我国地方债务危机现状与解决思路

关键词：

我国地方债务危机现状与解决思路（共5篇）

篇1：我国地方债务危机现状与解决思路

我国地方债务危机现状的与解决思路

摘要随着市场经济的不断发展，我国地方政府举债行为已成为一种常态。适当的举债对于地方经济社会的发展进步起到了积极地推动作用。然而由于管理不规范，导致了地方政府举债规模过大，反而对经济社会的进一步发展埋下了潜在的风险，地方政府大规模举债致使财政收支缺口越来越大,债务风险日益扩散。

关键词地方债务债务问题债务风险解决思路

引言地方债务问题一直是我国财政体系急需解决的问题之一。中国地方政府的债务在经济转型期迅速膨胀，目前的债务规模已达历史最高水平，债务风险也随之突现。

一、地方债务现状

（一）地方债务定义

地方债务是指在某个时点上，地方政府作为债务人，由于以往支出大于收入所形成的赤字总和，是一个存量概念，包括建立在某一法律或合同基础之上的显性负债和政府道义上偿付责任的隐性负债。

（二）地方债务资金的来源（1）银行借款

在银行借款占比较大的国家，有的存在专门的银行负责为地方政府提供资金。银行借的支持款是银行与地方政府之间一对一的客户关系，如果政府信息披露意愿较低或者缺乏强制性的信息披露制度，那么银行对地方政府举债行为的约束和监督功能不足以形成一些管理漏洞。

（2）债券

在资本市场较为发达的美国，市政债券是地方债务的主要形式。通常，地方政府债券的利率要低于银行贷款利率。

（3）政府公共资金借款

转轨国家的市场经济不发达，地方政府的资金主要来源于公共资金，这不仅会影响资金的配置效率，还会影响到资金的使用效率，并且容易导致预算软约束、腐败等问题。

（三）地方债务的功能 1．融资功能

在我国等发展中国家，国家法律明确禁止发行地方公债的情况下，各级地方政府主要是通过各种变相方式举债筹集资金，支持地方经济建设和社会发展的需要。

2．资源配置功能

各级地方政府根据各地的实际需求以及财力的可能，举债筹集财政建设资金，实现有限社会资源在政府之间，政府与企业和个人之间的有效配置。

3．稳定功能

举债融资支持财政职能的实现是规范化的分税制体制下，各级政府应有的财权，真正的体现“一级政府、一级事权、一级财权”的宗旨，有利于地方政府公共财政目标的顺利实现，为稳定地方政权建设以及地方社会经济的发展服务。各级地方政府实现了与市场之间良好的分工与协作关系，促进地方经济的稳定和发展。

（四）我国地方政府债务特点

1.普遍负债，债务规模庞大，具有隐蔽性。2.地方政府举债多头进行，形式多样。

3.政府偿债能力低．债务风险大，危及信用。4.构成复杂，透明度差。5.监管失控，风险加大

二、地方债务问题分析

（一）地方债务存在的主要问题 1.规模庞大，结构分散

目前地方政府所负各种债务的总体规模已经相当庞大，在某些地方，地方财政已经超负荷运转。与此同时，地方政府的举债行为又十分分散，不仅不同程度地负有各种债务，而且均有不同形式的举债欠账行为。

2.隐蔽性强，透明度差

由于目前地方政府举债属于非法或违规行为，直接违反《预算法》等相关法律规定，因此在举债问题上大都巧借名目，遮遮掩掩，再加上缺乏必要的信息披露机制，谁也说不清楚规模究竟有多大。

3.缺乏统一口径，缺少预警机制

由于缺乏具体的统计数据，因此，不仅地方政府负债的真实规模无法统计，而且负债率、偿债率等监控指标也无法运用，债务预警机制因而也无法建立。

4.违约率高，负作用大

由于地方政府在任何债务关系中都属于强势一方，因而地方政府的债务违约率通常是最高的，这不仅带头破坏了金融市场的信用秩序，而且也严重危及地方政府的信誉和权威，从而对社会稳定构成不容忽视的潜在威胁。

5.缺乏统一管理，呈现加速倾向

尽管近年来中央及各级政府做了大量工作，也试图控制和缩减地方政府债务，但由于缺乏统一的地方债务管理机构和科学的管理办法，规模呈加速上升趋势。

（二）我国地方政府债务的主要成因 1.体制原因

（1）转轨时期中央政府与地方政府之间事权范围划分不够明确。（2）未理顺政府与市场的关系，财政职能范围界定不清。（3）投融资体制小健全。

2.管理原因

（1）地方政府强烈的投资冲动与投资约束不足之间的矛盾导致其不断举债。（2）政府债务管理的基础薄弱。

3.中央政府与地方政府的事权与财权划分不合理 4.制度性因素

（1）我国现行的转移支付制度的不合理。（2）与我国现行的预算制度有关。（3）地方政府缺乏直接的融资渠道。

5.人为因素

由于受计划经济传统体制惯性的影响，地方政府举债时缺乏风险意识，认为本级政府的债务总会有上级来解决，因此不顾本级政府的偿付能力，大量举债，认为不借白不借，这实际上也是我国财政管理体制的一种制度性缺陷． 6.投资体制改革不到位

我国已经建立初步的市场经济，原有的政府投融资体制已经打破，但是新的适应市场经济要求的政府投融资体制却迟迟未能成型。

7.行政管理体制改革进展缓慢，政府职能转换不到位

我国官员任期短，人员交流频繁，而相应的官员考核机制又强调政绩，导致地方政府领导干部行为短期化。

（三）地方债务的影响及危害

我国地方债务既存在显性风险，又存在隐性风险，但更多表现为隐性风险。由于通常情况下大部分债务风险处于隐蔽状态，造成各部门对防范化解财政风险的意识不强，加剧了财政风险的累积和膨胀。

三、地方债务危机解决思路

（一）及时清查债务，进行分类化解

及时地方政府债务清查，按照直接显性、直接隐性的债务分类方法对地方政府债务进行分类，摸清地方政府债务的总量和结构。

（二）加快地方政府投融资体制改革

规范政府投资范围。按照市场经济要求，政府投资应投向交通、能源、市场基础设施、农业基础设施、环境保护、公共卫生、教育等公共领域，做好政府应该做的事情。

（三）完善分税制财政体制

正视分税制改革以后，中央和地方财权上移、事权下移，地方政府财力不足的问题，以基本公共服务均等化为基础，科学合理地划分各级政府之间的事权。

（四）加快政府会计改革

以权责发生制为基础的政府会计制度尚未建立起来，加快政府会计改革，通过政府会计手段全面反映一个政府全部资产负债，为政府债务管理提供全面准确的信息。

（五）建立偿债准备金制度

偿债准备金是指各级政府为及时偿还到期债务，确保借贷信用，避免因还债冲击地方财政预算正常运行，按当年到期政府债务的一定比例建立的专项储备资金，主要用于支付应有本级政府偿还的债务本息和因无法抗拒灾害而导致政府无能力还债的债务的情况。

（六）深化国企改革，建立风险与利益的对称机制。

地方政府应建立与市场经济相适应的产权清晰、权责分明、政企分开、管理科学的现代企业制度，这是防范地方债务风险的根本举措。

（七）建立健全我国地方政府债务风险管理体系。(1)清查地方政府现有债务规模。

(2)建立起与地方政府债务融资相应的各种管理与风险防范机制。(3)建立地方公债制度,规范地方政府债务融资行为。

（八）改革我国的预算管理体制。

通过预算管理来控制政府债务是国际通行做法。地方政府应按时编制地方政府债务预算，反映债务负担情况和还本付息状况，对地方政府的债务总额、用途、期限、利率等做出详细的说明。

（九）加快地方政府职能转换，规范政府投资行为。一严禁地方财政借钱开支。，二不准行政事业单位擅自举债，三推行公用事业市场化，民营化。

（十）拓展政府融资渠道，增强地方偿债能力

通过发行地方债券，或者降低财政支出成本的方法来扩大财政收入，增强地方偿债能力。

（十一）完善相关法律法规。

必须不断修改和完善我国的法律规定，将修改《预算法》、《担保法》等相关法律的工作尽早提到国家立法机关的议事日程上来，强化地方政府的举债约束和债务管理。

结论

市场经济天生存在缺陷和失灵的可能。中国地方债务问题是当前政府面临的一个现实而急迫的问题。地方债务十分复杂和高度敏感，事关国家民族长远发展，目前中央政府对于地方债务到底要走哪条道路、中央政府如何引领，还处于紧密跟踪、加紧研究阶段，尚无明确决策。因此，进一步加深对地方债务问题的研究，吸取中国历史经验，借鉴主要市场经济国家的成功经验，探索建立有中国特色的地方债务管理和运作体系，对于维护财政经济安全和社会稳定。促进经济社会可持续发展，具有重要的现实和长远意义。解决好地方政府的债务问题，能减轻政府债务很大部分的负担，同时能帮助地方经济甚至全国经济更稳健的发展。

