湖北省城镇化与城镇化发展战略规划研究深化调研仙桃座谈会汇报材料

关键词： 城镇化

湖北省城镇化与城镇化发展战略规划研究深化调研仙桃座谈会汇报材料（精选4篇）

篇1：湖北省城镇化与城镇化发展战略规划研究深化调研仙桃座谈会汇报材料

湖北省城镇化与城镇化发展战略规划研究深化调研座谈会汇报材料

仙桃市人民政府

根据湖北省城镇化与城镇发展战略规划编制工作领导小组办公室的通知精神，我市组成工作专班，就提升仙桃作为区域性中心城市的可能性进行了深化研究。现将研究的有关情况向各位领导和专家作一汇报。主要汇报三个方面的内容：

一、基本情况

仙桃地处汉江平原腹地，北依汉水，南靠长江，东临武汉，西毗荆州，市域总面积2538平方公里，东西长78公里，南北宽35公里，市域人口150万人，辖3个街道办事处、15个建制镇，有4个省级工业园。其中城区面积45平方公里，城区人口46万人。

仙桃有着 5000 多年的历史。梁天监二年(公元 503 年)，仙桃始置沔阳郡，唐、五代、宋为复州，元朝时期改为沔阳府，明朝时期为沔阳州，民国时期为沔阳县。新中国成立初期设沔阳专署。1951 年，沔洪分治，沔阳专署撤销，沔阳县改属荆州专区。1986 年，沔阳撤县建市，成立仙桃市。1994 年列为省直管市。

改革开放以来，我市经济社会得到了长足发展，综合经济实力连续多年位居湖北县域经济前列，先后获得全国创建文明城市工作先进市、全国卫生城市、全国体育先进市、全国科技进步先进市、全国质量兴市先进市、全国造林绿化先进市、中国最佳粤商投资城市、中国金融生态城市、全国最具投资潜力中小城市百强、全国最具区域带动力中小城市百强、中国中小城市科学发展百强等殊荣。2007年底，我市被湖北省纳入武汉城市圈“两型社会”建设试验区，2010年成为湖北省城乡一体化建设试点城市，为仙桃提升为区域性中心城市创造了重大的历史机遇和势在必得的条件。

2009年，全市实现地区生产总值261.9亿元，对比上年增长14.9%，经济总量继续居全省县市首位；规模以上工业增长值106.6亿元，增长24.8%；财政总收入达到11.8亿元，增长18.9%，其中工商税收突破10亿元大关；全社会固定资产投资120.1亿元，增长40.8%；地方一般预算收入5.05亿元，增长20.8%；外贸出口2.58亿美元，增幅高达36.4%，高出全省平均增幅51.2个百分点；实际利用外资5778万美元；农民人均纯收入为5811元，城镇居民人均可支配收入为11550元；社会消费品零售总额127亿元。

二、仙桃提升为区域性中心城市的有利条件 ㈠十分明晰的城市定位

定位决定进位，仙桃市一直作为中心城市进行规划。

1、在省政府批复的汉江流域综合开发规划中的发展定位是：汉江中下游区域性的中心城市，与武汉配套发展的先进制造业加工配套区，特色农产品生产及深加工基地，江汉平原商贸物流次中心。

2、在省政府批复的武汉城市圈总体规划中的定位是：武汉城市圈西翼中心城市，人口规模在50-100万的大城市，是以纺织服装为主，医药、精细化工、食品加工、机电等产业较发达的轻工业城市，是江汉平原中部的交通中心之

一、商贸中心之

一、综合性的区域物流中心和汉江中下游重要水运枢纽。

3、在省政府批复的仙桃市总体规划修编和仙桃市城乡总体规划中，均把仙桃城市性质定位为江汉平原中部的重要中心城市之一。其中，《仙桃市城市总体规划（2003-2020）》中的城市性质为：江汉平原中部重要的中心城市之一，以发展轻型工业和商贸物流为主导产业的滨江城市；《仙桃市城乡总体规划（2008-2030）》中的城市性质为：江汉平原中部重要的中心城市之一，可持续发展的新型工贸城市，环境优美的水乡城市。

我们始终按照这些定位实施，取得良好效果。㈡体制创新的先发效应

体制优势是最重要的优势，体制活力是最重要的活力。建立区域性中心城市必须在体制上取得突破。近年来，我市在行政体制、经济体制方面做了一些探索。在行政体制上，随着改革开放的不断深入，仙桃成为江汉平原首批撤县建市的新兴城市，并于1994年成为省直管市。近些年来，一些行政事业单位也逐步按地级城市配备。如汉江中级法院、汉江中级人民检察院、湖北消防总队汉江支队、湖北省公安厅汉江技侦支队、仙桃市出入境检验检疫局、湖北移动江汉分公司、湖北联通江汉分公司等机构纷纷落户，为仙桃成为江汉平原中心城市奠定了重要基础。

在经济体制上，企业改革率先突破，走出了一条具有仙桃特色的发展路子。从1999年开始，仙桃在全省率先推进以产权制度改革为核心的企业改革，600多家工商企业实施了整体转制，全市国有粮食购销企业全面实现租赁经营，国有棉花收购企业成功实现整体出让、民有民营，“1+X”的经济模式传遍荆楚大地。同时大力推进资产重组，例如：丝宝集团与德国拜尔斯道夫公司实现跨国合作，丝宝集团受让毛纺集团全部股权，“1+X”中的1仙桃商城集团公司也于2010年被浙江银泰百货集团有限公司收购。

㈢得天独厚的区位优势

地理优势+交通优势=区位优势，利用区位优势承接武汉辐射的同时，又能带动周边城市发展。

1、地理优势

仙桃紧靠中部特大城市武汉，位于武汉的向西发展轴上，沪渝高速公路、318国道、随岳高速公路贯穿全境，京珠、沪渝高速在市区边缘交汇互通，距环渤海、长三角、珠三角、成渝新区四大发展极核心城市的距离都在1000公里半径范围内。仙桃是天门、潜江、洪湖、监利等地直达武汉的必经之地，已成为江汉平原的中心枢纽，发挥着重要的承接作用。

仙桃距离武汉105公里，距离荆州132公里，距离天门49公里，距离潜江62公里，距离洪湖78公里。按照城市发展的规律，在周边县市城市特别是武汉与荆州之间应该有一个区域性中心城市。仙桃正处于武汉、荆州两座大城市的核心位置，也处于周边市县的中心位置，最有条件成为区域中心城市，以此辐射和带动周边县市的发展。

2、交通及基础设施优势

铁路：汉宜高速铁路分别在仙桃城区汉江以北7公里处和仙桃境内三伏潭镇雷场村（随岳高速公路东3公里）设置客运站，目前已开工建设。长荆铁路东起汉丹线的长江埠车站，西至焦柳线的荆门车站，是沪汉蓉大通道的重要组成部分。长荆货运铁路是由天门市皂市镇引专线铁路至仙桃市，在我市南城新区东侧7KM处设货运站，目前正在组织评审项目建议书。

轨道交通：武汉城市圈城际铁路武汉至潜江线途经我市，十二五期间将开工建设武汉至仙桃段，在我市西流河镇、中心城区、胡场镇、三伏潭镇、毛嘴镇均设有站点。高速公路：呈现“一横两纵”结构。“一横”即沪渝高速公路：在仙桃境内长约75.5公里，现有两个高速出入口。“两纵”即市域西部一纵为随岳高速公路：在仙桃市毛嘴镇、陈场镇各设有一个出入口，并与沪渝高速公路有一枢纽互通。市域东部一纵为武汉城市圈外环线，由孝昌县经仙桃市至嘉鱼县的高速公路（孝仙嘉高速公路），与沪渝高速公路互通，在我市南城新区、西流河镇、沙湖镇均设置出入口。

公路：呈现“两横三纵”结构。两横即318国道和仙监公路。三纵即仙天公路、仙洪公路、仙汉公路。市域交通实现了镇镇通二级公路，村村通水泥路的交通网络，形成了以城区为中心“半小时交通圈”。

