策的科学性来源于对危机情况的准确判断，来源于对应急资源的准确了解及科学配置。编制应急预案，在总结以往危机处置经验教训的基础上，按照危机爆发的规模、程度、等级确定相应的警戒等级及处置方式、程序，一旦危机爆发，只需要通过现场监测或者情报监测，就能够比照相应的等级确定相应的处置方案，从而增强应急决策的科学性。

（二）能够增强应对危机决策的时效性

危机应急决策的关键在于时效性和科学性。能够在最短的时间内做出最优的决策，对于减轻危机的危害，具有重要意义。而编制应急预案，将各种类型的危机可能爆发的规模、程度、等级一一列举出来，在危机爆发时，只要了解了危机的基本情况，就能够按照危机管理预案进行处置，这就大大缩短了危机决策的时间，为合理解决危机奠定了基础。

（三）能够增强危机指挥的规范性

危机爆发时，必须由专业人员按照确定的、有条不紊的程序进行处置，才能及时化解危机或者最大程度地减轻危机的危害。编制应急预案，将不同类型、不同层次的危机处置按照精简、统一、高效的原则进行程序编排，不同等级的危机类型由不同层次的指挥机构、指挥人员进行指挥，一旦确定危机的等级，就可以按照应急预案，确定相应的指挥机构、指挥人员和处置程序，这将大大增强应急指挥的规范性，减少应急指挥的盲目性。

（四）能够增强危机指挥的权威性

危机指挥的权威性基于两个前提：一是指挥人员的专业性；二是指挥人员的法定性。前者表明指挥人员对业务的熟悉了解程度。后者表明指挥人员权力的合法性。应急预案对指挥人员的指挥程序做出规定，尤其是对法定的指挥人员出现空缺时的递补规则做出规定，凡是按照递补规则可能作为指挥人员的人都必须了解危机处置的内容、程序以及决策方案，否则就是不称职。危机爆发时，如果指挥人员出现空缺，则按照递补规则进行递补，如此产生的指挥人员也能做到专业性与法定性的结合，这一结合也就造就了应急指挥的权威性。

二、应急预案制定的原则

（一）完整性原则

制定应急预案必须对涉及危机处理的所有方面和所有工作内容等进行完整的安排，强调可操作性。包括危机处理的目标、为实现既定目标而进行的所有工作安排等。

（二）预见性原则

应急预案不可能预见到危机事件的具体时间、地点、规模、伤亡的具体人数等。但是，预案必须在以下方面体现它的预见性，有助于增加组织处理的预见能力并有利于组织的有效处理：第一，本地区不同种类危机事件的性质和大概原因；第二，危机可能发展的方向；第三，不同级别危机事件可能动用的资源；第四，可采取的措施等。

（三）主动性原则

应急预案中的所有措施都应该具有主动的和较强的进攻性策略，而不是防御性措施。

（四）可操作性原则

应急预案中的所有措施都要结合环境及资源的实际，具备完全的可操作性。预案中的文字要简单、易懂，必要时可采用标志或图案等。

（五）时间性原则

对危机事件中的伤员和财产的抢救，是以小时、分钟甚至是秒来计算的。因此，要对危机处理的每一个步骤的时间要求和策略要求做出精心安排。

三、应急预案的类型

应急预案可以分为以下几种类型：

（一）总体预案

即从总体上对危机处理的原则、机构、程序、应急指挥、应急防范、应急保障的体系建设做出规定，为不同危机类型的单项预案的编制提供依据。如《国家突发公共事件总体应急预案》就是全国应急预案体系的总纲，明确了各类突发公共事件分级分类和预案框架体系，规定了国务院应对特别重大突发公共事件的组织体系、工作机制等内容，是指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件。

（二）单项预案

即就某一种类的危机发生时的指挥机构、处理程序等作出规定。如在国家一级的突发公共事件应急预案中，除总体预案之外，还有25项专项应急预案和80项部门应急预案。这些应急预案涵盖了自然灾害、事故灾难、公共卫生事件与社会安全事件等四个方面，为各类突发公共事件的应对制定了专门和细致的处置对策。

四、应急预案的内容

应急预案的制定是一种主动性的行动，它规定了行动的具体目标，以及为实现这些目标所做的所有工作安排。即它要求制定者不仅要预见到事发现场的各种可能，而且要针对这些可能拿出实际可行的解决措施。达到预定的目标，包括事发现场救援的延伸。例如，伤病员的抢救和转移（包括什么类别的伤病员转到什么医院、转移路线）等。

应急预案的内容包括以下几项：

（一）确定危机的等级

预案不能设定某危机事件在何时、何地发生，但是，预案可以假设某一类型的危机事件的发生，并对这一假设事件进行等级设定。划分危机的等级，目的是有效利用资源。政府的资源总是有限的，不能不分轻重缓急地动用资源来进行危机管理。首先是避免资源浪费。把低度紧急情况当高度紧急情况处理，就浪费了应急的资源和能力。如果出现这种情况，就可能会导致“狼来了”的后果。当“狼”真的来了的时候，资源和能力不足会引发更大的公共安全危机。因此，通过划分公共安全危机的等级或大小来决定采取何种方案，是非常必要的，也是合理的。

划分危机等级的优点还在于，为危机处理保留了一定弹性。当公共安全危机发生时，如果应对不及时，便有可能扩大升级。但是在紧急情况升级扩大的时候，应急方案也可以随之升级。如果本地的资源和能力随着事态发展已经不足以应付，则更高层的协调及更多的外地资源和支持就能够强化应急能力。

公共安全危机大致可以分为四级：一般危机情况、较大危机情况、重大危机情况、特大危机情况。

1．一般危机情况。一般危机情况，是指事件或灾难范围小、损失小、影响小，本区域范围内的应急处理机构就足以应对而无需外来协助的情况。发生这一等级的危机情况，需及时向上一级政府危机应对机构报告，以备万一等级提高而及时提供资源协助。在美国，日常遭遇的一般灾难性的紧急事件，通常以地方政府为主来处理。全球各国也基本采用这一模式。因此，救援工作分散到各种官方与民间组织以及志愿者等。由于范围小，彼此熟悉默契，这些工作的分工及相关救援资源的分配，较少混淆不清。

2．较大危机情况。较大危机情况下的危机范围比较大，损失比较大，影响也比较大，本地的应急处理机构及其能力都难以妥善处理而需要省级政府和危机处理机构协调外地的资源来支援协助。这一等级的危机情况，需要在报告地市应急机构的同时，也报告省级紧急处理机构。

3．重大危机情况。重大危机情况的范围大、损失大、影响大，本地应急救援能力远远不够，需要更多的高层协调，调用外省区或本地更多政府及民间资源来救援处理，有时甚至可能需要中央政府出面调度资源来救援处理。此时，需要直接报告中央政府的紧急情况处理机构。

4．特大危机情况。特大危机情况危害更大范围内的生命和财产的公共安全，甚至对社会经济造成重大影响。需要更多的省区政府和中央政府的救援支持协助。

较大危机情况及以上等级的危机，基本可以用“灾难”来表示，即所发生的突发事件，其严重性及重大程度常会导致死亡、伤害及财物损失。应对这种灾难政府一般无法采用常规的程序和手段来处理，而需要政府及民间各相关机构立即采取应对措施，以减少生命和财产的损失。

（二）确定目标与任务

对设定某一等级的危机的处理进行目标细分与明确。包括：一是确定处理的总目标；二是总目标下的细分目标；三是细分目标的领域确定；四是关键目标及领域的确定；五是可供选择的多种目标方案；六是选择与确定目标，规定欲达到的效果等。

（三）明确方案执行规划

主要包括：制定实现目标的一系列行动；制定纪律、颁布法令，以确保目标实施等。实现目标的一系列行动包括：明确参与部门的目标（任务分配）、职责及其性质与范围；明确执行计划的具体方法或方法体系等。

（四）确定预算范围

主要包括：该等级危机事件处理工作的内容（包括现场、支援系统、救援系统等）及人员分配与调动；该等级事件处理过程特别是现场部分可能动用的物资装备；计算每一行动需要的时间及完成目标所需的时间总量；危机后重建所需的大概资金等。

五、制定应急预案应注意的问题

（一）预案制定要有弹性

应急预案旨在提供对付一般危机的通用方法，而并非是一个公共安全危机管理的完全手册，它难以穷尽所有危机，也难以穷尽危机的所有细节。应急预案的条款不能规定得太死，应有较强的灵活性。只要一个公共安全危机管理能有效地确定危机管理的原则、程序、资源保证、分工关系，就能够在危机爆发时，采取有效的方法处理。

（二）制定不同的危机处理备选方案

不是所有的危机处理对策都能成功，因此在制定危机处理对策时，要有一些备用对策。当第一方案失效或不适用时，紧接着实施第二方案，依此类推。此时，排定不同方案的优先次序至关重要，应将适用效果较好或适用范围较大的方案排在前面。

（三）要充分利用外部资源

在制定应急预案时，既要注重对内部资源的利用，也要注重对外部资源的利用。在危机处理中，尤其要注重发挥外部专家的作用，这些外部专家包括行业技术专家、学者、媒介精英、政府官员等。外部专家的介入，不但能改善危机管理小组的知识结构，弥补危机管理人才不足的缺陷，而且有助于提高在危机处理中的公信力，使外部公众相信在危机处理中不会损害他们的利益。

（四）信息要全面

要在全面系统了解危机信息的基础上制定预案。预案是否科学合理有效，一个重要的基础就是预案是否考虑了产生公共安全危机事件的各种要素以及事件发生时的各种情况。如果对预案的有关信息了解不全面、不系统，势必影响预案的科学性。因此，在制定预案时，不仅要考虑影响公共安全危机事件的各个变量，可能受事件影响的地区、单位、个人等情况，还要研究预测环境变化后该地区、该单位以及个人环境将发生什么样的变化，信息必须始终保持及时、客观、全面、真实、稳定、连续、完整，只有全面系统地了解了公共安全危机事件的各种信息，周密地考虑了与公共安全危机事件相关的各种要素，才可能科学合理有效地进行危机管理。

（五）权变性预案要与部分性预案相结合

要把权变性预案与部分性预案结合起来，相互补充。权变性预案是全面考虑对付不同危机情况下应采取的不同行动方案。权变性预案的优点在于，它充分考虑了每一类危机的各种可能情况，对每一种情况都提出了相应的处理办法，适用范围比较广。但是，它的缺点是预案拟订起来比较复杂，不是很简明。部分性预案则侧重于在某一种危机中对那些事先可以确定的情况制定预案，部分性预案的优点在于，它比较明确、具体、简明，对首要事项规定得比较详细，操作性比较强。当然，部分性预案也有不足，最突出的表现是缺乏灵活性，不能区分不同情况采取不同的措施，容易导致反应过度或者反应过轻。因此，在制定预案时，应将两种预案结合起来，使之相互补充，相得益彰，既保证可操作性，又保持灵活性。

（六）预案要不断修改调整

要高度重视预案的修改调整工作。促使预案修改的因素有很多，但是，最重要的因素有两个：第一，在对预案应对和恢复计划的演练过程中，预案存在问题，或者通过实践说明计划的一些方面不能符合实际的需要，还有许多值得修改的地方。第二，环境是不断变化的，环境既可能引发预案变量的变化，也可能使人类应对突发事件的能力发生变化。预案必须适应环境发生的这些变化，及时做出调整。调整的方式主要有全面调整和部分调整两种。全面调整一般是由于环境发生了重大变化，或人类应对危机的观念发生了根本性的变化，或通过演习或在培训中发现预案存在严重偏差，需要对突发事件重新进行风险识别、风险评估等。全面调整包括对危机风险重新进行识别和评估，对预案的各个环节重新进行修改，全面调整常常是全方位的、颠覆性的。部分调整只是由于环境发生一定变化，或者在实践、演习和培训过程中发现预案还存在一些漏洞，需要对某些部分进行修改，这种修改不是颠覆性的。总之，在进行修改时，在考虑调整的成本与收益是否合算的同时，要将预案的科学合理有效始终放在最突出的位置，这样才能真正保证预案的质量。

第二节 应急演练

预案是一个事先制定的工作计划，用于处置危机事件的工作计划在什么状况下启动，启动以后参与处置部门怎样组织实施这个预案，怎样落实各方面的实际行动，怎样协调各单位、各部门的行动，以及怎样做好后勤保障工作，是一个复杂的系统工程。应急预案是否科学合理、是否符合实际情况，需要经过实践的检验，而演习训练是最直接的途径之一。