致谢

非常感谢论文老师魏老师在我大学最后的学习时期，即结课论文设计的指导。参考文献

[1]苏季萍、千珊珊.地方债务风险的防范与化解J.思想战线,2011,(S1)；

[2]卢晓伟.我国地方政府问题研究D.中国海洋大学硕士学位论文，2008，,5-6； [3]王晓光.地方政府债务的风险评价与控制N.统计与决策，2005-10-27； [4]时炜.地方政府债券的经济影响分析J.财经理论与实践，2009，(3)；

篇2：我国地方债务危机现状与解决思路

金融12-1 邵君朋

201205001024 众所周知，举债权是规范的分税制下各级政府应有的财权。在发达的市场经济国家及一些新兴工业国家，如美国、日本、韩国等，地方公债已成为国家公债制度的重要组成部分，并很大程度上支撑着地方经济社会的发展。我国虽已却确立了社会主义市场经济体制，分税制框架基本形成，但按法律规定，地方政府仍无权自行举债。国家长期坚持对地方政府举债的严格限制，其主要动机在于防止财力分散，避免重复建设，维护金融秩序。但尽管如此，调查表明我国地方政府债务已达到相当规模，除部分合法债务外，很多债务处于隐蔽状态。这些债务长期不受预算体制与政府统计监控，难以确认和量化，这显然不利于债务的管理和宏观经济调控，极易引发债务风险和财政危机。因此，为适应经济发展的客观需要，应该尽快建立地方公债发行制度，健全债务管理机制，使地方政府举债行为规范化、透明化，最大限度降低风险。

一、我国地方政府债务现状

（一）债务规模现状

根据2011年6月27日发布的2011年第35号审计结果公告《全国地方政府性债务审计结果》显示:截至2010年底，全闰地方政府性债务余额107174.91亿元.其中:政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的或有债务和政府可能承担一定救助责任的其他有关债务总额分别为67109.51亿元、23369.74亿元和16695.66亿元.分别占总额的比重为62.62%, 21.80%和15.58%`.从政府层级来看:省级地方政府性债务余额为32111.94亿元.占地方政府性债务总额的29.96%；市级地方政府性债务余额为46632.06亿元，占总额的比重为43.51%;县级地方政府性债务余额为28430.91亿元，占总额的比重为26.53。其中属于融资平台公司政府性债务余额为49710.68亿元，省级8826.67亿元、市级为26845.75亿元、县级为14038.26亿元，分别占总额的17.76%、54%和28.24%。地方融资平台公司数量及债务余额也有精确数字:根据审计结果显示，截止到2010年底，全国省级、市级和县级地方政府融资平台数量分为165家、1648家和4763家，共计6576家。从审计报告结果来看，截至2010年底，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率即债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%。加上负有担保责任的或有债务后债务率为70.45%，近年来各地政府债和城投债发行规模详见下表。

在2011年6月市计署《全国地方政府性债务市计结里》中显示: 全国省、市、县收入的地方政府性债务余额为10.72万亿元，占当年GDP的27%,2010年底，占全国财政收入的129%，占当年地方财政收入的264%。地方政府债务增长的速度非常快.如果我国地方政府债务继续增长，我国地方政府债务风险就会面临失控。

（二）当前地方政府债务管理现状

1、举债分散，决策不严

由于缺乏国家统一规范，各级地方政府举债决策分散，有的举债决策权在发改委，有的分散在各主管部门，有的则由举债单位自行掌握。举债主体更多地考虑如何快捷地筹集资金，在总体上缺乏科学合理的规划和严格的可行性论证，较少考虑偿债能力和财政承受能力，也缺乏科学民主的决策程序。为了举债成功，地方政府行政干预金融机构借款，对企业和个人的举债行为随意承诺和担保的行为比较普遍。近几年，为克服分散举债的弊端，某些地方政府有意通过地方投资公司打捆举债，一定程度上降低了部门举债的分散程度。

2、偿债意识不强，偿债制度不健全

在偿债问题上，不少地方政府存在“能不还则不还”、“新官不理旧账”等赖账思想。地方政府通常会采取各种方式拖延或逃避债务。首先，债务拖欠已成为地方政府的常用手段，拖欠的债务也成为地方政府债务存量的重要组成部分。其次，利用各种手段逃避或转嫁偿债义务，如频繁变换银行账号、行政干预法院公正执法等。有的地方政府为了转嫁其所属国有企业的债务负担，通过破产、分立重组、合资、租赁等方式帮助地方国有企业逃避债务。再次，当债务无法拖延，不得不偿还的时候，地方政府往往从其他支出渠道临时调用资金或通过举借新债，甚至挤占、挪用专项资金、拖欠公务员工资等方式偿债。

各级政府缺乏真正的偿债管理制度。按照要求，有地方外债和国债转贷的县级以上地方政府应建立偿债准备金。但事实上，除了一部分省市级政府建立起偿债准备金外，大多数县级政府至今仍未建立。当地方政府无法偿还对上级的债务时，上级政府往往采取预算扣款的方式强制偿还债务，造成地方预算资金更加紧张。

二、我国地方政府债务对社会经济的影响分析

（一）、财政风险效应

地方政府债务虽然在短期内增加了财政收入，但随之而来的将是更大规模的还本付息开销，对于财政保障能力低或财政支出刚性大、回旋余地小的地市，地方财政状况难免因为举债过多而不断恶化，严重威胁财政稳定性。东部某省份接近一半的地市政府债务余额是当地才正式收入的一半以上，地方财政步履维艰难以承受，严重影响公共服务的投入。

（二）、信用风险效应

政府代表的是最广大人民群众的利益，政府的很多经济活动都建立在政府信用的基础上。如果政府只借不还或拖延偿还，损害不仅是债权人的利益，更是政府的形象。据英国《金融时报》网站2013年12月31日报道，中国国家审计署在外界期待已久的一份报告中表示，截至2013年6月底，地方政府债务增长近70%，达到17.9万亿元人民币（2.95万亿美元）。如此庞大的债务规模，给中国经济带来了巨大风险。大量事实表明，在偿债机制不完善的情况下，地方增幅债务到期不能清偿使后续的政府投资项目投资、经营变得十分困难，地方政府债务的延期、拖欠降低了政府的公信力，恶化了信用环境，树立了不好的模范。

（三）、效率风险效应

地方政府相较于市场经济主体融资信用高，融资规模大，也更加方便，但这也极易诱使地方政府只考虑短期收益，忽视偿还能力，出现许多重复建设，低效投资的现象，造成资源低效使用和浪费。改革开放以来很多城市都设置了多个开发区，有些开发区功能重叠，分布密集，既浪费了开发区效益，又浪费了土地、水能、电力等资源，也加剧了政府的偿债负担。尽管近年各级政府清理了大批低效的开发区，但前期投资造成了巨大浪费。

三、我国地方政府举债的对策建议

（一）、建立健全统一的地方政府债务管理体制

从目前的调查中看，谁都认为我国地方政府债务严重，但由于缺乏清晰可靠的债务信息，难以做出客观真实的评价。我国尚无一个统一、权威的机构对地方政府债务进行管理与监督。鉴于财政部门是政府债务的直接承担者，并且政府债务的规模和融资效益都与各级财政收支息息相关，所以，建议强化财政在地方政府融资管理中的主体地位，地方政府应组织财政、审计部门，对与形成地方政府债务相关的部门与机构的债务状况进行彻底清查。对应该由地方政府负责的债务，要按照债务偿还期限划分不同档次，根据财力增长幅度制定相应的偿还激化，做好偿款资金的准备工作，在财政债务大幅度的降低之前，地方政府应严格控制新的债务增加。

今后，凡是有地方政府债务的地区，或者在财政部门建立债务管理机构，全面负责贷款的申请、资金的划拨、资金使用监督、贷款的偿还等债务管理的业务工作；或者在现有地方信托投资公司基础上组建地方政策性银行，剥离其商业性业务，将财政信用、政策性金融的融资权限集中起来，作为地方政府融资的专门机构，统一执行地方政府的投资意图。总之，所有措施目的均在于加强地方债务统一管理，保证资金有效性。