水运：航道疏通后汉江航道升级为三级航道，有1000T/年的航运能力，拟投资5.5亿元在汉江仙桃城区下游2KM处建设鄢湾深水码头，规划年吞吐量500万吨，泊位2个，靠泊能力为1000T级，主要装卸大宗货物和大型机械设备，辐射仙桃、潜江、天门、汉川等城市。

基础设施：给水：三个水厂，一、二水厂分别5万吨/日，三水厂近期10万吨/日，远期20万吨/日。排水：二个污水处理厂，城东6万吨/日，城南湿地6万吨/日。垃圾处理：位于仙桃城区东北部袁市的垃圾处理厂目前正在建设中，日处理能力为600吨/日。电力：2个220KV变电站（袁市、沔阳各30万MVA），5个110KV变电站（仙桃、杜台各6.3MVA、襄河1.35、干河、刘口），2009年授电量10.4亿度（千瓦时）。天然气：忠武输气（城北）中石油2010年供气量为2500万方；西气东送（城南）中石化，设计供气量6000万方/年。热电联供：项目计划投资28亿元，征地800亩，新上2台35万千瓦热电联供机组。项目建成后，年发电40亿度以上，每小时产蒸汽1500吨以上，将极大地改善仙桃地区基础设施，提升投资和生活环境。

㈣领先一步的城市建设

1、格局决定结局，格局能否拉开，决定城市未来的走向。区位优势+城市优势=发展优势。截止目前，我市建成区面积已达到45平方公里，人口46万人，城镇化水平为48%，城市绿化率达到45%以上。2007年经营土地收入9000万元，2008年经营土地收入1.8亿元，2009年经营土地收入3.3亿元，2010年目前三宗地计200亩，拍卖了3.6亿元，这些数字说明有了领先一步的城市建设，我们的城市也在增值。

2、大举开发南城新区。2007年底，国家发改委批准武汉城市圈为“两型社会”建设综合配套改革试验区，仙桃成为武汉城市圈的一员，2010年，我市被省政府确定为全省城乡一体化试点城市之一。市委市政府坚持把新区开发作为提升城市综合承载力的重要抓手，强力推进南城新区建设。以“五主、五次、九辅道”为主体的新区道路网络全面拉开建设，“两横两纵”四条主干道路基本贯通。34栋13.5万平方米安置房建成并交付使用，9栋4.9万平方米安置房进展顺利，搬迁居民652户。道路管线预埋和水系恢复调正工程相继按计划展示，和平路高架桥建设正式启动，南城新区已初现雏形。大力引进第三方市场主体共同推进新区开发，先后与武汉东湖高新区达成协议共建中国光谷〃仙桃产业园，引进惠州纳伟仕新建惠州工业园，引进武汉现代城建集团，引进台湾健鼎电子有限公司，引进富士和机械工业（昆山）有限公司，建设富士和机械工业（湖北）有限公司，联合加拿大贝祥投资公司，合力兴建现代·中加科技城，引进天津天士力新建天士力生态健康城、现代物流产业园和保健产品生产基地。南城新区的开发建设，拉开了仙桃新一轮大开发、大发展的序幕。

3、城市格局已经拉开，旧城改造正在加速推进。城市功能趋于完善，先后投入30多亿元，加快交通、市政、水利、电力、通讯等五大板块建设，使城市基础设施整体改善、全面升级； “武汉后花园”的城市定位，大力推进城市绿化、亮化、美化工程，相继建成了以天怡大酒店、天诚国际大酒店为代表的一批高档次的星级酒店，引进和培育了中商、中百、好邻居、仙桃商城、富迪物流等一批商业物流大鳄，使仙桃成为江汉平原区域性商贸物流中心。建成了市体育馆、体操广场、文化步行街、青少年活动中心等一批精品和亮点工程，丰富了城市内涵，提升了城市品位。㈤日益凸显的经济实力

2009年，市委市政府提出建设生态宜居城市，争创全国文明城市，大举开发建设南城，加快城乡一体化进程，仙桃市三年内步入快速发展的周期。根据“马太效应”，按照财政收入达到1-3亿元、3-5亿元、5-10亿元、10亿元以上分为四个层次，当财政收入达到10亿元以上的城市，则进入快速发展的周期，仙桃2009年的财政收入为11.8亿元，按照经济学规律，发展会越来越快。近年来，我市在工业、农业、商贸流通领域都展现了良好的发展态势。

1、农业农村形势持续向好，特色产业和骨干群体逐渐形成。仙桃是著名的鱼米之乡，境内沃野千顷，动植物种类丰富，是全国重要的粮、棉、油、猪、鱼、蛋生产基地，是全省重点建设的两大水乡板块之一。近几年，全市上下认真贯彻落实中央、省委1号文件精神，紧紧围绕农民增收这个核心，牢牢把握国家扩内需、保增长、调结构和“两个试验区”建设加速推进等重大机遇，不断夯实农业基础，大力发展现代农业，保持和发展了农业农村经济持续向好的良好态势。初步形成了以优质粮油、名特水产、生态畜禽和绿色蔬菜四大农业特色产业；总结推广了鱼莲共生、虾稻连作、鱼鹅共养等一批高效种养模式；香港真巧、东莞华美、福建海新、嘉士伯、武汉直通车等一批知名农产品加工企业落户仙桃，目前全市农产品加工企业已发展到138家；亲亲、旺旺、恒泰、海圣等规模以上农产品加工企业产值突破80亿元，全市农产品加工业产值首次突破百亿元大关，被评为湖北省农产品加工“四个一批”先进县市。在龙头企业的辐射带动下，农业标准化生产也取得新的进步，在第七届中国果蔬产业发展论坛上，我市被评为“中国果蔬无公害十强市”，成为全省唯一获此殊荣的城市。在第六届中国（武汉）农业博览会和全国第十八届食品博览会上，我市襄江春食品获农产品金奖，绿生科技、九珠蛋业、盛胜鹅业、德丰禽业、外婆家水产、万荷堂莲业等企业产品获农产品全国知名品牌，成为“全省农业优势产业板块建设先进市”，被评为全国粮食生产和农业产业化先进市。大力推进新农村建设，我市杨林尾、郭河、通海口、沔城等镇分别挤进了仙洪新农村建设试验区和全省新农村建设暨旅游兴镇重点调度镇行列。在抓好仙洪新农村试验区建设的同时，积极推进新农村建设向纵深发展。2009年，新修通村公路450公里，新建沼气池1万口，血防改厕2.5万户，造林植树459万株，完成工程造林4.2万亩，创建绿色家园60个村，新建农村书屋40家，完善甲级村卫生室130个，3.3万特困对象纳入农村低保，解决了11万人吃水难的问题。

2、工业经济快速发展，初步形成了以迈亚丰联为代表的纺织服装，以彭场为代表的无纺布卫材，以旺旺、亲亲、真巧为代表的食品加工，以富士和、健鼎为代表的机械电子、以丝宝、宜化为代表的精细化工等五大产业集群。五大产业集群板块实现工业增加值占全市工业增加值的比重达到80%以上。迈亚公司、丝宝集团共获得3个中国名牌产品和1个中国驰名商标，彭场镇成为“中国非织造布制品名镇”。引进项目不断扩规裂变、上档升级，招商项目的高科技性、搞附加值日益凸显。

3、商贸流通活跃。2009年仙桃市社会销售零售总量127亿元，工商税收突破10亿元；我市有四星级酒店3家，三星级酒店13家；各类商场、市场51个；湖北富迪实业有限公司是全国“万村千乡试点工程”企业，湖北农副产品加工配送中心是湖北富迪实业有限公司于2009年投资新办的一家产业实体，是集农产品加工、包装、冷藏、配送于一体的专业性的农产品流通企业，总占地面积 12000平方米，总投资5800万元，内设富迪豆制品加工厂、富迪香蕉加工厂和冷库等独立经营的厂家，并且建有功能完善的信息网络、物流配送、储藏保鲜等综合配套服务功能，年交易农副产品25000万元，为食品企业提供第三方物流服务，已位列全国农村连锁业态的前三名，物流配送中心规模名列全国连锁行业的前十名。富迪公司围绕“立足仙桃，依托江汉，面向农村，服务荆楚”的企业发展战略，2009制订了第一个三年发展计划，计划三年内将连锁网络辐射至整个武汉“1＋8”城市圈中的乡镇农村，在现有400多家门店的基础上，在城市圈内再发展400家门店，于2011年前在武汉东西湖设立二级总部，专门负责城市圈内业务的拓展。