一、演习训练的目的和作用

演习训练是让来自多个机构、组织或群体的人员针对假设事件，执行实际紧急事件发生时各自职责和任务的排练活动，是检测危机管理工作的最好度量标准，是评价应急预案准确性的关键措施，演练的过程也是参演和参观人员的学习和提高的过程。演习训练的目的是：验证应急预案的整体或关键性局部是否可能有效的付诸实施；验证预案在应对可能出现的各种紧急事件方面所具备的适应性；找出预案可能需要进一步完善和修正的地方；确保建立和保持可靠的通讯联络渠道；检查所有有关组织是否已经熟悉并履行了他们的职责；检查并提高应急救援的启动能力。其核心目的就是让参与处置的各单位、各部门，乃至每个人更好地理解预案，更好地检验预案，进而提高对公共安全危机事件处置工作的整体水平。

公共安全危机管理的准备是一个长期的持续性过程，在此过程中，演习训练可以发挥如下作用：一是评估组织应急准备状态，发现并及时修改应急预案、执行程序、行动核查表中的缺陷和不足；

二是评估组织应急能力，识别资源需求，澄清相关机构、组织和人员的职责，改善不同机构、组织和人员之间的协调问题；

三是检验应急响应人员对应急预案、执行程序的了解程度和实际操作技能，评估应急培训效果，分析培训需求；同时，作为一种培训手段，通过调整演练难度，进一步提高应急响应人员的业务素质和能力；

四是促进公众、媒体对应急预案的理解，争取他们对应急工作的支持。

二、人员的训练

（一）专职人员的训练

对专职应急处置人员的训练是提高处置危机事件整体能力的首要环节。训练时要着眼于处理实际问题的能力、出现复杂情况的应变能力。按照不同的训练目的、训练形式、训练内容以及训练方法，专职人员的训练主要有以下几种类型：

1．一般训练与特殊训练

一般训练就是按照处置预案的常规来演习训练；特殊训练是指针对遇到的特殊情况，如夜间停电、恶劣天气中出现的突发事件如何处置所进行的训练。在针对危机事件应急预案的训练中，一般训练是必不可少的，同时，还应结合本地的实际情况，考虑到一些可能出现的因素，进行有针对性的特殊训练。

2．基础训练与应用训练

基础训练就是指对预备参与危机事件的专职人员进行基本能力和基本素质的教育、学习和训练，包括一些相关的法律、法规、方针、政策、方案、措施的学习掌握；各种器材和装备的使用技能训练；排除各种障碍物的训练等。应用训练主要指解决各种问题、排除困难能力的训练。它的着重点与好处在于：培养全体参与处置事件的人员在复杂的条件和情况下合理运用已经掌握的技能、技巧，提高队伍处置危机事件的战斗力。

应用训练和基础训练是两种不同的训练类型。应用训练可以直接形成和反映处置危机事件上的指挥决策水平以及实际的处置能力。应用训练的好坏，取决于基础训练的水平。因此，既要强调基础训练，也要加强应用训练，从而全面提高处置危机事件的实战能力。此外，根据训练的侧重点不同，还可以将模拟训练分解为心理训练、快速反应训练等不同的形式。在强调基础训练的同时，要避免和克服形式单

一、情况简单、自导自演的不良现象，要注意问题设置的综合化及复杂化，这样才能全面提高处置危机事件的实战能力。

（二）兼职人员和志愿人员的训练

在我国，由于应急处置的组织文化还未形成，因此兼职人员和志愿人员的人数还较少。这与西方国家有较大差距，也与一个国家的文化传统、思维方式、处事方式有关。由于危机事件的特点，尤其是一些规模范围较大的灾难性事故和事件，仅依靠专职人员，或政府的应急资源处置远远不够，这就需要更多的兼职人员和志愿人员参与。作为一种发展趋势，如果有兼职人员或其他社会力量参与，则需要加强对这些人的能力训练，使他们在处置危机事件中发挥更大的作用，并充分保障自身安全。兼职人员和志愿人员与专职人员不同，他们并不是处置危机事件的专业人员，在平时他们还有自己的其他工作，这就决定了对他们的训练不可能像专职人员那样是长期的、系统的。此外，在处置危机事件中，兼职人员和志愿人员所承担的任务与专职人员是不同的，这就要求对兼职人员和专职人员的训练要从处置的实际出发，要有较强的针对性。从训练计划的拟订、训练目标的确定到具体训练内容的选择都要与他们在实际处置时所承担的任务相符合。

（三）对社会公众的训练

在危机事件中，社会公众不是应急处置的主体，而是可能受到侵害或伤害的对象。因此，对社会公众的应急训练应当着重于风险意识的培养和在紧急情况下逃生方法的掌握与自救能力的提高。在这方面，国外的一些做法，值得我们借鉴。例如，日本处于太平洋地震带，是一个地震多发的岛国，它的政府及其公众有很强的危机意识，在防灾减灾和个人的逃生自救等方面注重对公众的教育和日常训练。这对地震发生时的应急处置工作，如对伤员的救治、失踪者的寻找、救灾物品的发放等，都是非常有利的。这也是为什么经历同样震级和烈度的地震，日本的人员伤亡和其他损失比其他国家要小得多的原因之一。

三、演习训练的方式

（一）桌面演练

桌面演练是指由危机管理组织的代表或关键岗位人员参加的，按照应急预案及其标准运作程序，讨论危机事件时应采取行动的演练活动。桌面演练的主要特点是对演练情景进行口头演练，一般是在会议室内举行非正式的活动。主要作用是在没有时间压力的情况下，演练人员在检查和解决应急预案中问题的同时，获得一些建设性的讨论结果。主要目的是在友好、较小压力的情况下，锻炼演练人员解决问题的能力，以及解决应急组织相互协作和职责划分的问题。

桌面演练只需展示有限的应急响应和内部协调活动，应急响应人员主要来自本地应急组织，事后一般采取口头评论形式收集演练人员的建议，并提交一份简短的书面报告，总结演练活动和提出有关改进应急响应工作的建议。桌面演练方法成本较低，主要用于为功能演练和全面演练做准备。

应急预案管理小组成员聚集在会议室一起讨论他们在应急预案中的职责以及在紧急事件发生时他们该如何做行动。这是一种有价值并有效的方法，它可以在进行更多的培训活动之前确定出应急预案存在的缺陷。

（二）功能演练

功能演练是指针对某项应急响应功能或其中某些应急响应活动举行的演练活动。功能演练一般在应急指挥中心举行，并可同时开展现场演练，调用有限的应急设备，主要目的是针对应急响应功能，检验应急响应人员以及危机管理体系的策划和响应能力。例如，指挥和控制功能的演练，目的是检测、评价多个政府部门在一定压力情况下集权式的应急运行和及时响应能力，演练地点主要集中在若干个应急指挥中心或现场指挥所举行，并开展有限的现场活动，调用有限的外部资源。外部资源的调用范围和规模应能满足响应模拟紧急事件时的指挥和控制要求。又如针对交通运输活动的演练，目的是检验地方应急响应官员建立现场指挥所，协调现场应急响应人员和交通运载工具的能力。

功能演练比桌面演练规模要大，需动员更多的应急响应人员和组织。必要时，还可要求国家级应急响应机构参与演练过程，为演练方案设计、协调和评估工作提供技术支持，因而协调工作的难度也随着更多应急响应组织的参与而增大。功能演练所需的评估人员一般为4～12人，具体数量依据演练地点、社区规模、现有资源和演练功能的数量而定。演练完成后，除采取口头评论形式外，还应向地方提交有关演练活动的书面汇报，提出改进建议。

（三）全面演练

全面演练指针对应急预案中全部或大部分应急响应功能，检验、评价应急组织应急运行能力的演练活动。全面演练一般要求持续几个小时，采取交互式进行，演练过程要求尽量真实，调用更多的应急响应人员和资源，并开展人员、设备及其他资源的实战性演练，以展示相互协调的应急响应能力。

与功能演练类似，全面演练也少不了负责应急运行、协调和政策拟订人员的参与，以及国家级应急组织人员在演练方案设计、协调和评估工作中提供的技术支持。但全面演练过程中，这些人员或组织的演示范围要比功能演练更广。全面演练一般需10～50名评价人员。演练完成后，除采取口头评论、书面汇报外，还应提交正式的书面报告。

以上各种演练类型的最大差别在于演练的复杂程度和规模，所需评价人员的数量与实际演练、演练规模、地方资源等状况有关。无论选择何种应急演练方法，应急演练方案必须适应组织辖区危机管理的需求和资源条件。应急演练的组织者或策划者在确定应急演练方法时，应考虑组织应急预案和应急执行程序制定工作的进展情况、组织面临风险的性质和大小、组织现有应急响应能力、应急演练成本及资金筹措状况、相关政府部门对应急演练工作的态度和各类应急组织投入资源的状况等因素。

四、演习训练的设计

应急演练是检验应急救援预案有效性的最直观的方法，但一次演练会动用大量的人力、物力与财力。因而在演练之前编写一个好的演练方案是实施预案的一个关键任务。演练方案应以演练情景设计为基础。演练情景是指对假想事件按其发生过程进行叙述性的说明，情景设计就是针对假想事件的发展过程，设计出一系列的情景事件，包括重大事件和次级事件，演练情景中必须说明何时、何地、发生何种事件、被影响区域、气象条件等事项，即必须说明事件情景。事件情景可通过情景说明书加以描述。情景事件主要通过控制消息通知演练人员，消息的传递方式主要有电话、无线通信、传真、手工传递或口头传达等。

情景设计过程中，应急小组应考虑如下注意事项： 编写演练方案或设计演练情景时，应将演练参与人员、公众的安全放在首位；负责编写演练方案或设计演练情景的人员，必须熟悉演练地点及周围各种有关情况；设计演练情景时应尽可能结合实际情况，具有一定的真实性；情景事件的时间尺度可以与真实事件的时间尺度相一致；设计演练情景时应详细说明气象条件，如果可能，应使用当时当地的气象条件，必要时也可根据演练需要假设气象条件；设计演练情景时应慎重考虑公众卷入的问题，避免引起公众恐慌；设计演练情景时应考虑通信故障问题，以检测备用通信系统；设计演练情景时应对演练顺利进行所需的支持条件加以说明；演练情景中不得包含任何可降低系统或设备实际性能，影响真实紧急事件检测和评估结果，减损真实紧急事件响应能力的行动或情景。

在应急演练中，为了提高学习效果，应注意以下方面：

演练过程中所有消息或沟通必须以“这是一次演练”作为开头或结束语，事先不通知开始日期的演练必须有足够的安全监督措施，以便保证演练人员和可能受其影响的人员都知道这是一次模拟紧急事件；参与演练的所有人员不得采取降低保证本人或公众安全条件的行动，不得进入禁止进入的区域，不得接触不必要的危险，也不使他人遭受危险，无安全管理人员陪同时不得穿越高速公路、铁道或其他危险区域；演练过程中不得把假想事故、情景事件或模拟条件错当成真的，特别是在可能使用模拟的方法来提高演练真实程度的那些地方；演练不应要求承受极端的气候条件（不要达到可以称为自然灾害的水平）、高辐射或污染水平，不应为了演练需要的技巧而污染大气或造成类似危险；参演的应急响应设施、人员不得预先启动、集结，所有演练人员在演练事件促使其做出响应行动前应处于正常的工作状态；除演练方案或情景设计中列出的可模拟行动及控制人员的指令外，演练人员应将演练事件或信息当作真实事件或信息做出响应，应将模拟的危险条件当作真实情况采取应急行动；所有演练人员应当遵守相关法律法规，服从执法人员的指令；控制人员应仅向演练人员提供与其所承担功能有关并由其负责发布的信息，演练人员必须通过现有紧急信息获取渠道了解必要的信息，演练过程中传递的所有信息都必须具有明显标志；演练过程中不应妨碍发现真正的紧急事件，应同时制定发现真正紧急事件时可立即终止、取消演练的程序，迅速、明确地通知所有响应人员从演练到真正应急的转变；演练人员没有启动演练方案中的关键行动时，控制人员可发布控制消息，指导演练人员采取相应行动，也可提供现场培训活动，帮助演练人员完成关键行动。