（二）、建立与地方政府债务相应的管理与风险防范机制

实行严格规范的债务投资决策机制。各级政府应建立严格的债务投资决策责任制，以规范形式明确项目负责人应承担的偿债责任。为避免决策失误，应实行决策者一贯负责制，对项目的设计，施工，生产的全过程负责到底，全面监督。对造成重大损失浪费或使项目失败的负责人，应给予处分，直至追究其法律责任。

建立地方财政偿债机制。地方政府应建立偿债基金，专项用于各种地方债务的偿还。敦促项目单位制定落实偿债计划，按月将资金汇入偿债基金，由政府统一负责还本付息。

健全政府担保机制。在地方政府债务中，由政府担保的债务有一定规模，增加了债务风险。地方政府应加强对担保债务风险的防范，制定担保原则。对市场竞争性项目，财政可不予担保。根据项目的性质和特点，建立分级担保、实物担保等制度，尽量缩小担保规模。

建立地方政府债务预警系统。根据我国地方政府负债现状，研究确定相对合理的债务监控指标体系，如债务期限结构、负债率、还款率等，保证债务规模与经济发展水平相适应，确保债务规模与偿债能力相适应。

我们坚信，随着公共财政基本框架和分级预算体制的健全，随着对地方政府债务监管的日加严格，金融市场的运行将越来越安全，地方公债的运作空间将不断拓展，并在促进我国经济健康、稳定运行及地方经济社会协调发展中发挥重要作用。

参考文献：

篇3：我国地方债务危机现状与解决思路

2008年以来, 由于国际金融危机的影响, 我国开始逐步放松对地方债务规模和数量的限制, 地方政府债务规模也因此得以迅速地扩大。同时, 为了刺激经济的增长, 我国也首次允许地方政府发放地方债券进行债务融资以此来促进地方经济的发展。然而, 地方在进行债务进行融资的同时, 债务的风险也在逐渐加大。根据最新的数据表明, 截止2009年末, 我国地方债务融资平台贷款余额为7.38万亿元, 同比增长70.4%, 按照6%的利息, 今年年底我国地方政府需要支付高达4428亿元的利息, 而地方收入的增长率连续几个月低于地方支出的增长率。同时, 根据银监会的数据显示, 到去年5月份, 全国各省、直辖市的债务融资平台的数量为8221家, 地方债务率高达97.8%。由此可以看出, 我国地方债务数量庞大, 如果管理监管不善将会造成巨大的风险, 对我国经济的各方面造成巨大的破坏:

1. 对银行等融资机构造成巨大威胁, 扰乱金融秩序。

由于我国地方政府的债务大部分是通过银行等金融机构获得, 银行等机构出于自身资金安全的考虑, 积极贷款给具有公信力和强大的财政收入政府。地方政府财政一旦出现问题, 直接受到影响的便是各个金融机构。若以2009年的城镇固定资产投资的地区结构作为这些不良贷款比率的权重, 那么, 地方融资平台的不良贷款比率将有可能达到20%左右。

2. 地方政府经济停滞, 使前期的经济刺激失效。

地方政府债务陷入危机, 将会使地方各个项目的融资来源减少, 许多项目不得不减缓甚至停止建设, 这将对地方经济发展产生重大的负面效应。加之, 我国城镇化进程正在步入新的时期, 资金的支持非常重要。作为拉动地方经济增长重要动力的政府投资不足, 会对我国经济的增长起到限制。

3. 加剧我国房地产泡沫的形成, 使中央的房地产调控政策不能得以很好的贯彻。

当前, 地方政府中相当部分的收入是来自政府的土地交易获得的, 这也是房地产泡沫产生的一大原因。如果地方政府债务出现问题, 地方政府会更加通过“卖地”的手段来增加地方财政收入, 这更加使原有的土地泡沫放大, 中央和地方将会在房地产调控政策上产生博弈, 不利于国民经济的健康稳定发展。

二、债务危机的产生原因分析

我国分税制改革导致的制度不完善, 地方财政支出与收入分配不合理。自从1994年, 我国分税制改革以来, 中央财政收入占总收入的75%, 而地方政府只“拿走”其中的25%。虽然这种体制对于地方滥用财政收入起到了制度上的限制作用, 但也造成了地方政府缺钱事多的局面, 造成了很大的财政缺口。地方政府担负着地方基础设施、经济发展和教育等事项, 但资金供给却远远不够, 以此造成的对资金的需求只能通过地方融资机构获得。一方面是地方财政收入增长缓慢, 另一方面是政府大量的向银行等机构贷款融资, 最终将会造成债务数量的高度积累, 产生严重的债务危机。

地方政府弥补我国四万亿投资的配套资金不足。国际金融危机爆发以后, 中央决定出台四万亿的经济刺激计划, 以此来使我国经济尽快从金融危机中走出来。地方政府为了各自利益, 地方政府通过银行和其他融资手段迅速筹到了中央四万亿投资的配套资金。然而, 四万亿投资中的大部分资金都投入到了生产周期长、经济利益见效慢的铁路、机场等基础行业。因此, 短时间内地方政府融资得到的资金不能够依靠投资所得到的收益进行偿还, 从而造成了地方政府资产负债表中负债部分的大量积累。

中央政府缺乏相关的监管监督机构对地方政府的债务融资进行有效的监管。当前我国地方政府基本上不需要通过中央政府相关部门的审批就可以通过银行借债, 而地方政府发行债券虽然需要通过当地人民代表大会和中央部门的通过, 但对于发行之后资金的使用效果缺乏有效的监督和评价体系。这种缺乏监督管理的地方融资体制, 造成了地方政府不顾本身的偿债能力, 大量的进行融资和借债。

三、化解地方债务危机的措施

1. 改革分税制。

造成我国地方债务危机的的很大原因是我国分税制中中央和地方事权和财权不对称。因此, 化解地方债务危机必须改革相关分税制中中央和地方收入的分配体制和事权的划分范围。一方面, 财政收入按照相应的事权进行分配, 力求做到事权和财权相匹配;另一方面, 关于民生和基础设施建设的工程比如义务教育、医疗保障等纳入到中央一级的财政预算中, 相应减少地方政府的职责。

2. 建立地方融资的监督管理机制和风险预警机制。

在我国现行的管理体制下, 地方政府和中央政府形成了博弈的两个方面。地方政府为了单纯的提高地方的经济利益和人民生活水平的提高, 从而不会考虑采取的措施是否会影响整个国民经济的正常运行。因此, 中央政府应该尽快建立相关的地方政府融资、用资的管理监督平台, 对地方政府通过各种途径所得到的融资都要进行严格的评估和审批, 同时还要对地方政府融资后资金的使用实行监控, 确保资金的合理使用。中央政府还要改变现行的考核地方政府业绩的标准, 要把政府的“净利润”作为考核标准, 而不是单纯地认可“总产量”。

3. 地方政府建设的市场化管理。

经济的发展不一定全部靠政府的干涉, 经济的发展过程中要协调好政府和市场的关系。在经济发展和基础设施建设方面应该更加鼓励用市场机制进行调节, 引入民间资本到基础设施和经济建设中去。在引入民间资本的过程中, 政府可以考虑对相关收益周期长的项目进行相应的补贴, 从而鼓励市场进入经济建设项目并且减少了政府的财政支出。

参考文献

[1]叶建国:地方债务危机.中国经济周刊, 2010[1]叶建国:地方债务危机.中国经济周刊, 2010

[2]王梓:破解地方债务危机, 发展, 2005[2]王梓:破解地方债务危机, 发展, 2005

篇4：我国地方债务危机现状与解决思路

关键词：债务水平地方政府债务刚性兑付

近年来，伴随着中国债务规模的不断扩张以及经济增速放缓，国内债务问题被市场所关注。2013年中央经济工作会议首次提到防范控制债务风险，各政府部门及监管机构也陆陆续续出台了相关治理债务问题的政策。在此背景下，讨论过去几年中国整体债务水平的发展趋势、特点以及潜在风险无疑是有价值的。

