县级财政预算管理体制改革的思考

一、引言

县级财政预算管理可全面反映出财力转移支付情况, 能够反应综合性的财政内容。但是, 县级预算规模一般比较小, 并且各个地区的财力水平有较大差异, 很难保障经费。对此, 必须全面落实县级财政预算管理, 保证财政资金使用的规范性。因此, 亟须对县级预算管理体制改革要点进行深入研究。

二、县级预算管理体制改革的要求

(一) 调整省以下分税制财政体制

分税制财政体制是在中央与地方各级政府之间, 根据各自的职权范围划分税源, 并以此为基础确定各自税收权限、税务机构和协调财政收支关系的一种制度。合理调整省以下财政体制, 一方面可提高各级财权和事权的匹配度, 另一方面可增强地方财政的自己率, 确保地方经济的稳定发展。

(二) 增强财政预算的完整性

建立健全国家财政预算体系, 全面提高财政预算的统一性和完整性, 是增强预算约束力和透明度、提高财政资金使用效率的客观要求;是完善财政职能、增强政府宏观调控能力的重要手段。县级政府应根据收支情况结合实际, 做好各项预算的管理工作, 全口径反映财政预算, 充分发挥财政作用。

(三) 建立跨年度预算平衡机制

县级政府在预算管理中, 需构建跨年度预算平衡机制, 严格依据支出刚性约束收支管理原则, 避免预算收支起伏过大对社会经济发展造成不良影响。

三、县级预算管理体制中存在的问题

(一) 预算管理编制不规范

第一, 县级部门预算编制周期短, 内容编制粗糙。在县级财政预算编制中, 一般会在每年的10月份启动次年的预算编制, 到提交人代会审议, 仅用两、三个月时间就完成了预算编制工作。由于编制时间较短, 预算基础资料的收集并不完备, 使财政部门无法对预算项目深入论证, 导致预算编制内容较粗糙。第二, 预算编制方法不科学, 导致预算执行偏差较大。县级财政收支预算一般采用“以支定收”或“以收定支”的方法编制, 缺乏科学测算数据的分析和预测, 普遍会造成收支预算与实际执行偏离较大, 削弱了预算的严肃性。第三, 县级预算编制缺乏完善的预算定额标准体系, 有些项目分类细化不合理, 在考核指标压力下, 往往采用传统的基数增长编制方式, 则可能会与实际情况之间产生较大冲突, 导致预算可行性不高。

(二) 县级财政预算没有自主权

一方面县级财政缺乏完善的收入分配制度, 同时各项制度也处于不断变化中, 税收返回也处于变动过程中, 这样就会影响财政收支的稳定性。另一方面县级政府没有权利对财政支出次序进行合理安排, 有些政府采用无经费式指令, 这样就会导致县级政府预算决定权降低。

(三) 县级财政预算监督性不强

第一, 县级财政运行监督存在缺位。从人大对政府预算监督来看, 人大对政府预算的审查, 只是履行了程序性的审议, 对财政资金运行过程中如何分配、如何使用以及使用结果的监督存在缺位。第二, 县级财政代编预算执行影响审计监督质量。从审计对财政部门的监督来看, 由于县级财政预算普遍存在财政代编资金, 而这些资金在预算执行过程中会根据项目的具体情况进行分配并执行, 这会导致审计部门对预算执行情况进行审计的对照性依据不足, 难以真正发现预算执行中的问题。第三, 县级财政预算职能不分, 监督效率低。从财政部门对预算部门的监督来看, 县级财政的各科 (股) 室普遍存在预算编制、执行、监督职能的设置相互重叠、相互交叉的现象。

(四) 预算缺乏科学的绩效考核模式

对于县级支出预算, 没有建立健全完善的绩效考评以及追踪机制。在预算编制过程中, 有些项目与项目之间没有可比性, 而在对单个项目的可行性进行论证分析时也不够充分, 对于项目考核一般局限在对项目资金使用的合理性和是否出现超支情况进行审查。对于项目成效的重视度比较低, 这样就会导致县级财政资金使用效益无法得到保证。

四、县级财政预算管理体制改革策略

(一) 完善部门预算管理机制

在县级财政预算管理体制改革中, 首先需要建立健全县级财政预算管理机制, 具体应该主要以下几点:第一, 构建完善的财政预算管理运行机制, 对预算的编制、执行以及监督情况进行科学合理的安排, 并设置专门的预算编制部门, 对预算执行全过程进行监督管理, 并采用岗位责任制, 提升预算管理的专业性。第二, 强化预算编制时间管理, 保证编制程序的规范性, 对于上一年度的预算执行情况以及绩效考核情况进行科学合理的分析, 并以此为依据编制预算草案。第三, 推进预算管理法制化建设, 鼓励社会群众广泛参与到预算管理和监督工作中, 提升预算管理水平。

(二) 强化县级政府的预算自主权

一方面为了实现县级财政预算编制的自主权, 要求县级政府结合实际情况, 对财源顺序进行科学合理的安排, 以实现经济效益最大化, 为公共社会提供良好的服务。另一方面为了保证县级政府可获得预算自主权, 县级政府应注意以预算收入作为依据, 保证税收来源。

(三) 提升县级财政预算的监督力

第一, 加大人大对政府预算的监督力度, 对于财政预算运行监督管理方面, 可搭建互联网平台监控系统, 对财政运行结果进行有效的监督。第二, 财政部门对部门预算运行的监督方面, 县级财政部门应采取多元化资金监控模式, 如对财政性资金实行动态监控、启用公务卡制度等, 从源头上严格审核财政性资金的合理合规性, 强化财政监督力度;第三, 提高县级预算的透明度, 让社会群众参与到县级政府预算管理行为的监督中。