第三节 应急处置保障系统（自学）

思考题：

1．应急预案的内容包括哪些？应急预案制定的原则有哪些？ 2．制定应急预案应注意的问题是什么？ 3．应急演练的方式有哪些？

4．应急处置保障系统包括哪些内容？ 5．个人如何做好应急准备? 6．设计制作一份学生宿舍楼的人员应急疏散计划。

请续----

朱明工作室zhubob@21cn.com

食品安全危机及政府监管的研究 篇6

2011年双汇的瘦肉精事件，在全国引起了轩然大波，受到每一个公众的关注。古人云，民以食为天。食品安全是关乎每一个人生命安全的重大问题，然而我国食品安全问题却是一波接着一波发生。面对不断上涨的物价，我们等到的确是越来越多不安全的食物。是经济发展科技水平带来的危害，还是生产者血液中道德的缺失，还是政府、企业、社会三方利益的失调呢？到底有哪些不安全的因素呢？

（一）食品添加物超出安全范围

根据《中华人民共和国食品安全法》定义，食品添加剂是指：“为改善食品品质和色、香、味以及为防腐、保险和加工工艺的需要而加入食品中的人工合成或者自然物质。”从定义可以看出，食品添加剂在增加食品食用性，防腐等各种的需要中，是十分必要的。

在当前市场经济的环境下，许多生产家为了赢得更多的市场减少前期成本，通过大量或者非法使用添加剂来改变外观来吸引顾客，这种造假的行为，是拿小孩子的生命在开玩笑，在社会中形成了极大的危害。

（二）食品生产卫生不合格，甚至受污染

食品卫生是食品的基础，如果在生产中食品卫生都无法保证，那么又该如何保证食品安全呢？

食品卫生问题主要有三个方面：第一、食品原材料的卫生。原材料是食品生产链的第一环节，在食品安全的问题中，由于原材料本身就是变质有毒的导致后期产品不合格是常见的现象。例如已经发芽的土豆等，都已经是不合格的原材料。第二、产品生产过程不注重员工和环境的卫生在内的卫生环境。第三、生产日期的标注。我国在食品生产日期、保质期、生产地的标注具有严格要求，特别是只有短期保质期的食品。病从口入，食品卫生是任何人都不能忽视的。

以上两个方面只是食品安全问题的一部分，但是却是不能逃避的部分。如何做好食品安全，是关乎到全社会共同利益的问题。食，是我们每天都要面对的，甚至是关乎生命的重大方面。政府、企业、社会、个人都必须以集体利益为原则，协调各方的利益，解决好食品安全问题。

二、政府角色定位，监督检查义不容辞

我国的政府是人民的政府，是人民利益的代表者，是以“为人民服务”为宗旨的。当食品安全涉及到全体人民的共同利益，甚至引起社会动荡时，我国政府作为人民利益的代表者，具有义不容辞的责任，在保障食品安全中用各种行动维护广大人民的合法权益。在一连串安全事故的背后，究竟是什么让政府的监管变得一纸空文，无法对保障食品安全产生作用的呢？

由于保障食品安全的重要性，国家制定了一系列与食品安全相关的法律，即《中华人民共和国食品安全法》。然而，食品安全问题的频发，暴露出监管部门和人员监管职责的忽视和低效。

我国当前政府的行政权力和管理事务的交叉，从而导致责任的相互推诿现象越来越严重。食品监管责任是关系到中央政府与地方政府、中央政府各部门之间、地方政府各部门之间的相互配合。政府事先监管的不到位和其责任的推诿有着必然的联系。

三、落实政府责任，创新安全监管

（一）监督标准与手段的与时俱进

社会经济的发展，人民生活水平的提高，开始追求更高的消费标准，对于食品的色香味的要求也更加的高。当前政府的监督工作的方式，依然是工作人员事先通知有人员下去检查，甚至仅仅通过企业上交检验品检测过关即可，这种监督手段已经完全不适合现在信息发达的时代。监督手段与时俱进，必须增加突击检查、现场检测、员工访问、周围居民调查、已上架食品抽查、未上架准备出售食品抽查等等手段。

（二）风险应急措施的更新

为了能够做到及时地发现食品中的有害因素对人的身体造成危害，国家需要建立一套有关食品安全监测的制度，制定并实施食品全国性和地区性监测规划、计划并组织实施。风险应急措施的建立，对于食物的有害因素，能够做到早发现、早预防、早控制，以减少危害。因此整个监测过程是负责、多变的，更加需要从中央到地方、地方各个部门的共同配合。

（三）协调各方利益，社会共同治理，提高公民维权意识

食品安全，关系到政府、企业、消费者三方的共同利益。企业追求的是利润的最大化，消费者追求的是食品是物有所值，政府追求的是社会安定稳定。如果企业为追求利润不顾食品安全，就是造成消费者的生命财产安全的危害，从而导致社会的动荡。因此，政府在食品安全中协调好三方之间的利益，是符合国家、社会、个人的利益的。我们也有理由相信，在每一个人的努力下，力量将会是强大的。

食品安全危机 篇7

对于如今的食品行业而言, 最大的挑战是“信任危机”。近日的骨胶门, 毒胶囊, 使人们的神经再次紧绷, 引发了人们对于食品安全问题的极度恐慌。在“2012国际食品安全论坛”上, 来自全球最为权威的食品安全问题的专家们, 共同探讨的话题并非前沿技术, 而是食品安全的科学认知问题。从危机应对到风险预防, 从企业的过程控制到构建溯源体系, 每个环节都凸显了信息沟通的重要性。因此, 食品行业的风险交流与沟通成为目前急需解决的关键问题之一, 提高监管体制的透明度, 科学化解“信任危机”是全球业内专家共同的指向。本期《特别报道》, 记者有幸采访了中国疾病预防控制中心营养与食品安全所副所长李宁, 康师傅控股有限公司罗之纲博士, 一起解读食品行业中风险交流的必要性和关键点。

记者:食品出现问题后, 政府和专家的立场与消费者应该是一致的, 但事实上往往会产生分歧, 请问产生分歧的原因是什么?避免该情况出现的方法是什么?

李宁:我国是一个发展中国家, 尽管我国食品安全总体形势好转, 但由于我国的食品工业企业规模偏小, 集约化程度不高, 面临的食品安全问题依然严峻。一些企业为了追求经济利益, 丧失诚信, 不按食品安全法律法规要求执行, 甚至在食品中添加非食用物质, 三鹿牌婴幼儿奶粉事件、瘦肉精事件等均是食品安全违法犯罪带来的食品安全问题。食品安全是一个全球性问题, 不仅在发展中国家存在, 在发达国家同样存在, 如德国食品污染二恶英事件, 肠出血性大肠埃希氏菌事件, 美国香瓜李斯特菌污染引起的食物中毒事件等。因此消费者必须客观认识我国现阶段的食品安全问题。

食品安全问题发生后, 产生分歧的原因主要有: (1) 没有及时将食品安全监管的相关措施、行动与消费者进行很好的沟通, 导致消费者与对政府采取的管理措施不理解, 此外一些地方食品安全监管部门也确实存在失职行为, 造就了消费者对政府的不信任; (2) 食品安全问题发生后, 专家针对食品安全问题进行风险沟通时往往就事论事, 缺乏风险交流技巧, 或者一些不负责任的专家的言论也对消费者和媒体产生误导, 使消费者对专家产生误解; (3) 消费者要求食品安全零风险, 但实际上食品安全零风险是不存在的, 不科学的, 加之信息沟通不充分, 产生了分歧。

避免出现该情况的方法便是加强风险沟通, 政府应将食品安全监管采取的相关措施, 制定的食品安全相关法律、法规和标准及时通过媒体与消费者沟通, 让消费者了解政府的决策, 对政府有信任感;同时专家在进行消费者关注事件解读的时候, 应掌握公众心理, 注重风险交流技巧, 语言通俗易懂;再者, 应加大食品安全知识的传播和宣传, 使得媒体、消费者对食品安全问题有正确客观的认识。

罗之纲:对于食品安全问题, 政府, 专家和消费者的立场其实是一致的, 但是对于风险与危害的理解不同, 在沟通上产生不同程度的歧义。从消费者的角度看, 期待零风险是很正常的, 因为不理解, 所以有着过度的恐惧 (如极微量的污染物) , 有时又对于未被关注的食品安全问题 (如食源性疾病) 视而不见或过度轻忽 (认为吃坏肚子是很平常的事) 。政府和专家对于食品安全问题的评估和管理, 则是基于科学性的风险监测结果, 并采取了有效的措施。如何避免消费者对于低风险危害的过度反应, 才是关键。我们认为, 唯有提升与普及消费者对于食品安全的专业知识, 并建立量效观念, 也就是吃多少量才会造成真正的危害, 而不是看到危害就恐慌, 才是最好的方法。

记者:目前消费者的要求比较高, 有些公众对食品安全问题强调“零风险”, 专家怎么看待这一问题?作为企业是否能达到公众“零容忍”的要求?

李宁:消费者期望食品安全零风险是可以理解的, 但从科学角度来讲, 食品安全不可能做到零风险, 哪个国家也不可能做到。政府食品监管目标就是把风险降到可接受水平, 也就是把食品中污染物的水平控制在制定的食品安全标准限量值之下, 企业也应严格按照国家食品安全法律法规和标准进行生产, 生产出符合国家食品安全相关标准的合格食品。但对于恶意非法添加等食品安全犯罪行为应采取零容忍, 政府也应该加大对其的惩罚力度。

罗之纲:我们必须先建立“过高的期待并不是最好的期待”这样的观念。零容忍是对任何事件严肃以对的一种态度。对于食品安全事故而言, 零容忍肯定是相关单位必然抱定的态度, 重点在于预防。不过, 我们也必须同意现实的状况不必然达成零事故的完美境界。举例而言, 飞机失事是所有人都不能容忍的, 航空公司要做好一切准备和应对工作, 但这不代表航空事故不会发生。同样, 当食品安全事故不幸发生时, 食品企业要能积极应对和解决, 并且吸取事故的教训, 不让类似的事故再次发生, 这才是逐步从零容忍进化到零事故的正确方向。

记者:我们了解到有, 今年3月12日, 国家食品安全风险评估中心组织开展了全员食品安全风险交流培训, 李教授能否为我们简单的介绍一下这次培训的内容和效果。

李宁:国家食品安全风险评估中心承担食品安全风险监测、风险评估、风险交流和食品安全标准制修订等职责。风险交流是国家食品安全风险评估中心的一项重要职责, 也是我们的重点工作, 但目前中心在风险交流方面也存在许多薄弱环节。为加强中心风险交流工作, 3月12日国家食品安全风险评估中心组织开展了全员食品安全风险交流培训, 培训内容主要针对风险交流技巧、如何提高食品安全专业人员与媒体和消费者沟通能力进行培训。中心今后还要继续加强食品安全专业人员风险交流能力的培训, 从而提高中心风险交流方面的工作。

记者:罗先生您在国际食品安全论坛的报告中说, 发言人对事件暂时没有评论时会激发更多的关注, 那么应该怎么做?

罗之纲:有些人奉行沉默是金, 也有些人认为真理越辩越明。但是对于食品安全事故, 任何人都不能采取回避的态度, 因为事关消费者的健康, 应该立即掌握事情的基本情况, 分辨其是否是真正的事故 (或只是偶发性质的个案) , 并争取在最快的时间内对公众做出说明, 这才是负责任的态度。如果还能够反馈目前对此事的行动状况, 即使还没有办法对事件本身立即做出明确的结论, 应该还能争取外界的认可。

记者:正确积极开展食品安全风险交流工作能为各方面 (企业、政府、消费者及整个食品行业) 带来哪些积极作用?

李宁:风险交流就是在风险分析全过程中由风险评估人员、风险管理人员、消费者、企业、学术界和其他利益相关方就某项风险、风险所涉及的因素和风险认知相互交换信息和意见的过程。正确积极开展食品安全风险交流工作, 可以使得更好理解国家政策、法规和标准以及政府采取的各种食品安全风险管理措施, 这一方面使得国家法律法规能够得到有效贯彻执行, 同时增强消费者对政府的公信力;出现食品安全事件后, 通过积极开展风险交流, 将风险评估结果与消费者进行沟通, 回应消费者担心, 进行解疑释惑, 从而消除消费者恐慌, 对事件处理起到积极促进作用;使得消费者能正确理解食品安全知识, 认识食品安全风险, 从而规避风险。

记者:罗先生您在报告中提到企业危机风险沟通有5个关键字, 那么您认为最重要及最难做到的是哪方面?