我国债务现状及存在的问题

（一）总债务率相对不高，但银行体系承担的债务较为集中，非标债务膨胀加大隐性债务风险

近年来，无论是间接融资方式下的贷款余额，还是直接融资方式下的债券存量，年增长率均在10%以上，而非标类债务规模增速平均年增长率接近40%，个别年份增长速度达到60%以上。数据显示，2008年银行贷款余额1、债券存量（不包括央票、国际机构债、政策性银行债及金融债）及非标类债务2规模分别为32万亿、11万亿和5万亿元，而到了2014年底，这三类债务规模分别攀升至86.8万亿、35万亿和35.4万亿元。以三类债务规模之和来估算中国的总债务规模，可以看出2008年以来中国债务规模以年均超过20%的增长率逐年上涨，债务率（债务规模/GDP）也由2008年的140%升至2014年的227%（见图1）。尽管如此，与主要发达国家的债务率相比，中国债务率并不算高。

图1 我国债务规模不断攀升，债务率逐步提升

资料来源：中国人民银行、IMF，中诚信国际整理

【编辑注：图例中前三项后面加上（左轴）】

从融资结构来看，银行贷款是债务规模的主要组成部分。截至2014年底，银行本外币贷款余额达到86.79万亿元，占全部债务规模的比例约55%，银行体系承受了较大的债务风险。债券市场虽然有较大发展，但其中2/3的债券由银行持有，非银行类投资者所持债券规模较少，进一步加剧了银行所承担的风险。考虑到银行在我国金融体系中的重要地位，其债务风险过于集中银行将威胁金融体系稳定，影响经济发展。另一方面，非标类债务具有私募特性，存在信息不透明、投资方向不明确、资金期限错配、监督困难、监管不到位等问题，其膨胀加剧了债务的隐性风险。

（二）居民债务率相对不高，债务风险相对较低

国内居民的债务主要由住户贷款构成。居民户贷款余额由2008年底的5.7万亿元攀升至2014年底的23.2万亿元，债务率也从18.2%上升至36.4%，尽管增速较快，但与发达国家普遍高于50%的居民债务率相比，仍具有一定的加杠杆空间。

（三）地方政府债务增长过快，透明性有待加强

我国政府的债务较为复杂，除了政府机构直接负有偿还义务的国债、地方债、外国贷款等，还包括部分事业单位、融资平台债务以及通过BT（建设—移交）、融资租赁、垫资施工等方式形成的项目融资类债务等。

国家审计署在2013年底，首次披露了《全国政府性债务审计报告》（见表1）。如果不考虑政府或有债务，那么在2012年底，中央和地方政府的债务率分别为17.7%和18%，政府部门债务率合计为35.7%；如果纳入或有债务，则在2012年底政府债务率上升至52%。假定政府各部分债务增长率保持不变，大致可以推算出2013年底和2014年底含或有债务及不含或有债务的政府部门债务率。数据显示，如果考虑政府或有债务，则中央政府债务率每年大约提高约5个百分点，地方政府债务率提高10到20个百分点。截至2014年底，不考虑或有债务，中央和地方政府的债务率分别为17.3%和24.1%。如果考虑或有债务，则中央和地方政府的债务率分别达到22%和39%。国际通常使用60%作为政府债务率控制标准参考值，可见，一旦将或有债务纳入政府债务中，则已经超过了这一阀值，债务风险值得关注。

表1 全国政府性债务情况表（单位：亿元）

年度政府层级政府负有偿还责任债务或有债务

担保责任债务可能承担救助责任债务

2012年底中央94376.722835.7121621.16

地方96281.8724871.2937705.16

合计190658.5927707.0059326.32

2013年6月底中央98129.482600.7223110.84

地方108859.1726655.7743393.72

合计206988.6529256.4966504.56

资料来源：审计署，中诚信国际整理

政府债务风险主要体现在地方政府层面，这既是因为地方债务规模近年来扩张速度较快，也是因为地方政府债务不够透明，主要体现在两个方面：一是地方财政信息公开披露不完善，缺乏完整的报表，基金预算和预算外财政专户数据基本不公开，信息披露的时效性也较弱；二是近年来地方政府及融资平台通过BT、信托融资、融资租赁等渠道举债日益频繁，这些融资方式具有非标准、高成本、透明度差等特点。

（四）企业债务率较高，风险逐步暴露

企业的债务工具较多，除传统的银行贷款，还可以通过发行债券进行直接融资，除此之外，非标产品的快速发展也进一步拓宽了企业的融资渠道。我国企业的债务规模及债务率明显高于其他类别。2008年企业债务规模约为32.7万亿元3，债务率刚刚超过100%；2014年底，企业部门的债务率已经超过170%，显著高于90%的警戒线。从债务结构来看，随着债券市场及非标产品的发展，企业债务结构中银行贷款规模占比下降了24个百分点，而非标类债务及信用债规模分别上升了17个和7个百分点。

随着企业债务规模的不断累积，其债务风险也开始暴露，其中债券市场信用风险尤其引人关注。这一方面是由于债券市场相对于贷款及非标债务相对公开，另一方面也在于在超日债违约之前，我国债券市场上并没有真正意义的违约，刚性兑付长期存在。

超日债违约之前也曾发生信用风险事件，理性的市场分析者已经意识到兑付危机的频繁出现意味着市场的违约风险开始逐渐释放。2014年3月超日债违约之后，信用违约更为频繁，一些中小企业私募债发生利息或本金实质性违约，个别担保公司被列入国家失信被执行人名单，“11天威MTN2”未能按期兑付，成为首只国企违约债券。考虑到经济结构调整和改革的推进，此前累积的风险将不可避免地进一步释放。未来债券市场可能发生更多违约事件，刚性兑付难以为继。

信贷市场和非标债务因其非公开特性，未对资本市场产生震动影响，但从银监会公布的不良贷款余额及不良贷款率，以及市场偶尔暴露出来的企业贷款逾期或信托兑付危机来看，这两个市场上的债务风险也值得警惕。数据显示，从2011年一季度末到2013年年底，商业银行不良贷款余额仅增加1600亿元，不良贷款率还下降了0.1个百分点；而从2013年年底到2015年一季度末，商业银行不良贷款余额从不到6000亿元增长至接近1万亿元，不良贷款率也从1%上升至1.39%（见图2）。与之相对应，企业贷款逾期问题也逐步暴露。2014年就有部分企业因为贷款逾期而遭遇主体级别下调，例如二重重装、中钢集团以及一些中小企业。2015年因债务逾期导致主体级别迅速下调的债券发行人进一步增多。在非标类债务市场上，包括中诚信托、平安信托等都曾曝出信托兑付危机。

图2 近年来商业银行不良贷款余额和不良贷款率有所上升

资料来源：中诚信国际整理

从企业性质来看，2014年部分国有企业暴露出的贷款逾期问题已经揭开了国有企业信用风险的一角。2015年首例国有企业债券违约的发生聚集了全市场的目光。国有企业大多集中在资本密集型和资源垄断型行业中，近年来由于需求不足、产能过剩和经济结构转型带来的经营压力，部分重资本的国有企业债务负担持续增加，杠杆率有增无减，其中煤炭、钢铁、重型机械等行业情况不容乐观。随着风险持续加深，解决国有企业债务风险加深问题刻不容缓。

（五）政府信用与融资平台信用划分不清，抬高无风险利率

中国债务风险的一个突出特征，是部分债务的权属责任较为模糊，缺乏相应标准来明确其属性。如一些融资平台类债务，很难将其明确划分为企业或政府债务。

鉴于融资平台身份的特殊性，市场将其当作政府信用的延伸工具，普遍认为平台类债务有政府信用的隐性担保。这样的认识使得这类以企业名义举借的债务实际上成为变向的无风险投资标的；在融资平台享受预算软约束条件以及对融资成本不敏感的特征影响下，也让市场无风险利率保持着较高水平，扭曲了风险和收益的对等关系。这不仅抬高实体经济融资成本，也降低了资金投资实业的积极性，给经济转型和复苏造成了障碍，令政府性债务风险不断累积。

总体来看，我国债务的主要风险点一方面在于企业部门，特别是部分国有企业杠杆率高而偿债能力低；另一方面在于地方政府性债务增长过快及由于历史原因造成的偿还责任不明确，带来潜在的不确定性。应寻找适当的途径，化解上述问题。

当前中国债务处理政策梳理与分析

面对债务问题，我国政府2013年以来采取了一系列措施。解决债务问题的思路大致可归纳为两条线：一方面从源头上限制债务率过高的企业继续扩大债务规模，并采取一定延缓措施避免存量债务大规模违约，同时明确地方政府的债券融资能力，剥离企业和政府信用；另一方面通过发展资产证券化力求将债务风险从银行体系向外转移。