㈥吸引眼球的城市名片

市场经济某种情况下就是眼球经济，谁能吸引人的眼球，谁的发展就快。目前，我市正在形成和正在打造以下名片：

1、中国体操之乡

仙桃培养了李小双、李大双、杨威、郑李辉、廖辉5位奥运冠军，获得了7块奥运金牌，被誉为“中国体操之乡”。

2、夯实省级食品产业园基础，着力打造中国食品加工业之都。

目前仙桃市农产品加工企业已发展到138家，规模以上农产品加工企业产值突破80亿元，全市农产品加工业产值首次突破百亿元大关，被评为湖北省农产品加工“四个一批”先进县市。

3、仙洪新农村试验区

仙洪新农村试验区在我市范围内包含“四镇一办”，即张沟镇、郭河镇、通海口镇、杨林尾镇和工业园区。按照“科学规划引领、特色产业支撑、基础设施拉动、村庄整治起步、先进文化引导、基层组织保障”的工作理念，从本地实际出发，从农村群众最迫切需要解决的问题入手，加强农村基础设施建设和发展农村社会事业，充分调动一切积极因素，有步骤、有计划、有重点地推进全市新农村建设的各项工作，力争探索出仙桃模式的新农村建设经验。

4、南城新区——“两型”社会试验区

仙桃市将面积为23.86平方公里的南城新区作为“两型”社会建设示范区，已获省政府批复，其核心主题是建设低碳产业园、大力发展低碳经济。仙桃市拟设立10亿元的低碳产业扶持基金，努力建设国家级的低碳产业园。“十二五”规划期间，南城新区低碳产业园总产值达到260亿元，年创税收15亿元；新区人口规划达到20万，容纳10万人就业。在建设中，仙桃将全力争取国家和省政策扶持、试点确认，探索经济社会低碳模式发展。

5、全省城乡一体化试点城市

2010年5月全省城乡一体化试点工作会议在鄂州召开，会议决定：将仙桃、洪湖、监利、宜都、大冶、掇刀等六个市区纳入试点范围，这标志着湖北省城乡一体化试点工作进入了由点到面的新阶段。

三、扶持区域性中心城市，必须要有实质性举措

1、扶持仙桃建设国家级低碳产业园，将仙桃纳入发展方式转型示范区建设规划。

2、土地、电力、天然气等资源的配额少，制约了城市经济的发展，应增大资源的配额。

3、鼓励和支持在行政体制改革方面进行大胆探索和创新。

4、支持仙桃建设中国食品加工业之都。

5、国家、省级重大项目布局仙桃。

6、受行政区划影响，目前仙桃城市建设仅限于汉江以南发展，并不符合城市建设的规律。根据周边相关规划分析，仙北位于仙桃城区的上风上水，应避免布局工业，特别是污染工业。但仙北工业园目前的规划对仙桃城区存在交通、环境等诸多方面的不利影响，随着汉宜铁路及仙天站（距仙桃城区7KM，距天门城区42KM）的建设，发展条件更加成熟。建议跨越行政障碍，将仙北与仙桃市城区整合，统一规划。

二〇一〇年六月六日

篇2：湖北省城镇化与城镇化发展战略规划研究深化调研仙桃座谈会汇报材料

“十二五”期间, 中国的城镇化水平将超过50%, 一半以上的中国居民将生活在城市, 中国步入真正“城市化时代”。在经济发展转型的背景下, 粗放式的城镇化模式难以持续、城乡二元分割的“非完全城镇化”道路难以持续、区域不协调的空间格局难以持续, 中国城镇化到了转型的关键时期。

作为中部的龙头省份, 湖北省将如何应对城镇化转型的挑战?

近日, 湖北省政府正式发布《湖北省城镇化与城镇发展战略规划 (2012-2030) 》 (以下简称《规划》) 。《规划》以湖北省委、省政府《关于加快推进新型城镇化意见》、《湖北省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》为依据, 并与《湖北省主体功能区规划》、《湖北省土地利用总体规划 (2006-2020) 》、《湖北省城镇体系规划 (2004-2020) 》相衔接, 同时吸纳了各项专业规划, 范围涵盖全省行政辖区, 期限至2030年。《规划》综合分析了影响省域发展的六大方面问题, 提出了五大发展战略, 内容涉及区域发展、产业发展、城镇化路径、生态环境、交通体系、基础设施等多项方面, 并提出综合解决方案, 对全省城镇化发展的空间战略部署, 对湖北省城镇发展具有指导意义和协调作用。

(一)

新一轮宏观发展机遇已经到来

改革开放以来, 地处内陆的湖北多多少少遭遇了“边缘化”。所幸的是, 近年来, 内陆地区的区域发展规划频频上升为国家战略, 显示了国家战略关注点的空间转移。这无疑为湖北带来了新一轮重大的宏观发展机遇。

在这样的大背景下, 中部地区成为新一轮增长的热点地区, 成为探索创新型城镇化路径的主战场。转变经济发展方式、扩大内需的政策机遇, 沿海转移与结构调整给中部带来的产业机遇, 及基础设施“双高”建设获得的区位提升机遇等, 都将给位于中部地区的湖北省带来巨大的发展机遇。

与此同时, 国家定位武汉为“中部中心城市”。这使武汉的城市定位上升到国家高度。武汉区域性中心职能的完善和功能的提升, 必然给武汉周边及省内城市带来新的发展机会, 也需要湖北争取和把握更多的国家政策机遇。

于是, 湖北省审时度势, 抢抓机遇, 提出“两圈一带”发展战略。该战略既落实了国家战略 (“武汉圈”、“长江带”) , 又充分结合了湖北自身的特点 (“鄂西圈”的提出) , 反映了区域协调的差异化发展思路, 成为了引领湖北省“十二五”乃至今后一个时期经济社会发展的总体战略。

“全面开花”模式无法复制

与其他中部省份相比, 湖北的省会——特大城市武汉人口集聚特征十分显著。据统计, 1999~2009年近十年间, 武汉市城市人口增长168.1万人, 占同期全省城镇人口增长总量的29.5%, 年均增长速度为3.3%, 高出同期全省平均增速0.2个百分点。

而武汉以外的大城市空间集聚作用则明显偏弱。1999~2009年十年间, 省内黄石、宜昌、荆州、襄阳、十堰五个大城市人口年均增长速度为1.41%, 低于同期全省3.15%的平均增速。

此外, 湖北省各级城市发展参差不齐:中等城市活力初现, 但城市人口增长速度相对较慢, 1999~2009年中心城市人口年均增速为2.24%, 仍低于同期全省3.15%的平均增速, 人口增长速度相对较慢;县级城镇集聚态势显著, 1999~2009年, 县级城市城市人口增长287.7万人, 占同期省内人口增长总量的50.4%, 年均增速4.4%, 增速在省内各级城市中最高;至于小城镇, 湖北省建制镇数量较多, 镇区人口规模偏小, 镇区人口规模远低于江苏、浙江等沿海发达省份, 建制镇人口呈现三、二、一的从业结构, 发展动力总体不强, 但部分小城镇在特色农业产业、工贸、旅游等方面特色鲜明。

因此, 在现阶段外部客观条件下, 湖北不可能也不允许复制80年代沿海地区小城镇工业发展“全面开花”、以牺牲耕地资源和生态环境为代价的建设用地无序蔓延的发展模式。

根据国家的宏观要求及对湖北的期望, 结合湖北自身的发展优势基础, 《湖北省城镇化与城镇发展战略规划 (2012-2030) 》应运而生。

(二)