罗之纲:企业风险沟通只有5个关键字, 早:时刻警惕, 提早预防;诚:勇于承担, 坦诚面对;快:快速反应, 及时处理;灵:灵活处理, 见机行事;恒:统一口径, 保持沟通。

这五个关键字都相当重要, 但我认为最重要的是早期预警, 因为很多风险早就有一定的迹象, 但往往不受到关注, 若能及早发现, 就可以减少危机造成的冲击。

我个人觉得, 最难做到的是灵活应对, 每一个食品安全危机都是独特的个案, 公众和政府的反应也受大环境的影响而各不相同, 不能以标准化的处理方式去应对, 故需要随时掌握情况发展灵活应对, 才能让情况得到适当的处理。

记者:作为企业而言, 您认为风险沟通需要企业从哪几个方面来入手?

罗之纲:第一, 企业内部的沟通。在食品安全危机发生前、后, 保持畅通的内部沟通渠道, 尽快与企业相关部门及人员沟通并清晰地陈述关键信息;第二, 企业与媒体的外部沟通。作为企业, 应妥善寻找到企业利益和社会责任之间平衡点, 建立与主流媒体的长期联系, 积极、主动地与主流媒体沟通, 耐心面对媒体的疑虑, 相互尊重, 不卑不亢, 尽可能为媒体提供科学信息, 以消除媒体及公众的疑虑和不安情绪;第三, 企业与消费者的外部沟通。企业应树立“顾客利益至上”的理念, 积极反馈如下信息:具体问题是发生的原因及对顾客的影响;企业正在寻求解决问题的方式及确保措施;企业乐意回答顾客所关注的问题, 并及时告知消费者最新进展;第四, 企业与政府的外部沟通。在食品安全危机发生后, 积极向卫生部、政府有关部门进行报告和沟通, 增进企业与政府的相互了解。

记者:请您为我们简单的介绍一下康师傅在风险沟通和交流方面是如何执行的?

罗之纲:康师傅有完整的风险沟通与交流的sop (标准作业流程) , 主要分别由对内以及对外两个渠道进行沟通与交流。对外, 我们由公司发言人负责向公众说明, 对内, 由食品安全部以及品保部负责与相关单位联系。正如先前所言, 各个群体对于食品安全的认知存在程度不一的差别, 如何有效在不同的期望下, 清楚告知风险的影响范围以及后续作为, 可以从有效控管来降低公众的疑虑或恐慌。这还有赖不同部门的相互协作, 以求在专业上和应对上都能起到合适的作用, 对企业或非企业都是适用的。

记者:风险交流不仅仅是政府的事情, 媒体的事情, 也是企业的事情。风险交流是风险分析框架当中很重要的环节, 但却是薄弱环节。政府, 企业, 媒体应怎样做好这一环节的工作?可举例说明。

李宁:食品风险评估、风险管理和风险交流构成的《食品安全风险分析》框架是国际提倡的食品安全管理框架体系, 风险交流是风险分析框架当中很重要的环节, 但却是薄弱环节。目前食品安全水平稳步提升, 但消费者仍感觉没有信心, 其中一个原因也是风险交流不足造成的, 风险交流是政府, 企业, 媒体, 消费者、科学家共同的责任。政府应及时通过媒体与消费者、企业等沟通食品安全管理措施、食品安全法律法规标准;媒体报道应加强科学性和准确性, 提高职业素养, 不能夸大食品安全问题, 特别是避免片面不实和虚假报道, 制造恐慌;科学家也应主动传播食品安全科学知识, 将风险评估结果及时通过媒体与消费者沟通, 使得消费者正确认识风险, 避免不必要的恐慌。如去年关注的“染色馒头事件”, 是由于在馒头中使用了不允许使用的柠檬黄, 柠檬黄是我国批准的食品添加剂, 但批准可用于饮料等食品, 不允许用在馒头等食品中, 在馒头中使用了柠檬黄是企业的违法行为, 应给与法律制裁, 但消费者偶然吃了含柠檬黄的食品根据其可能使用量, 对其进行健康风险评估, 评估结果显示健康风险较低。因此, 科学家应将这些科学评估的知识通过媒体及时与消费者沟通, 避免消费者产生不必要的恐慌。此外, 卫生部颁布的食品安全标准是基于科学评估以及考虑我国的实际情况进行制定的, 也是科学合理的, 但一些标准也遭到部分媒体和消费者的质疑, 这也与没有及时将标准制定过程, 制定依据等与媒体、消费者进行充分沟通有关。

记者:据您了解国外一些发达国家在风险交流方面取得了哪些成绩和经验?能够给我们怎样的借鉴?

食品安全危机 篇8

地沟油事件对于今天的公众而言并不是一个新鲜的名词。在过去10多年里，有关地沟油事件的报道断断续续一直没有停止过。早在2001年，CCTV经济半小时联合新华社记者暗访呼和浩特市地沟油市场，以题为《地沟油流过管理漏洞》的报道就引起了当时全国一片震动。2003年11月，郑州市13名民工由于食用“泔水油”而发生了集体食物中毒事件，因抢救延迟，有的农民工甚至出现了晕倒。其后，有关地沟油的查处和事件报道也不时地出现在媒体上。时隔10年之后，最近的一则“吃10顿饭就有1顿是地沟油”的新闻，则再次掀起了轩然大波，大大地刺激了公众对食品安全隐患的担忧和不满。

地沟油事件的性质意味着食品安全的危机，即公众对于饮食健康保障权遭遇人为事故的威胁。一些不法分子和餐饮业者把精炼过的地沟油勾兑到正规食用油中进行销售。更为广义的地沟油还包括劣质猪肉熬炼的下脚油和餐馆自产自销的回锅油，其流入到餐饮环节，从而对于那些购买到被地沟油勾兑过的食用油的公众，或者在餐馆食用了(类似下脚油和回锅油)所谓的广义地沟油的公众而言，其健康显然受到了明显的不当或不利影响。这种不当的健康影响的发生是受到了寻利和不法行为所驱动的。无论从范围和程度上来看，其对于社会公众的影响都是广泛和深刻的。可以说，任何公众都有可能面临购买和食用到地沟油的风险，而且这些地沟油因其质量的劣质程度的差异而对公众健康的长期影响也会各不相同。

当然，媒体对地沟油事件的渲染式报道在一定程度上提高了公众对食品安全问题的关注意识，同时也强化了公众对其饮食健康权利保护以及呼吁政府保障其权利的意识。

媒体和舆论有效地放大了地沟油事件的影响力，对政府采取行动和制定政策以治理地沟油形成了巨大的政治压力。那么，治理地沟油需要哪些政府部门的介入?如何介入以及地沟油隐性产业是如何运转的?其治理的最佳干预点在哪里?对于不同的政策干预工具，如何甄别其长期和短期的实施效果差异?哪些政策工具干预效果更为直接和持久?而哪些政策干预工具的效果非常间接和微弱?如何评价中央和地方政府的一系列地沟油治理措施?针对以上问题，以下依次进行分析。

二、地沟油产业运转的经济与政策系统动力学逻辑

地沟油地下产业经济运行涉及到一个复杂的系统动力学问题，如图1所示，从餐厨垃圾到成品地沟油的销售之间存在一个很长的产业经济链条。而这一产业链条大体上可以分为三个阶段：

（一）餐厨垃圾处理阶段

应该说，餐厨垃圾的处理大体上有三个流向或模式：一是无害化处理，这取决于当地垃圾处理厂的规模和能力;二是饲料和化工企业收购餐厨垃圾以从事生物燃料加工等，同样，这也取决于当地是否存在相似的化工企业;三是被非法收购用以提炼泔水和加工地沟油。其中，前两条餐厨流向或出路都需要每个城市具备完备的垃圾回收与密闭运输能力。显然，在许多城市，无论是垃圾无害化处理能力，还是垃圾密闭运输能力都是十分缺乏或薄弱的。这无疑会增加餐厨垃圾合法正当化收集的难度。此外，即使以上垃圾处理与收集系统是完善的，也还存在一个餐饮企业是否有激励将餐厨垃圾提交给市政部门指定的垃圾公共收集机构的问题。一旦公共部门收集垃圾时需要向餐厨企业收取垃圾处理费，而非法企业则给餐厨企业支付一定的价钱以购买其餐厨垃圾的话，则公共部门就难以完全控制全部的餐厨垃圾去向，则势必会造成一部分垃圾流向地沟油生产环节之中。

（二）泔水提炼和成品地沟油加工阶段

泔水提炼和成品地沟油加工规模大体上取决于三个方面的因素。首先，非法地沟油作坊的规模及其对餐厨垃圾或泔水的需求水平。显然，非法地沟油生产作坊规模越大、数量越多，则其对餐厨垃圾的需求水平也越高，从而其泔水提炼和地沟油加工能力或规模就会越大。其次，餐厨垃圾的公共密闭收集和运输处理能力越大，则非法泔水提炼或地沟油加工作坊的收购规模就会受到限制，从而会制约地沟油加工水平。此外，卫生监督管理所和食品药品监督管理局的监督检查和处罚力度也是一个重要的因素，只要卫生监督管理所加强对非法收购餐厨垃圾和泔水的作坊或个人进行严厉的监督和处罚，而食品药品监督管理局加大对非法地沟油生产作坊的查封和处罚，则泔水提炼和成品地沟油加工的活动规模就势必会大大缩小。

（三）成品地沟油流入餐桌消费和勾兑销售阶段

地沟油一旦加工完成之后成为所谓“成品”的话，其面临四种可能的流向。一是饲料和化工企业收购，用于工业用途，这部分地沟油一般是不会流入消费环节的。二是餐厨企业自己加工或委托地沟油作坊加工之后自用的，即这些餐饮企业会直接将所谓的回锅油用于烹饪或食品制作流程之中，从而公众会容易食用到用地沟油烹饪的食物。由于这类地沟油不会被餐饮企业贴上标签，坐等执法人员查封，通常广义的地沟油所包括的回锅油直接流入餐饮消费环节，由于连检测取证都很困难，其客观上的确难以治理。三是成品地沟油被勾兑到正规食用油之中而被餐饮企业购买，被有意或无意地使用到餐饮消费之中。四是成品地沟油被勾兑到正规食用油之中被公众从超市或商场直接购买到家中进行烹饪消费。对于后两种地沟油销售模式，工商管理部门负有检查和监督职责，即需要提高对超市和商场食用油的抽查力度和处罚力度，不仅包括对勾兑地沟油的生产厂家或作坊给予严厉的处罚包括刑事起诉，而且还包括对超市等商家的严厉处罚，从而增加超市和商场自身提高预防勾兑地沟油的食用油流入消费环节的警惕性和责任意识。

三、地沟油黑市背后的食品安全监管政策缺失及其实施问题

作为一个隐性产业链，地沟油经济的存在本身就业已证明食品安全监管政策存在严重的缺陷，当然，这些缺陷主要涉及政策法规的实施问题。对于地沟油产业经济的规模，国内无论学术界，还是正规的统计部门，都缺乏一个科学可信的数据资料可供参考。不过，从媒体公布的一些学者的研究成果和非常正式的信息来看，地沟油经济的总量大体上还是可窥一斑的。如《中国青年报》的一篇文章就确信“地沟油是个见不得光的产业，想来不会有确凿的统计数字，但并非不能推算。”该文还提供了三个可能的数据渠道可供参考：

一是《北京科技报》第4期报道，“曾有政府部门为市场上流通的食用油算了笔账，发现每年进口和国产食用油的供应总量比市场上食用油的消费量少了几百万吨。多出来的这几百万吨油从何而来?……这在很大程度上是那些黑心小作坊利益驱使的杰作”。二是何东平教授接受新华社记者采访时说，“据统计，我国每年消耗油脂中的15% (约330万吨) 成为废弃油脂。”其中，有多少是从正规渠道被回收利用了，这应该是有统计的。如近日安徽合肥的媒体调查就显示，当地2/3的废弃油脂流向不明。三是何教授的团队曾在武汉做过科学严谨的抽样调查，由此推算出武汉市可提炼泔水油年产量约为15万吨。何教授甚至还计算过我国地沟油全年的总利润为15亿～20亿元。如果总量不明，何来总利润?(邓京荆，2010-03-24)