（一）发展资产支持证券，转移银行承担的信贷风险

早在2005年我国就开始进行信贷资产证券探索，但2008年下半年国际金融危机爆发，国内资产证券化业务一度停滞。2012年5月，银监会和人民银行发布《关于进一步扩大信贷资产证券化试点有关事项的通知》，标志着银行间市场资产证券化的重启，此后监管层不断出台支持政策推动资产支持证券发展。这些政策包括扩大资产支持证券产品的试点额度、简化资产支持证券产品的发行流程、增加资产支持证券的基础资产等。受益于政府的支持政策，资产支持证券迅速发展，2012和2013年分别发行了245亿元和197亿元，而到2014年发行额激增至2906亿元，2015年前7个月新发资产支持证券约1468亿元。考虑到国务院进一步增加了资产支持证券产品额度，资产支持证券化产品的发行均已经改为注册或备案制，未来资产支持证券化的发展仍有较大潜力。无论是间接融资方式下的贷款损失风险，还是直接融资方式下的债券违约风险，银行均是主要的承担方。考虑到国内资产证券化产品大多以对公贷款为基础资产，其产品发行金额占90%以上，发展资产支持证券可以实现将资产池内信贷资产从商业银行的资产负债表中移出，并实现风险的转移。同时，商业银行可以通过资产证券化释放部分信贷资产，降低银行存贷比，缓解资本金压力，并可以将长期贷款提前变现，盘活存量贷款，加快信贷资产周转速度，增加资金使用效率，增强其抵抗风险的能力。

（二）打破刚性兑付、鼓励兼并重组、坚持去杠杆，逐步消化企业债务风险

在对待企业债务问题方面，以前国内长期以政府救济为主。然而刚性兑付的存在，既造成一部分债务人盲目扩张负债，加重债务负担，又使得一些投资者无视债务风险，一味追求高收益。

从近两年一系列违约事件可以看出，政府在处理企业债务问题上已经有所转变。在超日违约后，央行就提出要“有序打破刚性兑付”，李克强总理在两会期间又进一步表示，“允许个案性金融风险的发生，按市场化的原则进行清算”。由此可见，随着债务风险的逐步加深，政府可能会逐步减少对市场的干预，通过违约释放一部分企业的债务风险，采用市场化的方式解决企业债务问题。

不过考虑到债务风险的积累，完全通过违约、破产、清算等市场化方式释放出来，可能会对市场造成重大冲击。特别是一些国有企业，因承担较重的人员、社会责任，完全市场化的债务解决方式可能会威胁到当地社会经济的稳定。因此，预计短期内违约事件的发生将更多集中在一些对市场系统性风险影响不大的民营企业或受政策支持力度下降的国有企业中，释放风险也较为有限。此外，通过去杠杆、控制产能过剩行业债务规模的方式来降低企业债务率，也是监管层治理企业部门债务问题的主要对策。同时，政府还鼓励企业兼并重组，淘汰过剩、落后产能，将已有资源进行整合并有效地利用起来，以提高企业经营能力，减缓债务风险。

（三）降成本、扩渠道、剥离政府与企业信用，释放地方政府债务风险

在宏观经济运行处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的背景下，短期内基建投资仍将成为拉动中国经济增长的主要动力。妥善解决地方政府债务问题，对稳定经济增长及防范系统性危机发生具有重要意义。从近两年的政策来看，监管机构处理地方政府债务的政策大致分为以下几个方面。

1.进行债务甄别，明确存量地方政府债务规模

2014年10月，财政部发布《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，要求各个省级财政部门于2015年1月5日前将本地区政府存量债务清理甄别结果上报财政部。1月底，针对各省上报的结果，财政部进一步下发了《关于开展地方政府存量债务初步清理甄别结果自查工作的通知》（以下简称《自查通知》），要求各地对初步清理甄别结果组织开展自查，并于2015年3月8日前将存量债务甄别结果上报财政部。在各地上报债务甄别自查结果后，3月中上旬，财政部、发改委、中国人民银行、银监会又联合发文《关于开展地方政府存量债务清理甄别初步结果核查工作的通知》（以下简称《核查通知》），对地方政府直接债务进行核查。在债务初步清理甄别结果上报后，监管机构又接连发布《自查通知》、《核查通知》，表明监管机构对地方债务的认定态度相对谨慎，预计只有少数平台债务最终会被认定成政府债务；而债务消化需要通过平台转型发展和借新还旧来解决。债务甄别之后将进一步明确地方政府债务范围，为后续分类管理地方政府债务、化解及防范地方政府债务危机建立前提条件。

2.存量债务置换，缓解债务风险，降低债务负担

为了缓解大规模债务到期对地方政府造成的流动性压力，2015年财政部分三次下达地方存量债务置换债券额度，共计3.2万亿元。为了配合债务置换，缓解大量地方债发行给债券市场带来的供给压力，监管机构先是提高全国社保基金对企业债和地方政府债券的投资比例，后又允许期货资金及其资管产品进入银行间债券市场，并通过降准向市场释放资金，助力存量债务置换。同时出台《关于2015年采用定向承销方式发行地方政府债券有关事宜的通知》，采用定向承销方式发行地方债置换存量债务中的银行贷款部分，以缓解地方债务置换阻力，促进地方债的顺利发行。进行存量债务置换，有助于减少地方政府未来的付息压力，部分缓解当前地方政府面临的债务偿还困难问题，从而也有利于遏制债务违约引发系统性风险。

3.规范地方政府融资制度，剥离企业与政府信用

从2014年5月下旬，各主要监管机构就不断强调要“规范政府举债融资制度，剥离融资平台公司政府融资职能，明确划清政府与企业界限”。2014年，上海、广东、浙江、深圳、江苏、山东、北京、青岛、宁夏、江西等十省市开始试点自发自还政府债券，2015年监管部门进一步将自发自还政府债券推广到全国。政府债券的推出，明确了政府信用，有望纠正无风险利率的扭曲，使得地方政府债务更加透明化、阳光化，并且通过引进信用评级、信息披露等市场化约束，加强对地方政府债务的发行和管理。除此之外，监管部门还大力推广公私合营（PPP）模式，鼓励企业发行项目收益债、永续债等创新品种，进一步拓宽地方政府融资渠道，替代通过融资平台进行融资的这一模式。

如何创造解决债务问题的客观条件

在政府应对债务问题的主要政策出台之后，有必要考察上述政策想要发挥作用所需要的客观条件是否具备，尤其是在宏观经济转型之际，如何创造有利的条件以解决当前的债务问题。

（一）政策实施需要及面对的客观条件

把债务问题作为整体来看，企业降杠杆是一个较为明确的目标。但从实际的操作层面来看，无论是逐渐化解融资平台债务风险，还是推动国有企业降杠杆，都不可能一蹴而就，需要一定的时间窗口，并且对这个窗口还有多种条件的要求。

首先，对于大部分企业来说，与直接减少债务规模相比，降低债务成本是更为切实可行的降低偿债压力办法。这就要求资本市场保持宽松的资金供给和较低的资金价格。其次，企业偿债能力的下降与行业不景气和盈利能力下降密切相关，让企业重新获得盈利能力也较为重要。另外，当前外需、内需不足问题明显，对于债务人而言，如果出现通货紧缩将无形中增加企业的偿债负担，对于企业降杠杆存在不利。最后，考虑到大量土地和房产作为债务的抵押物存在，必须避免房地产市场的断崖式下跌，才能保障企业顺利降杠杆。

综上所述，较低的再融资成本、复苏的盈利空间、不出现通货紧缩以及房地产市场软着陆，是解决债务问题、让政策有空间发挥作用的重要条件。

（二）创造有利客观条件的政策选择

宽松的货币政策显然是低融资成本的重要保证，同时也是避免通缩的重要手段。但从目前来看，多次降息降准虽然使融资成本有所下降，但对于通缩的缓解作用有限。考虑到美联储即将开启加息通道对国内资本流出的影响，未来保持相对宽松的货币政策仍然十分必要。当然，从市场管理者的角度出发，如何让投放的货币一部分成为延迟企业和地方政府性债务违约风险的缓冲，另一部分投入到资金利用效率较高的部门，才是更为严峻的课题。对于地方政府性债务，固然可以对银行持有部分进行定向置换并与其协商条款，但是对于企业债务，即便是国有企业债务，用市场化的手段避免债务违约也并不容易。显然，以银行信贷为出口对一般国有企业和地方融资平台进行救助，虽然可能延续几年的时间，但仍然需要明确设置一个截止点，才能避免在解决债务问题之后留下市场资源配置更加扭曲的后遗症。