找准定位:中部地区崛起的重要战略支点

《规划》根据国家的宏观要求及对湖北的期望, 结合湖北自身的发展优势基础, 对湖北省域总体发展给予了准确定位, 这就是:

“中部地区崛起的重要战略支点”。

《规划》明确了湖北城镇化发展总体目标, 这就是:

立足湖北独特区位优势和资源禀赋, 引领和打造中部地区国家增长极, 实现湖北跨越式发展, 开创一条具有湖北特色的新型城镇化路径。

所谓“跨越式发展”, 其具体内涵包括两个方面的跨越:

一方面, 是城镇化发展速度的跨越。

湖北作为中部地区战略崛起的重要支点, 应保持较快的城镇化增速, 扩大城镇就业容量, 为中部地区乃至全国城镇化水平持续较快提高作出贡献。保持发展速度的同时也要注重城镇化发展质量的提升。

另一方面, 是城镇化发展模式的跨越。

逐步扩大本地城镇就业, 从省外异地主导转向以省内本地城镇化为主。近期, 发挥异地城镇化的主要就业载体作用, 缓解省内就业容量不足与富余劳动力巨大的矛盾。中远期, 逐步转向以本地城镇化为主的城镇化模式, 加强大中城市和县城的就业吸纳能力。2030年前后, 形成较为完善的人口合理流动机制, 基本依靠本地城镇化实现人口从乡村向城镇的迁移。

所谓“湖北特色的新型城镇化路径”就是:

实施独特、自主、开放的区域发展路径;实施立足资源禀赋, 发挥比较优势、与城镇化协调共进的产业战略:双向推动的城镇发展战略;开放的非均衡空间战略;科学发展、深化两型的绿色发展战略。

明确目标:2030年, 湖北城镇化率将达到69%左右

《规划》提出, 到2015年, 湖北省城镇化率将达到56%左右。

到2020年, 全省户籍人口达到6135万左右, 常住人口达到5870万左右, 城镇化率将达到61%左右。

到2030年, 全省户籍人口达到6400万左右, 常住人口达到6100万左右, 城镇化率将达到69%左右。

总体布局:确立“一圈两区、两轴两带”的省域空间结构

《规划》提出了省域空间结构方案, 这就是:“一圈两区、两轴两带”。

一圈两区:以“武汉城市圈、宜昌——荆州组合都市区、襄阳都市区”作为全省三大空间增长极。

两轴两带:以“京广轴、长江城镇密集发展带”为省域一级发展轴带, 以“汉十城镇发展带、襄荆城镇发展轴”为省域二级发展轴带。

绘制蓝图:湖北新型城镇化发展的五大战略

《规划》提出了湖北新型城镇化发展的五大战略:

连接六群、携手长昌、引领和打造中部地区国家增长极;

立足资源禀赋, 冲高扩容, 促进产业发展与城镇化协调共进;

双向推动, 因地制宜, 发挥不同等级城镇承载作用;

差异有序, 重点集聚, 构筑开放的省域空间格局;

科学发展, 深化两型, 建设生态宜居大省。

《规划》在“连接六群、携手长昌、引领和打造中部地区国家增长极”的发展战略中提出:

跨越中部, 连通六群, 构筑东西南北交汇的战略中枢。在既有规划的京广、沪汉蓉“十”字型综合大通道基础上, 积极构筑关中—海西运输大通道;“北联京津、南通粤港”, 强化武汉圈的国家南北通道集散中枢地位;“东达江海、西至成渝”, 完善沿海向内陆纵深开放的联系纽带功能;“连接海西、沟通关中”, 培育东南沿海辐射西北内陆的新通道。

携手长昌, 区域联动, 引领和打造中部地区国家增长极。以武汉圈为龙头, 作为湖北实施区域开放的先发空间, 向西、西北是武汉面向腹地, 辐射中西部, 带动全省的战略方向;向东、向南则是武汉对接沿海、联动长沙、南昌, 引领中部地区国家增长极的战略方向。

强化武汉中心地位, 从“中部中心”迈向“国家中心”。武汉应重点培育四种国家中心城市功能, 具体包括:区域空间支点功能;区域经济中心功能;改革试验先锋功能;国际交流平台功能。

《规划》在“双向推动, 因地制宜, 发挥不同等级城镇承载作用”的发展战略中提出:

突出特大城市和大城市的强集聚强核心作用, 以城镇群和都市区作为城镇化布局主体形态。把提升武汉圈整体容量和综合竞争力, 作为省域城镇化发展的重中之重。要极化武汉、强化国家战略中枢地位;要合理组织“1+8”城镇群体功能、提升区域整体实力。强化宜昌、襄阳的核心集聚作用, 推进区域整体发展。加强宜昌区域带动能力, 推动宜荆荆功能整合。强化襄阳集聚和辐射能力, 加强襄十随产业协作。

重点发展中等城市及县级城市, 作为人口城镇化的重要空间载体。择优做大中等城市, 优化省域城镇体系结构。发挥县级城市综合发展优势, 作为中部“不完全城镇化”的破题之举。

因地制宜, 择优培育特色小城镇, 增强自下而上城镇化发展动力。重点关注农业小城镇的发展建设。

《规划》在“差异有序, 重点集聚, 构筑开放的省域空间格局”的发展战略中提出:

落实两圈一带, 省域空间差异有序发展。武汉城市圈:区域集聚、优化分工, 实现区域综合实力的整体提升。鄂西圈平原发展区:强化中心城市带动、工业化与农业产业化协同推进。鄂西圈山地生态区:节点集聚、有序疏导、走特色发展路径。

中心城市带动, 以城镇群、都市区推动区域城镇化。以武汉为核心加快武汉城市圈的建设, 其中重点是加强引导武鄂黄黄都市连绵区的城镇建设, 成为省域发展的最强空间核心。以宜昌为核心促进“宜昌——荆州”组合都市区的发展。以襄阳为中心加快建设襄阳都市区。

凝带聚轴, 推动京广轴、长江带强势崛起。依托京广轴国家级轴线, 实施省域空间开放。推动长江城镇密集发展带发展, 成为带动湖北崛起的区域脊梁。整合长江与汉江流域空间资源, 以沪蓉、沪渝高速、汉蓉-武九高铁及沿江航运复合交通轴, 引导湖北长江段城镇发展的整体崛起。

(三)

近期将推出八项重大行动计划

为推进发展战略的实施, 湖北省近期将推出八项重大行动计划:

强化国家战略中枢地位;争取国家政策助力, 谋划创建国家级“武汉滨湖新区”;

探索因地制宜的城乡统筹模式;构建区域绿道, 实施“绿线”管制, 强化生态环境保护;

保护一江清流, 展现千湖灵秀;启动长江及汉江关系城镇发展的分蓄洪区功能重新认证;

推动“人文湖北”建设, 优化城镇发展软环境;推进城镇化重点地区城乡规划编制工作。

强化国家战略中枢地位。《规划》提出, 增强国家运输通道在湖北的布局建设, 尽快构建湖北“连通六极”的快捷联系;强化武汉全国性综合交通主枢纽建设, 促进从“流通中心”向“控制中枢”的转变;加快襄阳、宜昌——荆州综合交通枢纽建设, 发挥其省内外区域性枢纽服务功能;结合对外通道建设, 培育和增强十堰、麻城、咸宁、恩施等“门户”城市功能;加快省内交通网络建设, 形成“内畅外通、通城达乡”的省内外联系网络。

争取国家政策助力, 谋划创建国家级“武汉滨湖新区”。《规划》提出, 要依托京广、长江两条国家级城镇发展轴线交汇的区位优势、水网密集的生态环境优势和高速公路、城际铁路便利的交通优势, 结合武汉东湖国家自主创新示范区、东湖综合保税区和规划中的武汉第二机场选址的发展基础, 在武汉东南部研究谋划创建国家级新区“武汉滨湖综合配套改革试验区”, 积极争取国家政策助力。