实际上，2011年2月《北京科技报》第4期《餐馆地沟油黑幕》中就报道了何东平教授对地沟油总量估计的一个数据，“2009年上半年，全国各地返回餐桌的地沟油大约有200万吨。”既然地沟油隐性产业规模如此巨大(即使缺乏精确的数据)，那么，一个直观的问题是，为什么针对地沟油整治的相关食品安全监管政策不能有效地消灭或产出这一黑色产业呢?根据上述讨论的地沟油产业经济系统动力学模型，以下着重讨论地沟油整治政策实施中面临六大利益相关者激励不足的问题，以为回答这一问题提供若干线索。

（一）监管者监管激励不足

对地沟油的监管涉及卫生监督、食品安全、工商管理、质量监督、环保、公安和建设等多个部门，从生产、加工到流通与消费，几乎每一个环节都有相关的政府行政部门负责监管。不过，在现实中，分工却出现了“谁都有责变成了谁都无责”的局面，这大体上反映出地沟油监管的缺陷主要体现在三个方面：首先是监管者的责任或权限不明确，如一些记者联系和采访了十几个部门，听到最多的就是，“这不是我们的职权范围。”其次是各个环节上的监管者之间相互搭便车或相互推诿责任，如部门之间相互推脱，对于加工和使用“地沟油”究竟如何处罚，更是规定得含糊。由于地沟油治理涉及太多环节与诸多行政部门，每一个部门都期望其他部门去监管。最后，也是最为关键的，是监管者缺乏监管的激励。如“地沟油治理得好不好，又没有考核机制，谁管呢。”显然，缺乏考核机制和政治责任，这些行政部门对地沟油的整治的出色也难以获得政绩感，或者说即使整治得不好，也未必面临惩罚的政治压力。

（二）非法生产者停止制作和经营地沟油的激励不足

对地沟油非法生产与经营者而言，其期望收益显然是十分可观的。其中，一方面，地沟油的生产与提炼的市场利润是巨大的。如从餐厨垃圾中提炼1吨地沟油，成本仅300元人民币。一个人通常每天能淘4桶，回收提炼之后，就算只按食用油市场价格的一半出售，每月也能赚1万多元，相当于高级白领的收入(郑筱倩、卢艳艳，2010-03-20)。对于餐厨垃圾加工方而言，餐厨废油每吨成本大约1000元，每吨餐厨废油能够提取0.8吨食用油，加工环节的成本仅300多元，而现在市场食用油的价格每吨超过6000元，按市价打对折售出，1吨的利润接近2000元，利润率接近200%。而对于餐馆、街边的饮水店而言，回购“地沟油”作为食用油价格低廉，能降低经营成本，增加利润，在缺乏监管的情况下自然不乏冒险者(大众日报，2010-03-21)。另一方面，非法经营提炼地沟油可能被查获和处罚的概率和风险相对比较低，且即便被查处，多数非法提炼者未必会受到高额罚款或被判处刑事处罚。显而易见的逻辑是现行的地沟油查处力度与其提炼经营的收益相比微不足道，于是，非法生产者停止地沟油提炼和经营就缺乏激励。

（三）餐厨企业按照规定处理垃圾的激励不足

与非法地沟油提炼加工者类似，餐厨企业也是典型的利润最大化者或寻利者。对于许多销售餐厨废油的餐馆方而言，宾馆、饭店如把餐厨垃圾交给环卫部门，得向环卫局交纳数额不菲的垃圾处理费，如果卖给私人，每年反而收入几千至上万元。“不少餐饮店的餐厨废油的收购权都已经承包给专人，收购方和餐饮企业间建立比较稳定的购销关系，外人不得插足，每年按餐馆规模支付一定的费用几千元到两三万元数额不等，支付给一些大酒店的价格甚至到四五万元。”(大众日报，2010-03-21)。可见，在利益的驱使之下，难怪许多监管者和公众都抱怨餐厨企业并不愿意把餐厨垃圾或泔水免费送给餐厨垃圾处理厂。

（四）市政部门提高密闭收集、运输和处理垃圾能力的激励不足

应该说，在许多城市，餐厨垃圾收集和处理能力都是很薄弱的，这不仅与地方经济发展水平及政府财政动员能力相关，而且还取决于政府治理餐厨垃圾的意识与决心。垃圾处理对于地方政府的政绩而言微不足道，但治理垃圾的财政支出负担并不轻松。于是，许多城市缺乏垃圾处理的设施，从而对餐厨垃圾的收集和运输能力也会相应地比较低下。河南郑州市的垃圾处理情形就比较有代表性地说明了这一点。由于泔水要运输到指定的城市生活垃圾处理厂或餐厨垃圾处理厂进行无害化处理。只有有密闭收集、运输能力的单位，才可以自行运送到指定的城市生活垃圾处理场所。承担监管任务应为市政管理部门，郑州市城市管理局一位负责人表示，“餐厨垃圾确实归他们监管，但现在郑州市还没有配套文件，目前仅在金水区试点”。而金水区市政局相关负责人说，“河南省第一座餐厨垃圾处理厂——郑州冠威生物工程有限公司于2008年建成投产”(郑筱倩、卢艳艳，2010-03-20)。显然，这样一座餐厨垃圾处理厂对于郑州市而言，其处理能力应该仍然是不够的。

（五）超市和商场检测和识别含地沟油勾兑的食用油质量的激励不足

一般而言，勾兑地沟油的食用油非法生产商对其销售的食用油质量状况拥有最完备的信息与知识，而流通环节的超市和商场则对此拥有相对劣势的信息水平。不过，相对应局外人的公众和政府监管部门而言，商家由于对其进货渠道比较熟悉，其对食用油是否被勾兑了地沟油仍然占据一定的信息优势。在必要的时候，超市或商家甚至可以索要进货发票、生产许可证或查看当地食品卫生监督部门抽样检测报告等信息，以判断食用油质量的可靠性。当然，问题的关键在于：一方面，检测地沟油的技术手段目前尚不成熟，超市或商家难以低成本轻易地识别出食用油是否被勾兑了地沟油;另一方面，对于一些超市或商家而言，其处于寻利的动机，本身就缺乏执行严格科学检测的激励。

因此，需要寻找一套有效的鉴别监控技术解决地沟油的检测问题，这样不仅降低商场对食用油进行检测的交易费用，而且也为有关部门的监督管理提供技术支持。从专业角度讲，目前还没有一种方法能检测出所有的地沟油，勾兑油的检测难度更像“哥德巴赫猜想”。未来地沟油的检测方法，一定是集合以往经验的综合评判法。全国粮油标准化委员会油料及油脂工作组正在加紧制订地沟油检测办法、散装食用油标识办法、餐厨垃圾中地沟油的管理办法等6项标准，让地沟油无处遁形。(大众日报，2010-03-21)

当然，在加快地沟油检测技术研发的同时，还应该强化超市或商家对地沟油检测的责任与义务。对于被监管部门发现有出售勾兑地沟油的食用油商场，应予以最严厉的高额罚款和惩处，以提高超市或商家自身加强对地沟油检测预防的意识和激励水平。

（六）公众识别和举报勾兑地沟油食品的激励不足

公众普遍对地沟油深恶痛绝，但是许多公众缺乏预防地沟油的意识和知识，当然，也缺乏举报地沟油事件的激励。因此，有必要加强媒体和舆论的宣传，增强更多的公众对地沟油识别的知识和技能。如有的媒体专门开设了地沟油事件举报或新闻线索提供热线。

对于相关政府职能部门而言，卫生监督、食品安全、工商管理、质量监督、环保等各个部门都应高度重视群众投诉举报，及时对举报线索进行核实，如发现餐饮服务单位采购的食用油脂来源不明，或者采购和使用地沟油的，应监督餐饮服务单位立即停止使用并销毁，同时依法严肃查处，情节严重的，吊销餐饮服务许可证(陈荞，2010-03-19)。

注：其中“⊙”表示政策文本中一般没有提及采用;“√”表示运用了该政策工具;而“?”则表示不是非常清楚，有些地方采用该政策工具，而有些地方则没有。

四、危机背景下的地沟油治理的政策体系重塑：从中央到地方的行动

（一）地沟油治理的政策工具箱：性质、范围与强度

系统动力学模型扩大了地沟油治理政策工具的选择空间，并且加深了对不同政策工具之间的关系和作用路径有了更为清晰的认识。基于这一模型，可以影响与控制地沟油的每一条“因果链”以设置相应的政策干预工具，而每一种政策工具的作用性质、作用范围以及力度则潜在地决定了政策工具的实施效果。

首先，政策工具的作用性质包括自愿性工具、补贴、数量和行为规制、服务供给型以及司法工具等。这些不同性质的政策工具的强制性程度也存在明显的差异，如增加媒体曝光力度、加大社区公众举报奖励力度等就缺乏强制性，具有明显的自愿性特征。比自愿性工具强度更高一些的是所谓混合型政策工具，如对生物燃料企业收购餐厨垃圾行为的补贴，可以提高餐厨垃圾流向正规渠道的激励水平。相对而言，对企业行为规制的强制性程度和威慑力就大大提高了，如规范餐饮企业对餐厨垃圾的处置行为、打击非法收购餐厨垃圾行为以及直接关闭非法地沟油作坊以及使用回锅油的餐饮企业等。当然，行政处罚和司法工具的强制性和威慑力是最高的，重罚销售勾兑地沟油商品的超市和商家、对提供非法地沟油生产、经营者处以刑事处罚一般而言会大大提升地沟油生产经营者的心理预期成本。

根据食品安全法第28条的规定，生产经营“地沟油”，属于“用非食品原料”生产食品，“添加食品添加剂以外的化学物质”或“用回收食品作为原料”生产食品，是被明令禁止的行为。刑法第144条规定，“在生产、销售的食品中掺入有毒、有害的非食品原料的，或者销售明知掺有有毒、有害的非食品原料的食品的”，构成生产、销售有毒有害食品罪。根据食品安全法第81条的规定，对涉嫌犯罪的生产、销售“地沟油”的行为，食品安全监管部门应依法向公安机关移送案件，以追究违法者的刑事责任。

其次，从作用范围和作用对象来看，有些政策工具是针对餐厨垃圾收购者、地沟油生产和加工者的，有些政策工具是针对公众和媒体的，也有些政策工具则是针对地沟油商家或超市的，而还有些政策工具甚至是针对地沟油行政监管部门的。显然，对于不同作用对象的，其政策工具的实施方式与力度也应存在明显差异的。

此外，政策工具的实施强度或空间也是极具弹性的。一般而言，服务供给型政策工具或数量规制性工具易于量化，其政策工具的实施强度会伴随着允许的数量规模或服务能力的变化而从弱到强呈连续型分布。如垃圾无害化处理、密闭运输能力以及生物燃料加工收购价格的补贴等工具的实施强度虽然高度依赖于政府的财政投入水平，即政府的财政投入水平越高，则上述相应的政策工具作用空间或强度也相应地越高，并且其数量化水平也容易测量。但是，许多涉及到关闭、打击、检查、禁止、举报与罚款等行为干预性工具则相对难以量化，其政策工具的实施强度系数常常被假设服从从0到1的均匀分布，其系数大小一般被主观假定依赖于政府相关行政管理部门的监管工作力度。当然，政府监管的力度到底有多大，无论政府部门还是研究者与社会公众都无从准确知晓和测度。

（二）中央和地方政府对政策工具箱的选择性倾向

受到社会环境、资源与政治压力的约束，政府制定政策时对工具的选择总是存在一定的倾向性或偏好。如哪些政策工具是中央和地方政府所乐于选择实施的?而哪些政策工具是政府所不愿采纳和实施的?从政府出台的地沟油治理的文件来看，无论是中央还是地方政府，都主要侧重于两个方面的政策设计。

一方面，确定不同监管主体的责任边界以及责任主体可供选择的监管行动方式。如江苏省规定了：商务部门要加强餐饮业行业管理，引导餐饮企业诚信经营;农业部门要加强以餐厨废弃物为原料加工的畜禽、水产饲料产品的监管，禁止使用未经高温处理的餐厨废弃物作为饲料饲喂家畜;质监部门要加强食品生产加工环节的监管，严厉打击使用地沟油加工食品的违法行为;工商部门要加强流通环节经营食用油的监管，严厉打击经营地沟油和非正规来源食用油的行为;食品药品监管部门要加强对餐饮服务单位的监管，监督餐饮服务单位建立并严格执行食品原料采购查验和索证索票制度，严厉打击购买使用地沟油、非正规来源食用油的行为;卫生部门要会同有关部门加强食用油的风险监测工作;住房城乡建设(市容环境卫生)部门负责餐厨废弃物收运、处置的监管工作。环保、公安等部门应积极配合、主动参与，共同做好地沟油整治和餐厨废弃物管理工作。可见，以上提及的九个政府部门对地沟油治理都负有某一环节或某方面的监管责任。