在保证流动性和低融资成本的同时，给企业创造新的盈利空间也是有利于解决债务问题的重要条件。这一方面要求激发市场需求，另一方面也要减少企业经营的行政及税收成本。在激发市场需求方面，中央已经陆续出台了多项经济刺激政策，内部以基础设施建设投资，水利设施、养老产业、保障房等民生工程投资等为代表，外部则以“一带一路”经济带为契机，鼓励企业走出去拥抱外部需求，输出过剩的产能和资本。不过，由于债务负担已经形成并有一定规模，投资对经济的带动作用已经出现明显下降，以扩信贷、扩投资为主的经济刺激政策效果也逐渐减弱。从减少企业行政及税收成本角度，简政放权和财税体制改革也已经在开展之中。未来在营改增之外，还应扩大享受税收优惠政策的企业范围，除了对创新性、中小企业减税，还应对亏损企业减免环节税。这不仅可以增加企业的盈利空间，也是在建立市场对经济复苏的信心。同时还应该考虑对个人减税，通过改善二次分配结构，提高个人消费能力。增加的消费需求不但可以稳定物价，更有利于实现将增长动力由投资拉动转向消费拉动的重要结构调整。

就对抗通缩而言，除了从货币供给和增加市场需求两方面继续发力，价格改革，尤其是电力等资源类产品的价格改革也能有所帮助，但改革的进程有较大阻力。

在稳定房地产市场方面，前期各地的限购政策已经纷纷解除，部分地区已经再次推出了各种优惠政策重振房地产市场。尽管房地产市场将不再是拉动经济增长的引擎，但在政策托底的情况下，也不太可能出现断崖式下跌。

对长久解决债务问题的路径探讨

目前，对于存量债务，可采取的处理方式包括用自有资金或出售资产所得偿还部分债务，通过债务展期、借新还旧、债务置换实现债务滚动等。对于增量债务，对政府部门的一般政府债券和项目收益债券都已有较为明确的规模控制政策，如何让企业债务规模得到有效控制、避免企业在债务率高企的情况下继续加杠杆，从长远来看对经济结构调整和市场发展更为重要。向企业打开多层次股权融资渠道，鼓励企业扩充资本，加快建设多层次资本市场，是长久降低债务风险的重要一环。

近两年国务院多次对建设多层次资本市场提出具体要求，包括明确提出推进股票发行注册制改革、培育私募市场、鼓励成立创业投资基金等，都是为企业进一步增加股权融资创造便利条件。这意味着多层次的资本市场不仅面对发展相对成熟的国有企业和非国有企业，更为中小企业和创业公司创造了融资条件。提高企业股权融资的比例虽然不是解决当前债务问题最直接的办法，但却是从长期防止债务问题过度发展的直接手段，因而应受到决策者、企业和投资者更多的重视。此外，在向企业打开股权融资渠道的同时，还可以出台对企业因资本扩充行为多缴的税收进行返还等优惠税收政策，明确鼓励企业扩充资本金的态度。

通过分析，我们发现解决债务问题实际是要对企业和地方政府降杠杆，这要求较低的融资成本、复苏的盈利空间、不发生通货紧缩以及房地产市场软着陆。而创造这些条件采取的政策本身又存在或多或少的问题。其中，充裕的资金继续填补国有企业和地方政府债务滚动的需求，而没有补充系统重要性较低的非国有企业，加剧了资源配置的扭曲；继续依靠投资拉动需求，要面对下降的投资回报以及外部需求的不确定性；资源产品的价格改革可能有助于抵抗通缩但面临的阻力较大；房地产市场在政策托底的条件下不太可能出现断崖式下跌，但调整不可避免。而如果从降杠杆的另一个角度考虑，我们认为鼓励企业增加股权融资比例从长期来看是避免债务风险积聚甚至爆发的有效途径，因此政府应鼓励企业扩充资本金的行为。

注：

1.数据来自中国人民银行“金融机构本外币贷款余额”。

2.包括信托规模、委托贷款、信托贷款、未贴现票据融资，其中信托规模数据来自信托业协会，委托贷款、信托贷款、未贴现票据融资根据2014年公布的社会融资存量及构成推算而来，后同。

3. 以存量信用债、非金融性公司及其他部门贷款以及非标债务加总得到，其中信用债包括中期票据、短期融资券、公司债、企业债、中小企业集合债、中小企业集合票据、PPN、中小企业私募债等，非金融性公司及其他部门贷款数据取自人民银行金融机构信贷收支平衡表。

作者单位：中诚信国际信用评级公司研究部

责任编辑：刘颖罗邦敏

参考文献

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篇5：我国地方债务危机现状与解决思路

摘要在单一货币与分散财政的非对称性政策结构下，欧元区成员国存在过度使用财政政策的冲动与激励，而在资本自由流动中处于劣势地位的小国在外部负面冲击下出现债务危机并最终蔓延至整个欧元区，这是欧元区制度安排固有缺陷的必然结果。本文通过对比发现我国的地方政府债务风险存在同样的诱因和制度环境，在中央银行稳健的货币政策冲击下，西部地区无力维持积极的财政政策来推动基础设施建设投资，存在债务违约并引发债务危机的可能。破解风险一方面需要平衡中央与地方政府之间的财政权责关系，另外还需探索货币政策的区域协调机制，利用市场化手段化解存量债务。

关键词地方政府债务风险财政政策制度缺陷

一、引言

（一）研究背景

欧元区国家长期依靠财政赤字来维持经济增长，但在美国次贷危机的外部冲击下，严重依赖对外贸易的希腊、爱尔兰等国家率先出现债务偿付危机，在高度一体化的金融体系中，危机迅速蔓延到整个欧元区。我国的地方政府债务也在应对次贷危机的赤字财政政策下出现爆发式增长，据国家审计署2013年6月发布的《全国地方性债务审计结果》显示，1997—2012年，我国地方性政府债务年均增幅达到31.68%，至2013年6月，地方政府负有偿还责任的债务余额超过10万亿，地方政府债务风险已经成为威胁我国经济安全稳定的重大问题，并引起了政府的高度重视。

（二）文献综述

关于政府债务风险的形成与危机爆发的原因，已经有大量文献进行了深入研究。从债务形成的表面原因来看，Horton认为政府债务危机源自债务规模增速超过了居民收入增速；Alberto和Tabellini认为政府债务风险可分为债务规模增加所导致的货币贬值风险和债务违约风险，两者都将影响政府信用；Buiter认为政府债务风险来自于政府偿还债务的不可持续性，所以有学者将欧洲债务危机归因为相关国家的高福利政策和缺乏财政纪律。从危机形成的深层原因来看，Nouriel Roubini将其归因为相关国家长期宽松的货币政策、对信贷的政治支持和金融监管的缺失；谢地和邵波则认为危机的政策根源在于对凯恩斯经济政策的过度依赖和使用。

部分学者研究欧元区货币一体化的内在矛盾。陈志昂认为货币政策与财政政策失配和成员国之间的差异性是欧洲一体化的障碍；塞尔维斯特尔指出货币政策与财政政策的非对称性是欧元区制度安排的固有缺陷；Harald运用博弈论分析了货币区内一个独立的中央银行和多个独立财政当局之间的相互作用问题，认为博弈的最终均衡策略就是成员国财政当局超额发行债券以获取财政政策的外部正效应，货币当局不得不超额发行货币以实施救援，但却损害了整个欧元区的利益；刘程和佟家栋从“新三元冲突”的视角剖析了欧元区高度一体化的金融市场与分散化经济政策架构之间的矛盾，为欧洲主权债务及金融体系的困境提供了完整的解释框架；漆鑫和姜智强认为欧债危机源自欧元区的制度缺陷——“不可能三角”，即债务非共同负担、严禁货币融资和银行体系的国家属性这三者之间不可兼容的困境。