武汉滨湖新区要在东湖国家自主创新示范区的基础上, 进一步发挥武汉高校和国家重点研究中心云集、高素质人才众多的教育和科技资源优势, 聚集金融、商务、咨询等生产性服务业、高科技产业、创新创意产业和文化、娱乐等高端职能, 打造武汉国家中心城市核心职能的承载空间。武汉滨湖新区还将突出水网密集地区生态与景观特色, 构建“两型发展”示范先行区。

探索因地制宜的城乡统筹模式。《规划》提出, 探索特大城市和大城市都市地区中心城市带动的城乡统筹发展模式;探索农业地区县域产业带动和农业产业化带动的城乡统筹发展模式;探索生态敏感地区特色发展的城乡统筹发展模式。

构建区域绿道, 实施“绿线”管制, 强化生态环境保护。《规划》提出, 坚持保护优先, 全面构建生态重点地区保护体系;加强生态建设, 划定区域生态廊道和区域绿道;实施“绿线管制”, 加强对生态资源的保护刚性。

推进城镇化重点地区城乡规划编制工作。《规划》提出, 积极开展城镇密集地区规划编制工作;加强各类城乡规划编制, 引导城镇化健康有序发展;加强省级规划审查和指导, 促进各级各类规划的合理衔接。

篇3：湖北省城镇化与城镇化发展战略规划研究深化调研仙桃座谈会汇报材料

关键词:城镇化发展 耕地保护 主体功能区 重庆市北碚区

Study on the Urbanization Development and Cultivated Land Protection in the Main Function Districts Planning——A Case Study of Beibei in Chonqing City

YuanMin Wang SanLiu XiuhuaWang Cheng

Abstract:The population index of urbanization were used to study the urbanization and cultivated land resources in Chongqing Beibei.The urbanization level and cultivated land resources change situation of the study area from 1997 to 2007,as well as the relevant between them were analyzed.And indicate the development trend in the driving factors of urbanization level.According to the results,main functions regionalization should adhere to balance urban and rural development,and prevent excessive erosion areas.This to provide the necessary space for the rural population enters the city.In other words,main functions regionalization should balance the urbanization development and cultivated land protection in the planning area.

Keywords:Urbanization development Cultivated land protection Main function districts Chonqing Beibei

【中圖分类号】F301.2【文献标识码】A 【文章编号】1009-9646(2009)05-0155-03

1.引言

国家“十一五”规划纲要提出的主体功能区是指基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等,将特定区域确定为特定主体功能定位类型的一种空间单元,其功能区的划分对改善人地关系,缓解资源环境危机起到了重要作用[1]。主体功能区规划是在过去自然区划、经济区划、城市规划、国土规划等一系列区划、规划的基础上更加重视对区域人口、经济、资源环境的综合分析评价,更重视与自然社会功能和谐的一种考虑,其实质是对区域经济社会发展的诉求以及国家宏观政策在区域落实的一种综合反映。而工业化和城镇化的快速发展带来经济的高增长势头和未来区域经济发展的格局是主体功能区划分需要把握的重要经济属性[2]。故研究区域的城镇进程对主体功能区的划分具有至关重要性。

城镇化是人类社会走向现代文明的重要标志,是工业化、现代化的重要载体和推进器。党的十六大明确提出了要“加快城镇化进程”。城镇化不仅指农村人口向城市的积聚、地域空间上城镇数量的增加和城镇规模的扩展,还包括城镇经济在国民经济中居主导地位,成为社会前进的主要基地,以及城市的经济关系和生活方式广泛地渗透到农村的一种持续发展的过程[3,4]。

改革开放以来,中国城镇得到空前的发展,城镇人口迅猛增加。1978年全国共有城市191个,城镇化率仅为12.5%,到2007年城镇化率已达到43.9%。多方[5,6]预测表明,中国城镇化水平在2010年和2020年可能分别达到46%~48%和55%~58%,而总体上≥70%的时间大致在2035~2040年间。因而在城镇化的进程中,农用地特别是耕地的非农化不可避免。根据中国统计年鉴(1997~2004年)计算,1996年到2003年间城镇建设用地平均每年占用耕地在8×104公顷以上。我国城镇化水平每上升1%,耕地相应减少45×104公顷[7]。近十几年来,各地大力进行各类园区建设,以及基础设施和重点建设项目,在这些城镇化进程中,面临着城镇化水平提高和耕地减少的矛盾,土地利用结构不合理,并伴随着土地资源特别是耕地资源浪费的严峻形式,如何协调城镇用地的扩张(城镇化水平的提高)与耕地保护的矛盾已成为学术界与决策者面临的一大难题。重庆市地处西部生态脆弱区,是西部经济发展的中心,具有“大城市带大农村”的区域特色,加速的工业化和城镇化在促进土地利用类型间频繁转移的同时,其对耕地的矛盾也日趋突出。因此,本文选用重庆市北碚区为研究区,分析城镇化水平与耕地资源的相关性,为主体功能区规划的制定提供参考。

2.研究方法与研究区域

2.1 城镇化水平的测量指标。

城镇化水平是衡量一个地区经济社会发展程度的重要指标,特别是工业化水平高低的一个重要指标,目前一般采用它来衡量和评价一个地区的城镇化进程。城镇化水平的量度一般采用单一指标法和复合指标法[8]。单一指标法包括人口比例指标和土地利用指标,人口比例指标是指城镇人口占总人口(目前很多采用常住人口,本研究采用常住人口)的比例;土地利用指标系指非城镇用地(耕地、园地、林地、草地、荒山、滩涂等)转化为城镇用地的比率。复合指标法包括反映城镇化水平4个方面的指标,即:①规划区域的城镇人口占总人口(或常住人口)的比例,②人口密度即单位城镇面积的人口数,③城镇建成区的大小,④城镇建成区之间的平均距离。城镇化水平除与城镇之间的平均距离成反比外,与其余3项指标均成正比[3,8]。

2.2 研究区概况。

北碚区隶属重庆市,地处重庆市核心区的西北面,是重庆市主城区和都市圈中的重要组成部分。北碚区地跨东经106°18′～106°56′,北纬29°39′～30°03′,幅员面积755平方公里。北碚区具有良好的区位条件,东临渝北区,南接沙坪坝区,西靠壁山县,北与合川市接壤,距重庆市中心仅24公里,距江北国际机场28公里。北碚区是重庆的历史文化名城,被誉为重庆市的“后花园”。据2007年北碚区土地利用变更调查和统计年鉴显示,2007年全区耕地面积为26031.83公顷,占土地总面积的34.52%;城镇建成区为32.42平方公里,占土地总面积的4.29%,城镇化率达到68.52%。

3.北碚区城镇化发展与耕地变化研究

3.1 北碚区城镇化动态分析。

非农经济的高速发展、非农业人口的稳步迅速增长和城镇化水平等的高速提高共同促进了北碚区城镇用地规模的快速扩展。北碚区城镇建成区面积由1997年的9.00平方公里扩大到2007年的32.42平方公里,增幅达260.22%,年均扩展23.66%。这说明11年来,北碚区的经济水平和生产力水平不断提高,城镇规模不断扩大。

由图1可以清楚看出,北碚区城镇用地规模的扩展越来越快,特别是1999年以来,呈加速扩展之势。由于目前北碚区城镇发展的整体水平还比较不均一,所以北碚区城镇发展还将会有一个高涨期,其城镇人口、经济规模和用地规模都还会有大幅度的增长。

随着人均GDP的增加,北碚区城镇化进程持续、稳定地提高(见图2)。1997年,北碚区人均GDP为6444元,城镇化率为37.37%;而2007年,北碚区的人均GDP达到15897元,城镇化率也达到68.52%,说明人均GDP与城镇化率成正相关性,同时二者之间的增长趋势基本上接近。

3.2 北碚区耕地变化的总体趋势。

北碚区内地貌类型多样,平坝、丘陵、低山等均有分布,其中以丘陵地貌为主,占全区土地总面积的52.12%,另有相当部分低山(占40.78%)和少量平坝地区(占4.81%),耕地面积总量不大(2007年耕地面积为26031.83公顷)。