另一方面，地沟油治理政策的出台还划定了地沟油治理的重要领域或关键性范围。多数地方政府出台的地沟油治理方案都提出了以食品生产小作坊、小餐馆、餐饮摊点、火锅店和学校食堂、企事业单位食堂、工地食堂等集体食堂等作为干预重点，加强对食用油台账和票证的检查以及对餐厨废弃物处理的监督，并依法查处从非法渠道购进食用油、使用“地沟油”加工食品和违规处理餐厨废弃物的行为。应该说，地沟油治理的关键领域的确定不仅缩小了政府监管部门的行动范围空间，而且也降低了监管与检查的搜索交易成本。

不过，地沟油治理政策工具的选择性设计的缺陷也是十分明显的，如首先，不同监管部门之间如何协调行动仍然是一个难题。考虑到不同的政策工具的选择执行责任主体分属不同的行政部门，如何建立健全政府各相关部门之间的监管信息的交流与反馈、监管执法联动机制和监督检查机制，实现对地沟油和餐厨废弃物的全程监管，以确保不留隐患和死角，这显然是高度困难的，或者说不同监管者之间协调的交易成本是极其高昂的。从对地沟油治理责任主体的规定来看，显然，地沟油治理既涉及地沟油的掏捞、粗炼、倒卖、深加工、批发、零售等环节在内的一条黑色产业链，也涉及食品生产、流通、餐饮服务等多个环节。根据食品安全法第4条的规定，质检部门、工商部门和食品药品监督管理部门分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。于是，在这种“碎片化”的食品安全监管体制下，各监管部门的确是很难协作的。(宋华琳，2011-09-15)

其次，在具体的政策工具选择方面，突出了行为监管(取缔、禁止等规制性措施)，而对服务供给型与价格补贴类工具的运用相对不足。对餐厨废弃物的资源化利用和无害化处理问题，多数地方政府一般会提到积极参与国家层面的试点城市的申报，但是，对于如何探索本省区域内各大城市餐厨垃圾的无害化处理能力以及密闭收集能力方面则缺乏具体的政策措施。尤其是对如何补贴餐厨垃圾资源化(包括生物化工)利用等长期治理模式的关注不足，这其中甚至还涉及对部分轻度违规的非法地沟油生产作坊的合法化改造显然也是值得尝试的。

最后，政策的执行力度的量化设计与规定过于模糊不清，如有奖举报等。如山西省提出要建立有奖举报制度，支持鼓励群众积极参与地沟油整治和餐厨废弃物管理工作，及时发现举报地沟油非法加工窝点和违规处理餐厨废弃物的单位，倡导人人参与打击不法经营的良好风气。但是，很少地方政府规定对于举报者的奖励标准或者即使规定了，其奖励水平太低，于是，这一激励性政策工具往往不能有效地发挥作用。事实上，无论在地沟油的生产提炼还是销售环节，社会公众的举报对于提高监管的有效性都是如此的举足轻重，显然，清晰明确地大幅度提升对地沟油非法加工和销售的举报奖励力度无疑是十分必要的。

五、结论与讨论

地沟油事件通过媒体的传播至少在舆论上塑造出公众的食品安全的危机意识，从而不仅引起了社会广泛的担忧，而且也对政府治理相关问题形成了巨大的政治压力。如何保障公众的食品健康权利并不是一个空洞的口号，而是需要政府付出实际的政策行动的，或者说权利的保障是需要成本和代价的。

本研究运用的系统动力学模型为地沟油治理提供了一个政策工具选择性干预的逻辑基础。依据这一模型，我们得以判别政府可以在地沟油产业链中的哪些环节进行了干预，以及应该在哪些环节以及如何干预可以在政策干预工具与利益相关者的行为之间建立内在的联系机制。并且，基于一些假设的数据，还能为不同政策工具的效果运用软件进行模拟，从而为政策决策提供基于若干模拟效果图示的参考依据。

食品安全危机 篇9

我国的食品安全从2005年的“苏丹红事件”开始, 陆续出现了福寿螺、瘦肉精、三聚氰胺、地沟油、染色馒头等问题, 直至这次白酒行业的“塑化剂门”, 一次次地折磨着每个中国人的神经, 让不少人发出“还有多少问题食品隐藏在我们身边, 大家吃什么才安全”的追问, 引发了全社会的一次次的诚信危机。

引爆这一个个在食品行业存在已久的定时炸弹的, 几乎都是媒体。近几年影响较大的食品安全事件, 都是由媒体第一个出面披露。2006年两会期间, 食品安全问题首次进入总理的政府工作报告。正是媒体朝“毒瘤”开了第一刀, 才使普通民众的知情权得以实现。

众所周知, 改革开放30多年来, 我国媒体在确立正确的新闻传播观, 为公众传达更及时、更全面的信息, 满足公众的知情权, 并履行社会监督者的职能方面, 获得了长足的进步。

目前, 对食品安全的监管, 由于我国政府相关职能部门的体制尚未理顺, 与此紧密相关的大环境下的各级监督制度迟迟难以建立, 这样在食品安全的源头和全程监管上, 以及出现爆发性的危机事件时, 政府相关职能部门的反应速度, 不能满足日渐成熟的消费者对知情权的诉求, 因此就更需要媒体在短时间内将全面、科学的声音传达出去, 为受众解惑。

一、关于媒体的正面报道和负面报道

什么是“正面报道”?什么才是“负面报道”?按照传统的理解和我国新闻媒体以前很长一段时间里“约定俗成”的做法, 就是带有褒扬甚至颂扬性质的, 把一些消极的、可能会引起不利因素的人或事掩盖掉, 美其名曰“反面文章正面做”的, 宗旨是能够“鼓劲”而不让“泄气”的, 不要造成不稳定因素的, 等等, 都属于“正面报道”的范畴。然而, 改革开放前, 由于有些媒体在弘扬“正面报道”、剔除“负面报道”方面走向了极端, 最后走向了反面。

我国著名媒体人白岩松对所谓“正面报道”和“负面报道”有这样一段“正面”的、意味深长的话语:如果天天都只是大家以为的正面报道, 但慢慢麻醉了这个时代, 麻醉了一代又一代的年轻人, 丧失了所有的危机感, 只呈现某种虚假的好, 但真正的不好没被像啄木鸟一样给叼出来并且改正的话, 这个正面报道从历史的角度看, 不就是负面报道吗?

“文化大革命”中每天大丰收、大跃进, 形势一片大好, 到处“莺歌燕舞”的“正面报道”, 今天从历史的角度看, 用不带偏见、不为尊者讳的实事求是的观点看, 不就是虚假的报道、负面的报道吗?

所以我们这个时代到了要去思考这个问题的时候了, 不存在正面报道和负面报道的问题。所有的报道只要是好报道, 社会效果好, 反应好, 都是正面报道, 因为有助于国家的进步。

回过头, 我们再看一下、反思一下媒体关于食品安全的报道, 只要确实是要让这个社会、这个国家进步, 让我们的下一代不要丧失危机感, 只要让无论是普通民众, 还是事件发生地的官员, 抑或那些有意无意在食品中掺“毒”制“毒”的不法商家, 在心灵上受到了震慑和洗礼, 并能真正洗心革面, 那么, 这样的媒体报道绝对是功在当代、利于千秋的。

二、关于客观报道和有立场的报道

每当发生一起食品安全事故, 对事故的始作俑者的揭露和谴责刚刚开始, 就会有一些人, 包括一些食品“专家”, 为不法商家辩护, 指责披露信息、揭露恶行的媒体, 是故意“炒作”, 是为了“博取眼球”, 媒体对这类事只能“客观”报道, 云云。

我们先对“客观报道”做一点考察、研究后的解读:所谓“客观报道”, 是指对一件事或一个人在予以报道时, 作者必须站在公正和客观的立场上, 在报道的文章 (新闻) 中, 不掺入自己的观点, 也即不在报道中有明显褒贬、评判、议论性的字眼出现, 只是一种“客观”的介绍、展示和报道, 但前提必须是“真实”。

事情回到食品安全等危机事件上。在事件发生的初始阶段或是爆发初期, 媒体如在不掌握事情发生的原因、来龙去脉等背景情况下, 你要报道, 就必须要用客观报道的手法, 以免对你的后续报道或整个事件的报道造成被动。而一旦你通过亲身调查和了解了事件的真相 (绝对不是道听途说或从网上看到单个的信息) , 有了十分确凿的证据链, 那么, 接下的报道你就可以理直气壮地持有本媒体的立场而发声。

2008年9月11日, 上海《东方早报》的一篇报道《甘肃14名婴儿疑因喝三鹿奶粉致肾病》, 是全国第一家率先曝出企业名称的新闻, 成为整个三鹿事件的转折点, 当初点名这起事件的罪魁祸首是三鹿企业的记者简光洲也成了许多中国父母心目中的英雄。这篇报道是记者以不畏艰险的实地调查, 缜密、科学的求证, 实事求是的新闻专业的精神写就的。他采访了甘肃、湖南、山东、江苏、安徽等地三鹿奶粉受害婴儿的家长, 向收治患病婴儿的甘肃解放军第一医院做了医学科学的求证和临床病例的考察, 通过比对和分析, 在社会责任感和记者职业精神的推动下和报社领导的支持下而毅然发表。它的标题就宣示出《东方早报》的带有鲜明倾向性的立场:14名婴儿致肾病是疑因喝三鹿奶粉引起的。虽然用了留有余地的“疑因”二字, 但明确的指向性毫不含糊。此篇具有媒体立场的报道引发了三鹿奶粉事件的全面曝光, 导致那家残害百姓的黑心三鹿公司彻底解体。

同样, 在2012年11月份爆发的“塑化剂门”事件中, 《新京报》的立场也可圈可点。

针对北大教授李可基为白酒“塑化剂”危害性辩护、开脱的不当言论, 《新京报》在一篇时评中立场鲜明、尖锐地指出:“面对白酒塑化剂风波给公众心理带来的冲击, 作为从事相关研究的专家, 本应用客观、理性的语言, 不偏不倚地作出评判。李可基教授却为白酒厂家的背书, 说出了严重违背基本常识的‘人类排毒力强’论, 这可真要跌碎一地眼镜了。”

在我国各方面的监督机制还不完善, 常常有某些媒体和“专家”倒过来被“公关”而为不法商家说话的当下, 太需要像《新京报》那样旗帜鲜明的媒体了。

三、媒体对食品安全的监督需要前移

有人认为, 媒体对我国食品安全的报道和监督有“过度”和“越位”之嫌, 有的还以道德评判者和法律审判者的角色出现, 有的追求爆料、恶意炒作, 是一种“负面”的监督, 云云。

近年来, 我国媒体在正确新闻传播思想感召下, 在食品安全、突发性事件报道中, 刚刚改变了深被诟病的“封锁”“掩盖”“转移”的不良形象, 遵循新闻规律, 开始发挥强大的社会“守望者”作用。由于处在艰难的“转身”时期, 其中的一些经验需要积累, 一些做法需要理性。但媒体对社会的监督, 对社会进步的推动所发挥的“正能量”作用, 特别在食品安全问题愈发严重、不时爆发, 广大民众强烈不满之际, 是怎么估价也不为过的。指责它“越位”、“恶意炒作”等, 不是对媒体监督职能的无知, 便是无良商家拉拢少数“利益”专家“挑衅民意”。

这里需要对那些无良商家、“利益”专家, 以及一些错误理解“公关”的人士们, 普及一下关于媒体职能的知识。一言以蔽之, 媒体的主要职能除了传播信息外, 不是为哪个企业、哪家地方政府和个人歌功颂德, 而是监督、监督, 再监督。全世界新闻人和现代为民执政的政府, 都认可世界新闻界前辈、美国著名报人普利策的至理名言:“倘若一个国家是一艘航行在大海上的船只, 新闻记者就是船头的瞭望者。他要在一望无际的海面上观察一切, 审视海上的不测风云和浅滩暗礁, 及时发出警报。”