关于地方政府债务风险的成因，一般认为，因为地方财政完全由本地税收和地方政府借款来进行融资，但不同地区的经济发展水平、自然资源、人均收入、公共支出成本等因素不同，就会造成地区间的财政不平等；中央政府不得不通过财政转移支付来消除地方差距，这又造成预算软约束和公共池两类问题，进而导致地方政府过度举债而形成债务风险，甚至引起债务危机。赵迎春以我国发达地区为样本分析后认为地方政府债务风险并不在于财务风险、挤出风险、金融风险、经济风险，而在于由于制度和组织设计造成的管理风险；龚强、王俊和贾珅则认为我国的地方政府债务问题与分税制改革不完善、地方官员激励扭曲、地方融资平台不规范、宏观调控和财政政策需要等因素有关；缪小林和伏润民认为我国地方政府债务风险的真正原因在于权责的时空分离，地方政府举债权力的无约束扩张演化为债务风险，其内在动力包括非理性的利益动机、债务责任转移预期和债务责任预期破灭；杨大楷等从公共品的提供、地方政府债务经营、政府之间的博弈竞争和债务风险防范四个方面分析了“标杆竞争”、预算软约束与地方政府债务之间的内在联系。也有一些学者对欧债危机和我国地方债务风险进行了对比，谢世清发现两者在债务主体权责不对等、财政收支不透明、递延还款责任等方面存在相似之处，但在债务用途、债务性质、风险暴露和防范机制上不尽相同；张瑜茜则认为两者的风险传递链条存在相似之处，应当建立有针对性的风险防范机制。

（三）本文创新点与结构安排

现有文献对欧债危机和我国地方政府债务风险的成因进行了较为深入的研究，但大多都是研究债务风险形成的经济原因，对于深层次的制度缺陷相对研究较少，两者之间的对比研究也都集中于风险形成的表面原因，较少对两者之间的内在制度缺陷作深入对比，并且缺乏有数据支撑的实证分析。本文从欧元区与中国的货币财政制度对比入手，发现两者之间存在相似的制度缺陷，认为这才是造成债务危机的根本性原因。对于这一结论，本文用我国的相关数据进行了验证，并提出了破解地方债务风险的应对策略。

二、欧债危机形成的制度根源

（一）独立货币与分散财政的冲突

在开放经济条件下，一国可运用货币政策与财政政策的搭配来实现其政策目标，但根据“丁伯根原则”，政策工具的数量至少要等于所需实现的目标数量，否则多元目标将无法实现，“米德冲突”就是特例。为了解决欧洲国家之间的政策冲突，实现整个欧洲的一体化发展，欧元于1999年12月1日诞生，实现了货币一体化，欧元区内的货币政策由欧洲央行统一制定；但由于各个国家之间经济水平的差异性，国家财政政策的独立性却被保留，于是欧元区形成了独立货币与分散财政的非对称格局。在这种非对称格局下，欧洲央行以整个欧元区的经济平稳增长、国际收支平衡和欧元币值稳定为目标来制定货币政策，而无法兼顾到每一个成员国的具体情况，于是成员国为了实现各自国内的充分就业和国际收支平衡的目标，就只能利用财政政策。因为财政政策的外部效应，于是成员国竞相使用财政政策，纷纷超额发行国债，债务风险急剧增加；尤其是在欧元区内部资本和劳动力自由流动中处于劣势的国家，由于财政政策的外溢效应，政策效果较差，在外部冲击下率先出现债务违约风险，经由高度一体化的金融体系，迅速蔓延至整个欧元区。如果欧洲央行不实施救援，则面临欧元区崩溃的可能，如果实施救援则又将失去货币政策的独立性，面临欧元贬值的货币危机。

可以用博弈论来描述上述过程，在欧洲央行消极（保守）的货币政策下，成员国若要实施积极的财政政策，只能在欧洲金融市场上发行债券进行融资，这就相当于从其他国家抽取货币资金，会造成以邻为壑的负外部性；当然，其他国家也将会发行国债实施积极的财政政策，最终所有成员国都会陷入“囚徒困境”之中。如表1支付矩阵所示，括号中第一个字母表示成员国X的支付（收益），第二个字母表示成员国Y的支付（收益），最终博弈将在C（c，c）处达到均衡。

欧洲央行的货币政策与欧元区成员国财政政策之间也存在“斗鸡博弈”，如表2支付矩阵所示，括号中第一个字母表示欧洲央行的支付（收益），第二个字母表示成员国的支付（收益）。如果欧洲央行执行独立的以稳定欧元币值为目标的消极的货币政策，则成员国的最优选择是采取消极的财政政策，在C处达到策略均衡；但如果成员国开始实施积极的财政政策，而欧洲央行仍维持消极的货币政策，则成员国必然陷入债务危机甚至财政破产，因此D点处并非均衡策略组合点；这种情况下，欧洲央行的最优选择是执行积极的货币政策对陷入危机的成员国进行救援，最终在A（c，a）处达到均衡。

（二）财政政策与货币政策的动态失配

在欧元区成立之初，欧洲央行以保持欧元币值稳定和欧元区国际收支平衡为目标，制定消极（保守）的货币政策并严格执行，各个成员国均严格遵守《马斯特里赫特条约》和《稳定与增长公约》中的财政纪律，制定并执行消极的财政政策以保持财政赤字和公共债务的规模，在图1中的C处实现产品市场和货币市场的共同均衡。由于成员国之间经济的差异性，那些低增长、高失业的成员国既失去了货币和汇率政策工具，也无法采取财政政策，将不得不忍受C点处的状态。在这个博弈中，欧洲央行一直维持消极货币政策的决策并不可信，因为成员国预料到一旦自己陷入债务危机，欧洲央行不会坐视不管，一定会实施救助，所以其最优选择就是大胆地实施积极财政政策，在欧洲金融市场上发行国债，推动IS曲线向右上方移动至IS′，均衡点达到D点处。此时，所有成员国都实施积极的财政政策，根据蒙代尔—弗莱明模型，欧元将会升值，对于整个欧元区来说，净出口下滑，扩张财政的效果将会被净出口“挤出”，IS曲线又从IS′向左移到IS″，反而推高了利率；对于各个成员国来说，结果也不一样，那些比较依赖出口和在资本和劳动力的自由流动中处于劣势的国家，率先出现债务违约风险，并蔓延至整个欧洲，最终导致欧债危机的暴发。于是，欧洲央行将不得不实施积极的货币政策，对陷入危机的成员国进行救援，LM曲线向右移动至LM′，与IS″曲线相交于E点，不仅引发欧元的贬值，并且使整个欧元区陷入“凯恩斯陷阱”，债务危机向货币危机转化。

（三）货币政策的区域非对称效应

根据Andersen和Jordan的ST Louis方程所衍生出的简约化模型，货币主义者用来分析货币政策的国家或区域效应。如果一个具有统一货币的经济体分为n个区域，Y、M、G、T分别表示总收入、货币供给量、财政支出和税收收入，则简约化方程表示为：

Yi=aiM+biG+ciT i=1、2…n

a、b、c分别表示货币供给量、财政支出和税收收入对总收入的乘数，i表示第i个区域。对于不同的货币政策方向，同一区域的影响效果是不一样的，这叫作货币政策的状态非对称性，一般来说，正向的货币冲击比负面的货币冲击对收入影响程度要小；而对于不同的区域，同一货币政策对收入的影响程度也是不一样的，这则是货币政策的区域非对称性，一般来说，经济较发达地区的乘数较大，而欠发达地区的乘数较小（耿识博，2005）。如图2所示，实线代表经济发达区域的收入对货币冲击的反应曲线，虚线代表经济欠发达区域的收入对货币冲击的反应曲线。

在此，本文主要考虑货币政策的区域非对称效应，当货币当局采取扩张的货币政策来对陷入债务危机的成员进行救助时，因为发达区域的收入对货币冲击更为敏感，而欠发达区域则相对较为不敏感，所以欠发达区域在同样的货币救助政策中受益较小，更难走出债务困境。

（四）欧元区经济数据的佐证

综上所述，欧元区建成后，成员国与欧洲央行之间的政策博弈导致非对称的财政与货币政策，在非对称政策冲击之下，利率上升且欧元升值；欧元升值导致贸易逆差，利率上升又引起成员国债务压力，形成贸易和财政双逆差；欧洲央行不得不采取扩张的货币政策来挽救，却造成欧元贬值，债务危机向货币危机转化。如图3所示，左侧纵轴表示M2增速、基准利率和欧元汇率，右侧纵轴表示财政赤字增速，可以看出从1999年欧元成立到2009年，欧元区16个成员国的财政赤字除了在前三年有所下降，其余大多数时间的增速远远高于M2增速，且欧元基准利率一直维持相对较高水平，这是导致债务危机的主要原因，欧元兑美元汇率稳步上升；2009年后利率大幅下降甚至达到零利率，但欧元汇率却不断下滑。