北碚区耕地的逐年减少,主要是经济的快速发展、城镇化水平的提高、基础设施建设导致建设用地急剧增加占用了大量农用地特别是耕地。从1997年~2007年短短的11年间,耕地面积净减少2315.22公顷,平均每年以8.17%的速度递减,平均每年净减少耕地210.47公顷(图3)。特别是2002年以来,耕地增加的速度远远低于城镇建设占用耕地等原因导致的耕地减少速度。耕地减少的同时也导致人均耕地面积的急速下降。伴随城镇人口的增加和城镇用地的扩张等将进入高涨期,对耕地的压力将不断加大。

4.北碚区城镇化水平驱动因素的发展趋势

4.1 经济发展趋势。

世界经济发展的经验表明,当一个地区的年人均GDP达到1000~5000美元阶段,往往是产业结构剧烈变化、利益格局大幅度调整的敏感时期,应对得当,经济将会保持快速发展,迎来黄金发展期。根据北碚区统计局发布的数据,2007年北碚区实现地区生产总值(当年价格)110.20亿元,比上年增长16.50%,人均GDP达到15897元,跨越1000美元的台阶;全社会固定资产投资完成91.80亿元,比上年增长40.80%;地方财政收入6.73亿元,比上年增长54.20%。根据《重庆市北碚区国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》预测:到2010年,北碚区GDP(2007年价)为140.00亿元,人均GDP(2007年价)超过20000元。这表明北碚区经济发展已经驶入快车道,迎来经济发展的黄金期。在未来的一段时间内,北碚区城镇经济规模会迅速扩大。所以在今后一段时间内,经济发展仍将是北碚区城镇化水平提高的主要驱动力。

4.2 人口变化趋势。

合理确定人口规模和用地规模是城镇规划的前提,而人口规模是用地规模的前提。因此,城镇人口对空间的需求是城镇土地扩张的直接动因。随着第二、三产业在整个国民经济中的比重增加,本区域从事第二、三产业的非农业人口也会不断增加;再加上西南大学和蔡家组团、江东产业集中区不断扩建,外地人口的不断机械迁入,城镇人口在一定时期内会不断增加。城镇人口的不断增加必然导致更多的城镇居民需要更多的城镇用地来满足其对住房、交通和公共设施等方面的需求,进而不断导致耕地的减少。

北碚区2007年常住人口为70.81万人、城镇人口48.52万人;而据新一轮的土地利用总体规划修编预测,到2020年总人口将达到96.74万人、城镇人口达到81.96万人。

4.3 居民生活水平提高。

人民生活水平对城镇用地扩张也有一定的影响。随着城镇居民的生活水平的提高,人们必然对其居住空间、公共空间以及城市公共设施等提出更多、更高的要求。这样政府在完善城市功能、改善城市居住环境和交通状况方面都要做出更大的努力,居住用地、道路用地、公共设施用地和公共绿地都将会得到大幅度的增长。北碚区城镇居民人均居住面积由1997年的8.37平方米提高到2007年的42.00平方米,在短短11年内,北碚区城镇居民人均居住面积提高了4.02倍。住房需求的增加,刺激了房地产开发商大量圈地建房,再加上北碚区作为“国家级山水园林城市”、“全国最佳人居环境示范城市”和“迪拜国籍改善居住环境良好范例奖”,2007年北碚区住宅建筑竣工面积达222.66万平方米。

4.4 基础设施增加趋势。

近年来,北碚区大力发展基础设施建设,成效显著。以2007年为例,全年供电量为141359万千瓦时,供水量为1488万立方米;公路路网密度为0.09km/km2;全区电话普及率为83.70%,计算机互联网宽带接入用户达25000户;城市住房使用面积1157万平方米;新增公共绿地124公顷,建成区城市人均公共绿地达到18.25平方米,城市绿化覆盖率达44.48%。伴随人民生活水平的提高,城镇人口的增长,基础设施建设趋向于快速增加趋势。

近年来,城镇建成区面积以加速的趋势扩张。城镇人口的迅速增长是影响城镇用地扩张的直接因子,它是表达城镇化水平增长的重要指标。伴随经济的迅速发展,北碚区城镇人口还将进一步迅速增长。

5.促进北碚区城镇化发展与耕地保护相协调的对策和措施

城镇化发展与耕地保护之间存在突出矛盾,城镇化发展必定要占用一部分的耕地,但是城镇又不能不发展,问题的关键是如何处理好城镇化发展与耕地保护之间的关系。一方面,要不断提高北碚区的城镇化率,才能满足北碚区经济社会发展所需;另一方面,必须切实保护耕地,在城镇发展中尽可能少占或不占用耕地。

5.1 严格实行土地管理制度,引导土地资源合理利用。

土地审批和使用应按照土地利用总体规划确定的土地利用方式,严格按用途使用土地,严格审批土地利用用途变更的土地,保证土地利用结构的权威性,提高土地利用规划的严肃性。突出耕地特别是基本农田保护。同时,通过基准地价、土地出让、转让价格调控土地,适当提高农地特别是耕地转用的地价,可以有效地保护耕地,通过明确的不同类型土地价格约束了不同类型土地之间的流动,也保障了土地利用结构和布局的完善。

5.2 以规划为指导,提高土地利用效率。

提高土地利用的整体效率,挖掘城镇旧城区用地潜力,盘活城镇闲置土地,加大旧城改造和企业“退二进三”的力度,应制定和完善一系列相应的政策及保证措施。依法严格控制“农转非”用地,严格规定城镇非农业建设用地标淮、统筹安排城镇用地,严格控制城镇建设用地规模,这些必须在土地利用规划中体现出来。加强部门协调,制定政策措施,促進“三个集中”:通过合理规划,使工业项目向开发区集中;通过迁村并点,使农村住宅逐步向中心村和小城镇集中;通过搬迁改造,使乡镇企业逐步向工业园区集中。加强土地管理,防止非法占用土地,以实现耕地总量的动态平衡。对现有已利用的城镇建设用地,要采取配套综合措施,以提高土地的综合生产力和综合效益。对城镇建设用地及工矿、交通、能源等非农业建设用地,则应制定政策引导采用高度集约化的用地方式,立体利用土地的空间,最大限度地节约用地,少占用耕地。

5.3 大力推行“城乡建设用地增减挂钩”的制度。

严格控制建设用地总量,通过城镇建设用地挖潜和农村居民点复垦达到建设用地总量保持不变,这是实现耕地总量动态平衡的有效途径,也是保障粮食安全的重要措施。重点是严格按照村镇建设用地标准缩减农村居民点用地面积。

5.4 加大土地整理,促进土地资源的可持续利用。

土地整理不仅是增加耕地面积、提高耕地质量、保证耕地占补平衡的根本途径,也是盘活城镇存量土地、提高土地利用效率,促进土地资源可持续利用的重要途径。制定相应的整理开发鼓励措施,加大土地开发整理复垦力度,挖掘耕地后备资源,切实增加有效耕地面积。在实施措施上,要鼓励多条途径,尤其是社会资金介入土地整理市场,广开门路,使土地整理有一个良好的资金平台。

6.结论

城镇化发展与耕地保护是对立统一的,城镇化发展对耕地保护既有不利的一面,也有有利的一面。不能为了保护耕地而限制城镇规模的合理扩张,而应运用有效的协调机制协调城镇化发展和耕地保护的对立面,进而推动区域经济的发展。故在进行主体功能分区划分时,应统筹考虑区域的人口分布、经济布局、城镇化率和耕地保护等,逐步形成区域人口、经济、资源环境相协调的空间开发新格局。特别应注意坚持城乡统筹,防止城镇化地区对农村地区的过度侵蚀,同时,也为农村人口进入城市提供必要的空间。即在主体功能区规划时注意规划区域的城镇化进程与耕地保护之间的协调平衡。