由于没有完善、公开而透明的食品安全信息系统, 我国的媒体成为食品安全问题的重要监督者和发布者, 也成了普通民众了解食品安全的最主要和重要的信息渠道。

然而, 现在的问题已不仅仅是媒体对食品安全问题的曝光。从红心鸭蛋、三聚氰胺、瘦肉精, 一直到2012年年末的白酒“塑化剂门”、肯德基“速成鸡”、颜色瓜子等等食品安全问题, 已然层出不穷, 它从生产到销售的各个环节都暴露出监管的缺位。事实证明, 对全社会道德滑坡, 诚信系统尚未重建, 已有法规被视为一纸空文的当下, 媒体的监督必须前移, 即, 媒体有必要把食品安全监管职能部门作为自己的监督对象之一, 从而尽快推动我国食品监管体系的建设步伐。

这里, 我们可以借鉴美国当年媒体在食品安全监管方面的一些经验。上世纪初, 美国的自由市场经济走向了垄断阶段, 社会资源、经济命脉和财富为少数利益集团所霸占, 引起了社会公众舆论的强烈不满和抨击, 出现了2000多篇揭露实业界丑闻的文章, 形成了近代美国史上著名的“扒粪 (揭丑) 运动”。这场运动唤起了美国民众对社会的关注, 对自身权利的关注;激起了人民特别是中产阶级的义愤, 以强大的力量迫使政府不得不开始关注并处理社会问题。西奥多·罗斯福总统率先提出管理和监督垄断组织的原则, 美国国会开始采用立法手段进行调节。1906年国会通过的《赫伯恩法》 (Hepburn Act) 是美国打击“放任自流经济”最有力的法律文件之一。同年, 记者辛克莱在报道中披露的对不洁食品的描述, 激起了民众对肉食加工业的愤怒, 促成国会通过了《肉食检查法》 (Meat Inspection Act) 。杂志《妇女家庭指南》和《柯里尔》揭露“万灵药”的报道, 促使《纯净食品和药物管理法》 (Pure Foodand Drugs Act) 于1906年通过。1914年, 在揭丑运动的推动下, 《克莱顿反托拉斯法》 (ClaytonAntiTrustAct) 出台……可以说, 美国政治、经济和社会体制的完善, 与20世纪初黑幕揭发运动有着不可分割的关系。

食品安全危机 篇10

一、食品行业上市公司产品安全危机特征

食品安全指食品无毒、无害, 符合应当有的营养要求, 对人体健康不造成任何急性、亚急性、慢性的危害。食品安全危机是指由于食品安全问题导致个人、组织、国家、社会产生重大危害的事件。食品行业上市公司如果疏于管理, 缺乏严格的产品质量控制程序与食品安全防范机制, 必将发生产品安全事故, 引发食品安全危机。

1. 食品企业产品安全危机的一般特性。

(1) 广泛性。一方面, 食品是广大消费者每天必须消费的生活必需品, 日常消费量大, 与消费者的生命权利息息相关、联系紧密, 消费者对食品的安全信息也极为敏感, 当危机发生后, 如不能妥当处理, 消费者会对类似产品普遍产生不信任感, 引起更大的危机, 形成蝴蝶效应。另一方面, 食品安全危机产生后, 波及范围会很广, 表现为危机波及食品原产地区域范围的同类企业所有产品。

(2) 预兆性。食品企业的产品安全危机并不是完全不可预知的, 在危机发生之前, 会出现一些产生危机的征兆, 如消费者抱怨增多、市场占有率持续下降;遭到相关行政管理部门例行检查以外的质量抽查或调查、生产与营销系统无法稳定地按计划运行;突发同行业相关的公共食品安全事件;有假冒伪劣的冒牌产品经常出现等。

(3) 危害性。食品企业产品安全危机产生的危害有三类:首先是对消费者的身体健康产生危害, 不间断出现的食品安全危机事件持续冲击消费者的心理防线, 进而对消费者的心理健康产生不良影响。其次是对危机事件涉及的企业产生危害, 生产、销售规模急剧下降, 公司信誉受损难以恢复, 问题产品的处置等, 将会给企业带来巨大的经济损失。最后是对区域经济、行业经济甚至整个国家的经济带来消极的影响, 使其他区域、行业、国家的消费者对食品安全危机发生的区域、行业、国家的企业生产的产品产生高度不信任感, 严重的食品安全危机事件甚至影响国家之间的外交关系。

(4) 紧迫性。食品安全危机常不期而至, 往往在企业毫无准备的情况下突然发生, 使企业的生产经营管理立即陷入混乱状态, 因此企业对危机的反应与处理的时间非常紧迫, 反应迟钝将会使危机扩散, 危害产生的损失将扩大。

(5) 传播性。不断出现的食品安全危机事件, 以及人们对生活质量日益提高的需求, 使得消费者对食品安全事件的关注度不断提高, 政府对食品企业的监管力度也逐渐变强, 社会媒体对此类事件的报道也乐此不疲。心理学研究表明, 个人更易倾向于使自己接触那些与既有态度一致的大众传媒, 也倾向于按照既有的态度对信息进行理解, 而不论食品安全危机事件的大小、影响或与自己、企业的关联度等。尤其是进入网络信息时代以后, 借助虚拟社区, 此类事件的传播速度之快、范围之广, 是企业难以想象的。

(6) 不确定性。食品安全危机是不确定的, 主要表现在三方面:一是出现或不出现危机不确定;二是危机出现以后危机处理采取的措施、使用的方法、事态的发展不确定;三是危机处理的结果、造成的损失、产生的社会影响不确定。

2. 食品行业上市公司产品安全危机的凸显特性。

食品行业上市公司产品安全危机除了具有以上六个方面的一般特性之外, 还具有聚焦性、爆发性、连坐性、倾向性、双面性等五个方面的凸显特性。

(1) 聚焦性。上市食品企业具有公众公司的特点, 其经营决策、财务业绩、社会表现具有很高的透明性, 且一般是所处行业的佼佼者, 投资者、媒体、消费者、社会组织等对其高度关注。上市食品企业的产品安全危机具有高度聚焦性。

(2) 爆发性。不断出现的食品安全危机事件, 一次又一次地考验社会公众对食品安全问题承受的底线, 而同类事件的发展进程不断重复“权威媒体揭露、相关领导表态、几个部门突击、若干人员服罪、过段时间冷却”的五段式套路, 使得一旦上市食品企业发生产品安全危机, 公众的承受底线被无情击垮, 则此前一系列重大食品安全事件所积蓄的民怨将会集中爆发, 此前积累的不信任感也将全部集中于该企业。

(3) 连坐性。食品行业上市公司一旦发生产品安全危机, 将会产生多米诺骨牌效应, 波及为行业危机、产业链危机、连带品牌危机, 形成外部负效应。例如, 在2008年三聚氰胺婴幼儿奶粉事件中, 虽然事件的主角与始作俑者是三鹿集团, 但是当伊利、蒙牛也被曝光在其小部分批次的奶粉中亦存在超过安全标准的三聚氰胺时, 消费者的不信任感与质疑迅速转变目标, 从三鹿集团变成整个奶粉行业, 当行业龙头、上市食品企业中的标杆企业都存在同样的食品安全问题时, 危机从一个企业蔓延到整个行业, 甚至整个产业链, 最后发生许多奶农生产的没有质量问题的原奶被迫倒掉即为例证。即使是同一家企业某一类产品发生产品安全事故, 也会连累其他产品的销售, 形成连带品牌危机。

(4) 倾向性。因为消费者与企业信息不对称, 单个消费者相对于企业来说, 处于弱势地位, 社会普遍存在扶弱的心态, 所以当上市食品企业发生产品安全危机时, 不论危机大小是否可控、危机的原因是否查明、责任是否应该由公司承担, 公众往往会一致性地、先入为主地认定该企业存在过错, 使危机迅速向不利于企业的方向发展。例如在2009年的“海口工商局检验统一与农夫山泉饮料”事件中, 虽然最终的结果证明是检验程序出错, 但消费者在事件发生后仍然对企业出现了信任危机, 市场的恢复与信心的重建是一个漫长的过程。

(5) 双面性。一方面, 危机发生后, 并不必然会危害企业的生存, 如果处置得当, 危机事件往往会转变为一个契机, 使企业走上良性发展的道路。另一方面, 食品企业上市成为公众公司, 可以借力资本市场实现企业的快速发展, 相反, 资本市场也对企业提出了比非上市食品企业更高的要求, 希望它规范管理, 避免食品安全事故, 因此公众对于上市食品企业发生的产品安全问题更为敏感。

二、食品行业上市公司产品安全危机成因

1. 安全危机产生的内因。

首先, 企业缺乏居安思危的意识, 认为只要达到行业或者国家规定的产品安全标准就没有问题了, 如2011年发生的食品添加剂质疑事件、奶制品国家标准质疑事件无不让消费者认为相关食品上市公司忧患意识不够。其次, 缺乏社会责任感, 没有意识到食品工业是民生工程, 是关乎国家安全、民族安全的大事。再次, 对于消费者对上市食品企业的产品安全质量标准要求更高意识不够。最后是遵循经济利益至上的经营原则, 缺乏法律、道德意识。

(1) 技术水平的落后。我国现代食品工业起步较晚, 许多企业从作坊式的小加工厂发展起来, 部分企业发展较快成为食品类上市公司, 但总体来看, 仍然表现为生产技术落后、专业设备缺乏、专业技术人才不足、加工工艺达不到国家安全生产的要求等。如制作空间、贮藏空间、冷藏空间、冷冻空间的供给不足, 物质购买和贮藏过程难以控制;机器、机器配件、配料、包装材料、添加剂、加工辅助品的使用及合理性缺少科学检验;管理和监督、质量保证和技术人员的技术水平达不到食品安全的要求等。

(2) 质量体系的缺陷。部分食品类上市公司虽然通过了ISO22000:2005或HACCP体系认证, 但在实际质量管理中与该类体系的要求相去甚远。例如2008年的三聚氰胺婴幼儿奶粉事件曝光之前, 相关奶制品上市公司没有在体系范围内合理预期发生的与产品相关的食品安全危害, 并以企业的产品不直接或间接伤害消费者的方式加以控制, 也没有在食品链范围内披露与产品安全有关的信息, 确保控制这些过程, 以确保满足质量安全体系要求的食品安全。

(3) 公司战略的混乱。一是食品类上市公司过于依赖产品原产地的声望, 而忽略自身品牌的建设;二是企业在选择投资方向、确定投资规模时没有对市场进行深入了解, 造成战略失误, 如奶制品上市公司明知原奶供应不足以满足整个行业的生产规模时仍然不断增加产量、扩大规模, 导致行业企业对于奶源的争夺日趋白热化, 最终导致原奶质量下降, 供应商以次充好时企业也无能为力;三是过高地估计了自己的危机处理能力, 在应对危机的措施选择上发生失误。

(4) 成本管理误区。部分食品类上市公司对于产品生产成本的管理精益求精, 但不是在生产工艺上力求改良、生产组织上加强过程控制, 而是在原材料的采购上迫使供应商不断压低供应价格, 供应商为追求自身的利润率便暗中降低原材料质量, 在采购方的质量检测手段、技术、设备、人员不能有效保证的情况下, 必定会使劣质原材料流入生产工序, 最终增加食品安全风险。

2. 安全危机产生的外因。

(1) 市场竞争的压力。食品行业由于进入门槛不高, 难以形成寡头垄断, 甚至连垄断竞争的情形也难以出现, 大部分细分子行业基本处于类似完全竞争的市场体系中, 食品行业上市公司在产品功能、效用方面与竞争对手差别不大及难以形成较大的差别价格时就会失去提高产品质量标准的动力。此时, 食品企业反而会热衷于开发“概念”产品, 因为这样可以迅速形成差别价格, 增加收益, 如康师傅推出矿物质水产品即可以产生增加收益的效果, 而单纯在原来的纯净水产品上提高质量标准是达不到这种效果的。但是如果企业对于提高质量标准不在意, 则会导致隐藏的潜在食品安全危机发生的概率增加。

(2) 行业潜规则影响。在食品行业的某些细分子行业, 存在许多企业共同默认的潜规则, 如当三聚氰胺婴幼儿奶粉事件曝光后, 经过追踪调查发现, 在原奶中添加三聚氰胺几乎已经成为行业潜规则;再如, 化学添加剂已经成为食品工业的基本原材料, 它模拟了食品的味道、气味、色泽, 防腐剂用于增加保存期限, 它们大量被食品加工企业使用, 也已经成为行业潜规则。食品行业上市公司对于潜规则失去了独立的判断、处理能力, 常常导致单个企业的危机演化为全行业危机。