三、我国地方政府债务风险的成因分析

从债务风险形成的制度根源来分析，我国地方政府与欧元区国家有很多相似之处，区域之间的经济差异性都较大，在统一货币和分散财政的非对称结构下，都面临积极财政和消极货币的政策失配的困境，当面临统一的货币政策救助时，区域间的非对称效应十分明显。

（一）中央与地方之间财权与事权的冲突

1994年分税制改革以来，我国中央与地方政府之间的财政收支比例关系状况失衡，中央与地方政府几乎平分财政收入，但是地方政府却承担了70%以上的财政支出（如图4所示）；在全面财政赤字政策下，中央与地方政府之间财权与事权的矛盾冲突日渐加剧，地方政府财政入不敷出的局面愈加严重，不得不通过出让土地或者以土地为抵押通过融资平台来进行融资，形成了省、市、县、乡多级地方政府大量的隐性债务。2008年，为了应对国际金融危机，我国出台了新增4万亿的投资计划，这其中中央政府承担1.18万亿，剩下的2.82万亿由地方政府和社会承担；于是中央首次允许由中央代地方政府发行地方政府债券，2011年10月20日，中央又允许上海、浙江、广东与深圳四省市开始自行发债试点，这虽然增加了地方债务的透明度，但也成为地方债务的又一重要资金来源。通过图5可以明显看出，2000年以来，我国地方政府的财政支出增速远远高于中央政府。

（二）地方债务风险的形成机制

在财政赤字政策的指引下，政府一般通过负债来实施积极的财政政策。政府抵押土地增加本期负债△Dt，如果负债获得的资金都用于政府投资，则政府支出增加△Gt =△Dt，通过财政乘数的放大效应形成总产出，在供求均衡的产品市场上转化为总收入ΔYt=ΔDt1+c（c是边际消费倾向），政府税收收入增加ΔTt=tΔDt1+c（t为税率），只要本期的税收收入增加额能够归还下一期的债务利息r△Dt（r为债券利率），就不会形成债务风险，即ΔTtrΔDt，所以政府债务的安全边界条件为：r1+c≤t。

如果产品市场受到负面冲击，比如净出口下降，则总需求减少，出现产品过剩。于是，总收入和政府税收收入的增加额不足以归还债务利息，即ΔTt

这一结论也可以用简单的IS-LM模型来说明，政府通过负债来实施积极的财政政策，会使IS曲线向右上方移动，使总收入增加的同时也推高了利率，这一方面增加了政府的税收收入，另外也使政府的债务利息支出增加，如果利息支出增加大于税收收入增加，则就面临债务风险，这就必须实施宽松的货币政策，使LM曲线向右移动，才能保证总收入增加的同时利率并不升高。

四、我国积极财政与稳健货币之间的政策冲突

（一）地方财政支出与货币供给量之间的冲突

在当前我国面临生产过剩的背景下，利用负债来实施积极财政政策的成败依赖于宽松的货币环境。但从2010年以来，我国政府一直在实施积极的财政政策和稳健的货币政策，尤其是地方政府的投资更加冲动，但商业银行却受到中央银行稳健货币政策的限制，不能为地方政府长期提供资金支持，这就为地方政府的债务风险埋下了隐患。

如图6所示，2004年以来，除了2009年，地方财政支出的增速都高于M2的增速；但两者之间的差距并不很大，所以从全国整体上看，我国并不会发生债务危机。但如果考虑到财政政策的外部性和货币政策的区域非对称效应，在经济欠发达区域，当地政府倾向于实施更加积极的财政政策，而正向货币政策冲击的效果却较小，会导致财政政策与货币政策之间的重大差距，最终出现债务危机。并且，国家统计局所统计的数据并不包括各级地方政府通过地方融资平台所形成的“隐性负债”，而这一部分负债才是地方政府债务风险的根源。

（二）地方政府市政基础投资与存款余额之间的冲突

其实，地方政府负债的产生，本质上来自其承担的庞大的市政基础设施建设投资。根据国家统计局国民经济行业分类标准，我们选取7个主要市政基础设施投资领域：电力、燃气及水的生产和供应业，交通运输、仓储和邮政业，科学研究、技术服务和地质勘查业，水利、环境和公共设施管理业，教育，卫生、社会保障和社会福利业，公共管理和社会组织。因为受现行政府间事权划分的规定，这些领域中的政府投资以地方政府为主，将这些行业的固定投资额之和视为市政基础设施投资总额。另外，出于数据的可得性考虑，我们使用各地区金融机构年末人民币存款余额代替货币供给量M2。

为了区分我国地区间的经济差异性，将我国的31个省和直辖市分为三个区域：东部（北京、天津、山东、上海、江苏、浙江、福建、广东、海南）、东北及中部（辽宁、吉林、黑龙江、河南、河北、山西、安徽、江西、湖南、湖北）和西部（陕西、内蒙古、甘肃、宁夏、青海、新疆、四川、重庆、贵州、云南、西藏、广西）；在各地区市政基础建设投资总额及金融机构存款余额的基础上，可以计算出其年增长率，如图7所示。

从图7可以看出，我国三个地区的金融机构存款余额增速基本保持在20%左右，印证了我国中央银行的稳健货币政策；但是市政基础建设投资增速却波动较大，我国第一波市政基础投资热潮出现在2003—2004年，以东部地区为主导和带动，第二波热潮出现在2009年，以中西部地区为主导和带动，并且在2010—2011增速大幅下降后，又在2012—2013年剧烈反弹，呈现出波浪式震动。在这一波基础建设投资中，地方政府主要通过融资平台负债来推动投资，从而实施积极的财政政策。但是在稳健的货币政策制约下，随着债务到期和高企的利率压力，债务风险不断积累，尤其是西部地区，政府的财政收入和当地金融机构存款余额增长都不能支持高速增长的市政基础建设投资。

五、地方政府债务规模的测算

国家审计局曾于2010和2013年两次对全国各级地方政府债务进行过审计调查，得出的结论是全国整体的债务风险在安全范围内，但是某些区域出现债务规模增长过快、不可持续的趋势，区域性风险急剧增加。但该审计调查并没有公布各地政府债务规模的具体数据，因此只能通过间接方法来估测。本文采用张忆东和李彦霖的计算方法，用地方政府的市政基础建设投资额减去地方政府可用的收入的差额来替代地方政府每年的债务增量；具体来说，地方政府负债=市政领域的固定资产投资财政预算内资金投入土地出让金收入中用于投资资金被投资项目的盈利现金流入。将计算出的各省每年的新增债务按照地区加总计算，绘出我国三个地区2000—2013年地方政府新增债务增速变化图，如图8所示。2009年，我国中西部地区的地方债务年均增速超过40%，虽然2011年大幅下降，但2013年又开始快速增长，增速远远超过地区GDP增长，如果不加限制，必将超过地方政府承受能力，从而造成区域性债务风险积压，甚至可以通过银行体系传递和放大，引发债务危机。

六、我国地方政府债务风险的破解思路

（一）财政收支的再分配

中央与地方政府之间财权与事权之间的不对称矛盾是造成地方债务快速增长的一个重要制度性原因，这是我国分税制改革遗留的重要问题之一。破解这个矛盾，除了从制度上杜绝地方官员的政绩竞赛，还必须要从权责分配入手，重新界定中央与地方之间的财政权力和责任，尽量谋求两者之间的平衡。借助“一路一带”建设，加大转移支付力度，西部地区的基础建设尽量由国家来承担，减轻地方基础建设投资的财政压力。

（二）货币政策的区域协调

因为货币政策的区域非对称性，西部地区长期在货币资金流动中处于劣势地位，必须通过区域性的货币优惠政策来进行协调和弥补，吸引更多的货币资金。比如通过实施差异化的存款准备金率，加大西部地区金融机构的存款增速；建立区域性或专业性的金融机构，利用亚洲基础设施投资银行和“丝路基金”来支持西部地区的基础设施投资。

（三）利用市场化手段化解存量政府债务

对于数量巨大的存量地方政府债务，利用信用评级手段对之进行拆分，对于风险较低的债务可以置换为地方政府债券，对于风险较高的债务可以通过资产证券化推向金融市场。要进行信用评级和资产证券化操作，必须加大地方政府债务的透明度，使投资者在公平、公正、公开的制度环境下自主选择交易。

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