參考文献

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[2] 张莉、冯德显.河南省主体功能区划分的主导因素研究[J].地域研究与开发,2007,26(2):30~34

[3] 霍艳杰.城镇化发展与耕地保护研究[J].干旱区资源与环境,2008,22(4):34~40

[4] 程效东、李瑞华.城镇化进程中的可持续土地利用研究[J].江西农业大学学报,2004.3(1):35

[5] 王梦奎.中国中长期发展的重要问题(2006-2020)[M].北京:中国发展出版社,2005

[6] 刘新卫、张定,陈百明.快速城镇化过程中的中国城镇土地利用特征[J].地理学报,2008.63(3):301~310

[7] 王万茂、李俊梅.小城镇建设中的土地利用问题[J].中国土地科学,2000,3(2):5

[8] 王万茂.土地利用规划学[M].北京:中国大地出版社,2000

篇4：湖北省城镇化与城镇化发展战略规划研究深化调研仙桃座谈会汇报材料

国家统计局的数据显示, 截止2013年末, 我国城镇化率已达53.7%, 不仅是统计学意义上的“城镇化”国家, 也正处于Northm所划定的城镇化加速阶段。根据国家新型城镇化规划 (2014~2020年) 的预测, 我国城镇化率将在2020年达到60%左右。而在此过程中, 土地特别是农村土地产权的稳定问题是我们必须面对的核心问题之一。一方面, 它事关农村经济发展的水平, 因为只有在产权稳定即回报明确的前提下, 有关的农业投资才会活跃;另一方面, 它事关城镇化质量的高低, 城镇化其实是城市与农村同时剧烈变革的过程, 只有兼顾农村发展的城镇化才是统筹兼顾的、可持续的城镇化, 这就要求我们在快速城镇化的背景下, 给予农村发展和“三农问题”更多关注, 特别是农村土地产权问题。因此, 在快速城镇化背景之下, 研究人口城镇化对农村土地产权稳定的影响对于当前我国城镇化宏观决策的合理制定、农村土地产权制度的完善以及农村经济的健康发展与城镇化的稳步推进都具有重要的现实意义。

土地作为一种生产要素和空间资源, 是转变社会经济发展方式、实现国民经济可持发展的重要基础。而在对土地产权制度的相关研究中, “土地产权稳定性”是国内外学者广泛采用的一个指标, 其具体含义是指产权主体有权长期使用某一块土地而不用担心将来某一天使用权被剥夺的状态。[1]所谓“土地产权不稳定”就是产权主体的土地财产权被不公正地或随机地侵犯。[2]近年来, 一些国内外学者通过研究证实产权安全对财富增加、资本积累、人力资本投资具有激励作用;[3,4]TonglongZhang等学者对影响农地产权稳定性的因素进行了研究, 结果表明国家的政治目的和发展略、社会主要的经济结构、人口增长与土地增长的动态制约关系、国家对土地生产的赋税强度、家庭生命周期、土地权利的可分性是影响农村土地使用权稳定的宏观因素;[5]Putterman特别研究了人口因素对土地产权稳定性的影响, 实证结果表明, 基于保持村集体成员的平等的原则, 人口变动越大, 村级土地调整越多。[6]由劳动力迁移导致的人口结构变动是城镇化的重要表现形式之一, (1) 这种人口城镇化是否会对农村土地产权的稳定性产生影响?其作用的形式和强度如何?目前, 这些问题尚未到得到很好的回答, 这使得本研究的开展具有一定的理论意义。

二、研究区域与数据来源

湖北省仙桃市于2007年底被纳入武汉城市圈“两型社会”建设试验区, 2010年成为湖北省城乡一体化建设试点城市, 近年来城镇化速度逐渐加快。该市既是武汉“1+8”城市圈西翼中心城市, 也是湖北省江汉平原的中心城市, 享有“湖北温州”的美誉。截止2012年, 仙桃市户籍人口153.5万, 市区人口46万, 农业人口107万。全市拥有国土面积2538平方公里, 以耕地、水域为主要土地类型, 约占土地总面积的84%。

课题组于2013年8月采用随机抽样的方式在仙桃市的3个镇展开调查, 每个调研点随机抽取约20个农户, 共发放调查问卷255份, 通过整理得到有效问卷243份, 有效回收率为95.29%。

三、农地产权稳定性的衡量指标

本研究所讨论的农地产权主要涉及农户的农地承包经营权。在过去的数十年间, 农地的频繁调整被认为是农地产权不稳定的最重要和最直观表现。一般地, 一定时间内土地调整频率越低, 发生土地调整的农户平均调整的次数越少, 那么意味着该村庄的农地产权越稳定。结合前人的研究及仙桃市的实际情况, 本研究采用以下两个指标综合评价农地产权稳定性的状态:一是一定时间段内的农户土地调整频率。农户土地调整频率是指在一定时间段内该村庄农户发生土地调整的次数, 在本研究中用实施家庭承包经营制度至2012年村庄土地调整频率来表达。二是某个时点距上次调整的时间。即某时间点该村庄农户平均享有的稳定经营土地的时长或者没有发生土地调整状态的持续时间。在本研究中用村庄距上次土地调整的时间来表达。

四、人口城镇化与农地产权稳定性状态分析

1. 人口城镇化现状分析

人口城镇化是城镇化的核心, 其实质是人口经济活动的转移过程。统计学意义上的人口城镇化指的是城镇人口占总人口的百分比。[7]但实际上, 受制于户籍制度藩篱, 大量农业转移人口 (2) 业已形成一只“离乡不离土”的人口城镇化大军, 其生产和生活空间实质上已转移至城市。因此, 后者也可视为广义人口城镇化的重要内容。在对研究区域的调查中发现, 样本农户普遍认可农地的价值, 加之较难取得城市户籍和对城市高昂生活成本的担忧, 因此, 很少有农户愿意放弃自己的农村户籍, 但进城务工甚至长期定居在城市的情况非常普遍。本研究主要考察广义人口城镇化的现状及其对农地产权稳定性的影响。

通过对研究区域农户家庭基本特征的调研, 可了解到农户家庭劳动力的非农就业区位、劳动力的利用方式、家庭收入构成等内容。从总体上看, 各样本村以50岁以下的青壮年劳动力非农就业、非农收入是家庭总收入的主要构成部分为主要特征。从地域选择看, 73.02%的农户家庭非农就业地点选择了省会或地级市。调研发现, 仙桃市村庄单个农户的家庭人口数较多, 大多数家庭里夫妻都育有两个及以上孩子, 但是受教育水平却很低, 大多数仅完成小学或初中学业;调研村庄农户在省会或地级市的非农就业方向中, 除了因为外出求学自主择业的人口外, 几乎90%以上的农户进行的是劳动密集型的服装加工行业。这主要是当地已经形成了这一就业模式, 一方面, 由于有部分村民在服装加工行业做出了成绩, 另外部分村民由家人或者乡亲介绍或带动就业进入这一行业;另一方面, 由于服装加工行业的特点是每年夏天是淡季, 时长约两个月, 村民可以回家避暑休息, 也算是村民外出务工的一大福利。而距离仙桃市不到100km的武汉拥有全国闻名的汉正街服饰城, 许多中青年夫妇为了方便照顾家庭和孩子便就近选择在武汉做服装加工, 未婚青年则多选择到沿海广东、深圳等城市工作, 这正是样本村庄农户家庭非农就业区位选择省会或地级市比例大的原因, 这部分群体也是人口城镇化的主力军。样本村庄农户家庭在集镇和县城进行非农就业的比例均为11.9%, 这部分村民的年龄大多在50岁左右, 一部分人主要在集镇或县城的工厂工作或者进行个体经营, 比如在集镇从事农资经营或者农贸批发等;另一部分人由于有一定特长比如会从事木工或者瓦工在县城或者集镇工作。另有3.17%的样本村庄农户在农村范围内从事非农劳动, 主要是中年女性在农村红白喜事乐队或者厨师队里工作, 工作时间灵活且收入较多。