(3) 可置信威胁不够。按照法律规定与市场选择, 食品行业上市的产品质量安全标准如果过低, 造成食品安全危机, 将会受到法律的严厉制裁与消费者的无情抛弃, 使得企业没有继续生存的价值。然而, 由于消费者与生产者的信息不对称, 监管者、生产者与消费者的委托代理关系并不是十分明确, 食品又是消费者的生活必需品, 在现实中, 当低质量安全成为行业的普遍现象时, 法律与市场难以对低标准的食品安全质量形成可置信威胁。

(4) 检测体系存在漏洞。表现为两个方面:一是现代食品生产已经脱离原来的由农户至消费者的生产消费模式, 在两者之间增加了食品加工、流通诸多环节, 从小规模生产消费向大批量生产小批量消费转变, 统计抽样技术被普遍用于食品质量检测, 用小样本的质量水平来认可总体质量水平, 不可避免存在漏检现象, 埋下食品安全危机的隐患。二是当前的检测往往只针对单个产品, 也就是说单个产品的质量标准可能符合安全规定, 但许多食品在一起食用形成累加效应后, 对其是否仍然安全缺乏科学的评估与检测体系。

(5) 行政监管的缺位。从纵向来看, 表现为我国当前的食品安全监管体制呈现为分段监管的特点, 如《食品添加剂管理办法》中, 标准由卫生部门管理, 对生产企业由质监部门管理, 对流通企业由工商部门管理, 对香料的使用由食品药品监督管理局管理, 这种监管体制不利于产业链条长的食品安全监管。从横向来看, 地方政府对当地的食品加工企业仍然存在地方保护主义, 尤其是对食品类上市公司疼爱有加。例如, 监管的缺位就最终导致了双汇济源工厂的食品安全危机。

三、食品行业上市公司食品安全危机管理机制

食品行业上市公司食品安全危机有着它自身的特征与产生原因, 因此对其管理亦有特定的机制, 包括危机前的预案机制、危机中的人本机制、危机后的发展机制等, 如下图所示:

1. 预案机制。

(1) 制定战略计划。首先要明确食品企业上市公司产品安全危机的特征, 了解其对企业生存与发展的重要性, 树立一次食品安全危机足以使企业破产的观念;其次要重视企业本身的品牌建设, 树立品牌是由食品本身带给消费者的较高感觉的效用所带来的产品声誉的理念, 淡化品牌建设由集中广告、概念炒作等投机取巧行为所带来的思想, 特别要突出食品原产地与企业产品自身的附加值之间的区别, 避免受到危机的误伤;再次, 作为公众公司, 要引领绿色食品、健康食品消费的理念, 在消费者、投资者心中树立行业标杆的形象;最后, 制定食品安全危机一旦发生时所采取的战略计划与行动方案。

(2) 建立危机信息监控系统。任何危机的出现都有一个从量变到质变的过程, 也就是说在危机发生之前, 都有一些蛛丝马迹可循, 如食品质量控制过程某个环节出了问题, 但企业一直找不到解决之法;消费者经常就某一个问题投诉、抱怨, 但在未作出有效处理前, 这种抱怨的声音突然销声匿迹, 媒体突然报道公司的质量问题等。上市食品企业要根据产品的管理特性, 有针对性地选择一些能够起到警示作用的指标, 定期进行监控与分析, 一旦指标出现异常, 需要紧急启动食品安全危机预案。

(3) 建立危机处理管理机构。一般企业组织结构的设计往往是按直线职能制、事业部制, 形成条块分割的管理系统, 一旦产品安全危机发生, 各部门存在职能、利益的本位主义, 难以做到统一、协调管理。与其他行业公司相比, 食品行业上市公司更容易陷入产品安全危机, 因此有必要建立一个常设机构——食品安全危机管理委员会。食品安全危机管理委员会的人员构成包括较高职位的领导者、高级专业技术人员、危机处理专员、法律顾问等, 它的职责是建立食品安全危机处理预案、分析预警信息、处理已经发生的食品安全危机、进入危机的善后处理等。

(4) 员工危机培训与演练。员工是食品类上市公司产品质量的直接控制者与责任人, 食品安全危机中, 只有员工与高层领导者统一思想, 集中企业的一切资源, 才能妥善处理好可能面临的食品安全危机, 因此加强对员工的食品安全危机培训尤为重要。员工的危机培训包括以下内容:食品安全危机意识的培训;关键控制点的管理与异常信息的捕捉培训;质量控制与保证系统的培训;危机发生以后危机处理的技能培训、心理培训、应变能力培训等。

(5) 提高生产技术水平。食品行业上市公司要避免食品安全危机的发生, 除了要提高管理水平外, 还需要提高生产技术水平。食品类上市公司在生产技术方面要力争破除行业潜规则, 带领行业进行技术创新、升级, 在技术上保证食品安全。

2. 人本机制。

(1) 坚持诚信与沟通。食品安全危机的显性影响表现为损害消费者的身体健康, 隐性影响表现为食品的生物性、化学性、物理性等专业性较强的技术指标不符合人体所需要的生理需求, 消费者对这些指标的理解缺乏相应专业知识, 很容易导致食品安全危机非理性扩散。因此, 食品类上市公司在食品安全危机发生时, 应该将保护消费者的利益与身体健康放在首位, 避免由单一的食品安全危机向信任危机转变, 对于危机产生的原因、造成的危害、处理的过程、善后赔偿等应及时与消费者进行沟通。除此之外, 还应该加强与政府监管部门、媒体、社会组织、行业协会等的沟通。在沟通过程中, 需要注意以下原则:一是说真话, 避免媒体、公众的误解;二是主动沟通, 成为危机处理中的消息源;三是注意信息的正确传递, 避免使用专业词汇造成信息的干扰;四是尊重消费者的知情权, 让消费者了解食品加工、配送过程, 接受监督;五是真诚地道歉并表示赔偿的意愿。

(2) 开展各项评估。食品类上市公司首先需要评估同行业其他企业在发生产品安全危机时对全行业的影响及对自身的冲击力度, 采取措施全面检查自己的质量控制体系及执行情况;其次, 当自身发生产品安全危机时, 要迅速评估危机的范围及影响大小, 是否可控;再次, 要评估产品安全危机对消费者的身体健康造成的损害程度, 以及消费者与公众的反应程度;最后, 要评估采取各种危机处理方案所达到的效果与对消费者的责任承担程度, 是否可以将影响降至最低。

(3) 采取隔离措施。食品安全危机发生以后, 一方面食品类上市公司需要将原来已经生产的产成品与正在生产的在产品 (包括原材料) 进行隔离, 确保正在生产的在产品符合质量标准, 已经生产的产成品立即封存, 组织专家与技术力量进行质量检验与试验;另一方面, 要将发生食品安全危机的产品或品牌与其他产品或品牌进行隔离, 防止消费者的不信任感蔓延到其他符合质量要求的产品或品牌。

(4) 实施产品召回。食品类上市公司要根据问题产品的批次与出货记录、销售清单、物流信息等查明产品的流向, 通知经销商与客户, 告知其危害, 并要求经销商封存并未销售产品, 已经销售产品要立即通知客户停止食用, 并制定召回计划, 确定召回产品的名称、产品代码、数量、规格或型号、回收原因, 涉及客户与经销商、拟召回产品的处理方法与程序等。产品召回的决策应该在发生危机的第一时间就要作出, 这是人本机制实现的关键点。

3. 发展机制。

(1) 危机善后处理。危机的善后处理工作是指消除危机对消费者、企业、社会的影响, 解决危机的遗留问题, 包括消费者的健康检查与跟踪, 已经造成身体损害的消费者的经济赔偿, 责任的划分与承担等。食品行业上市公司的危机善后处理尤其要得到充分重视, 因为食品安全危机的影响存在滞后性, 一旦消费者认定企业的产品存在安全隐患, 其心理暗示会得到反复强化, 难以恢复。如果危机善后处理得当, 则会借此机会加强与消费者的沟通, 赢得社会公众的理解与支持。强生公司的危机管理一直被公众奉为经典, 其善后处理得到了消费者的广泛认可是非常重要的原因。

(2) 供应链管理。食品行业上市公司作为食品行业的龙头企业, 有责任健全、加强供应链管理, 从原材料采购、生产加工、产品分装、流通配送、销售商分销等进行全过程管理, 以确保食品的安全。如当前许多食品类上市公司已经实现规模化生产, 但原材料供应则主要由农户负责, 即所谓的“公司+农户”的生产组织形式, 这种方式表面看来是一种合作关系, 但由于公司与农户的谈判能力对比悬殊, 农户利益难以得到实质性保障, 出于机会主义考虑, 他们就有可能供应不符合健康、安全要求的原材料, 或者是添加一些非食品物质进入原材料。同样, 经销商也有可能见利忘义、不法销售假冒伪劣商品, 使不安全食品流向市场。因此, 食品类上市公司需要贯彻全供应链条的管理。

(3) 健全质量保证体系。食品行业上市公司要想取得消费者与社会公众的信任, 有三个方面的标准认证需要考虑。首先要通过ISO9000质量体系认证, 该标准通过第三方衡量企业产品质量管理工作是否达到规定的要求, 亦可以用来评价企业的管理水平, 即使获得通过认证, 亦要制订持续改进的计划与方案;其次要在食品安全卫生方面通过HACCP认证, 该程序应用于食品生产和操作过程, 通过危害分析与关键点控制, 使食品企业的职能管理部门可以预测到损害食品安全的因素, 并提高食品安全危机的可预防性;再次, 要通过ISO14000环境系列标准, 树立清洁生产的理念, 减少食品生产对环境的破坏, 防止环境污染事故, 持续改善生存与发展环境。食品类上市公司除了要认真执行相关标准的基本要求外, 还需要将产品质量安全标准贯彻于日常的管理工作中, 持续、有效提高产品质量, 在根本上防范食品安全危机。

(4) 促使企业履行社会责任。社会责任是食品类上市公司除了经济责任之外, 必须履行的法律、道德、慈善责任。温家宝总理在2011年4月对一系列的恶性食品安全事件发表看法时, 认为“诚信的缺失、道德的滑坡已经到了何等重要的地步”, “企业家的身上应该流着道德的血液”。复旦大学厉曙光教授认为, 需要对食品企业的违法行为进行法律的制裁, 使法律的严惩成为食品生产者的“达摩克利斯之剑”。由此可以看出, 食品类上市公司认真履行社会责任既是专家、学者、监管者也是社会的普遍希望与要求。因此, 食品类上市公司要大力加强道德文化、法律文化建设, 形成全员遵道德、守法律、奉诚信、讲良心的强大舆论氛围, 确保企业真正承担并切实履行社会责任。

(5) 加强多方合作。食品类上市公司若想杜绝食品安全危机, 建立长期发展的有效机制, 还需要与有关方面加强合作。一是在发展过程中遇到的涉及行业潜规则、产品质量标准、技术难题、市场监管与规范发展方面的问题, 要加强与政府监管部门的合作, 使政府部门能够及时了解行业状态;二是对于产品的配方、生产工艺、加工流程、生产设备、检测仪器、无害添加剂等方面要加强行业内企业的合作, 加强与科研院所的合作, 在技术上精益求精;三是要加强与媒体、社会组织、消费者的合作, 可以邀请公众参观生产过程、了解食品安全的监控体系等, 减少公众与企业之间的信息不对称, 真正成为消费者的代理人。

食品安全危机管理是一项系统工程, 食品行业上市公司除了要吸取过去各类危机事件处理的经验教训之外, 还应认真分析食品安全危机的特性, 剖析其本质, 思考各类食品安全危机产生的根源与客观、主观原因, 从企业的长期发展考虑, 以消费者的身体健康为最高目标, 将良心工程、社会责任融入企业文化与制度建设, 建立长期机制, 从根本上杜绝食品安全危机的发生。当然, 政府行政部门、司法部门的严格监管与执法, 消费者的理性消费, 社会组织与媒体的舆论监督等, 有利于净化市场环境, 提供公平竞争的环境, 是食品行业上市公司危机管理有效实行的外部保证。

摘要：本文论述了食品行业上市公司产品安全危机的特性, 分析了食品行业上市公司产品安全危机产生的内外部因素, 并提出了建立食品安全的预案机制、危机中的人本机制、危机后的发展机制等对策。

关键词：食品行业上市公司,食品安全,危机管理

参考文献

[1].张兴军, 李鹏.双汇瘦肉精事件追踪:18道检验为何管不住一头猪.新华网, 2011-03-19