从收入情况看, 20%的样本农户家庭人均年非农收入超过20000元, 与人均年非农收入为5000元及以下的农户比例基本持平;而人均年非农收入分布较为均匀。根据2014年仙桃市政府工作报告显示, 仙桃市农民2013年人均纯收入为10255元可知, 其中非农收入对农民收入的提高贡献较大。

2. 农地产权的稳定性状态分析

(1) 村级农地调整次数。从实施家庭承包经营制度至2012年12月, 研究区域发生村级农地调整的次数分布在0~5次之间, 其中:农地调整次数为1次的比例最高, 为36%;其次是没有进行过农地调整的农户, 为26%;调整3次和4次的比例相当, 分别达到16%和14%;调整5次的比例最少, 仅占2%。

从调研情况看, 部分村庄的村干部为避免与村民产生矛盾而有意限制农地调整的次数, 这使得约占调研样本26%的农户没有进行过农地调整, 农地产权表现出较高的稳定性。发生过1次土地调整的时间大体在1998年前后, 仅参加过1次调整且农地较少的农户的土地调整意愿比较强烈, 农转非是部分农户存在土地调整意愿的主要原因。但由于信息不对称, 村干部认为这只是土地调整的一部分原因, 更主要是因为1998年国家进行二轮延包, 进行确权登记和发放承包经营证。农户进行过2次土地调整的时间大致发生在1998年和2004年前后, 1998年前后的土地调整原因与前述原因相同, 而2004年前后土地调整的原因, 农户认为是由于之前的农业赋税较重, 农业收入较低以致抛荒严重, 村庄将田地收回后再根据农民意愿进行重新发包, 并换发农村土地承包经营权证, 这也得到村干部的认可。

而在2004年左右的土地调整中获得较少农地的农户目前的土地调整意愿表现的比较强烈, 认为当时是因赋税较重无法生存而不愿多持有农地, 而国家对农业的多项补贴、扶持政策落地后, 农民种地收入有所提高, 便出现了想多种地却又无地可种的情况, 这些农户迫切希望通过农地调整来增加自家的农地数量;同时与部分农户的访谈中也发现, 农民对农地价值的认识在逐步提高, 越来越多的农户把农地视为一种资产、把农地承包经营权视作一种物权来看待, 从而希望获得更多土地。

调查还显示, 农户进行3次土地调整的时间主要发生在1998年、2004年前后和2004年后进行高标准农田建设时, 1998年和2004年左右的土地调整原因与前述基本相同;而2004年后的土地调整是由于土地整治项目的实施而导致。对于这次土地调整, 农户大体上表示满意, 仅有少数农民因为自家农地距离较远、田地质量不如从前而感到不满意。农户进行3次以上土地调整的比例总共占有8%, 调整时间除了上述几个时间以外, 还因为村庄内发生了土地征收而进行了土地调整。对于因土地征收而导致的土地调整, 受访农户几乎都表示了不满意, 主要原因在于土地征收导致剩余的人均口粮田大幅度减少。从整体上来看, 此次调研的大部分村庄发生的土地调整次数较少, 农地产权总体表现的比较稳定, 但从农户的内心要求看, 对农地调整有一定的需求, 这使得农地产权的稳定性存在发生变化的潜在可能。

(2) 村级农地调整发生的时间间隔。村庄农户距离上次村级土地调整的时间间隔6~9年所占的比例最大, 所占比例为39%;其次是间隔为1~3年的农户, 所占比例为36%, 原因在于部分村庄在2013年1月~2013年7月间发生了土地征收, 村庄为此进行了土地调整。调研表明, 从实施家庭承包经营以来, 样本村庄农户的农地产权总体上趋于稳定, 并没有像江苏、四川、和陕西等省份一样, 以村小组、自然村等为单位3~5年即做一次调整, [8]在最大程度上避免了土地调整带来的潜在纠纷, 但是在未来5年内, 随着仙桃市城市建设和工矿企业的发展对于土地的巨大需求, 致使农地产权的稳定性有明显的下降趋势。

五、人口城镇化对农地产权稳定性的影响及原因分析

从前文关于样本村庄农地产权稳定状态的描述性统计可以看出, 近年来, 超过85%的农业人口通过外出务工或经商的方式进入城镇生活, 非农收入已成为农户家庭收入的主要来源, “离乡不离土”的人口城镇化特征明显。虽然部分受访农户内心有土地调整的实际需求, 但实际上人口城镇化对仙桃市农地产权稳定性的影响较为有限。结合调研情况, 分析有以下3点原因:

1. 农村土地调整易引发矛盾纠纷, 村干部不愿介入

作为一个理性经济人, 村民从自身利益最大化出发, 会用各种理由提出最大限度获得土地。但由于农地调整涉及全体村民的切身利益, 稍有不慎就容易在农户之间、农户与村干部之间引发矛盾, 致使村干部进行土地调整的压力很大, 而不愿意轻易介入, 这导致土地调整的难度增大。

2. 国家政策促使农地产权趋于稳定

调研村庄中, 土地调整主要集中于在1998年左右农村第一轮土地承包期15年到期、进行第二轮延包和2004年左右国家进行村集体土地确权登记的时候。原因在于, 我国的土地承包政策最核心的内容之一是稳定农地承包关系, 十七届三中全会明确提出“稳定现有的土地承包关系并‘长久不变’”。我国的土地承包政策规定农村土地按人口分配, “增人不增地, 减人不减地”;但实际上农村土地是以户为单位进行划分, 理论上只要“户”的成员不减为“零”, 就不能随意变更土地承包合同, 更不能擅自撕毁。快速城镇化必然导致大量农村居民转移进城, 他们的土地即使撂荒无人耕作, 村集体甚至上级政府也不会干涉。

3. 农户以自发形成的农地承包期经营权流转市场为途径可间接满足自身对农地的需求

在调研样本的133个农户家庭中, 31户家庭有土地转入行为, 15户家庭有土地转出行为, 这种以主要发生在邻里或亲戚之间、流转价格很低、多以“个人诚信”代替流转合同为特征的自发式土地流转, 能较好的满足有种地欲望的村民对农地的需要, 从而避免了农村土地的频繁调整。

六、结论与政策建议

1. 结论

(1) 农村土地产权稳定性总体相对较好。从农地调整的发生次数看, 仅2%的农户经历过5次村级土地调整, 而62%的农户基本只经历过1次甚至未经历过村级土地调整;从村级农地调整发生的时间间隔看, 18%的农户在最近9年间都没有经历过村级土地调整, 57%的农户最近6年内没有经历过村级土地调整, 在最近3年内经历过村级土地调整的农户其原因是也是因为土地征收的发生而非人口变动, 由此说明农地产权稳定性近年来更加趋于稳定, 但因土地征收引发的土地调整需要引起一定的重视。

(2) 农户实际存在调整土地的潜在需求, 但人口城镇化对农地产权稳定性的实际影响有限。调查表明, 农转非导致家庭人口发生变动加上近年来农业经营收益水平的提高使部分农户存在通过调整土地增加自家农地的需求, 从而使农地产权的稳定性存在发生变化的可能。但由于村干部对农村集体土地调整引发矛盾的回避心理、国家在维持农地产权稳定方面的要求以及农户可通过农地承包经营权的流转间接满足自身对农地的要求, 使得实际上人口城镇化对农地产权稳定性的实际影响较为有限。应采取一定措施满足农户调整土地的潜在需求, 避免土地调整的实际发生, 从而使进一步增强农地产权的稳定性。

2. 政策建议

根据本文的研究结论, 我们认为应在以下两方面做出更多努力:首先, 应稳妥推进农村集体土地的确权登记发证工作, 进一步保障农民在城镇化过程中长期稳定的土地权利, 并为有效解决农村集体土地权属纠纷提供依据。其次, 应进一步推动农地承包经营权的规范和有序流转, 以此消除农户实际存在的调整土地的潜在需求对农地产权稳定性的可能影响, 鼓励农民以市场化的方式满足自身的农地需求, 从而避免行政化的土地调整可能产生的不利影响。

参考文献

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