[摘要]本文考察了社会组织双重管理制度的产生背景，梳理了双重管理制度的设计逻辑。在此基础上，分析了双重管理制度存在的三个缺陷，即管理模式单一、僵硬；监管主体能力不足，相关法律规范位阶低；与结社自由精神相违背。针对这些缺陷，提出了改进双重管理制度的两点建议。下面小编整理了一些《社会风险政策管理论文(精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。
社会风险政策管理论文 篇1：
从“双重管理”到“三层协同”
摘要：
传统的社会组织双重管理体制越来越不适应中国建设现代社会管理体制的需要，造成了大量社会组织合法性或合理性的缺失，导致了合法的社会组织具有较强依附属性并存在着对社会组织监管不足的问题。经过双重管理体制下弱化业务主管单位的改革、特殊区域内探索一元登记管理的改革，以及对部分社会组织实行直接登记的改革，双重管理体制进入后双重管理阶段，实行直接登记与双重管理并行的双轨制度。社会组织的管理应围绕着登记、服务和监管三个层面重新进行定位，并努力实现三层管理的协同互动，构建“三层协同”的新型社会组织登记管理体制。
关键词：社会组织；登记管理体制；双重管理；三层协同
改革开放以来，我国社会组织呈现出加速发展的态势。截至2015年底，全国共有社会组织66.2万个[1]，“十二五”期间年均增长率达到了9.7%。它们在行业规范、学术研究、教育、医疗、区域交流等各个领域不断壮大，并在承接政府职能转移、改善政府公共服务、满足人们结社需求等方面发挥着重要作用。但在社会组织快速增长的同时，我们也要注意其背后存在的问题。据清华大学NGO研究所的调查显示，我国的社会组织还面临缺乏资金、活动场所、办公设备、人才及政府的支持力度不够和组织内部管理混乱等问题[2]（p.362）。究其根源，双重管理体制被认为阻碍了社会组织合法身份的获取[3]，是目前制约中国社会组织健康发展的制度性因素之一[4]。
那么，针对双重管理体制的弊端，经过多年的改革探索之后，什么样的新型登记管理体制方能满足社会组织日益发展壮大的现实需求呢？这是一个值得研究的重大问题。
一、社会组织的“双重管理”体制及其弊端
“双重管理”，是指对社会组织的注册登记及日常管理实行登记管理机关和业务主管单位双重负责的体制。目前，《社会团体登记管理条例》（1998）、《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998）和《基金会管理条例》（2004）共同构成了我国社会组织双重管理体制的基本制度框架。以民办非企业单位为例，在登记和管理两个环节实现了双重管理的制度安排。在登记环节上，业务主管单位负责对民办非企业单位进行初审，并提供批准文件；登记管理部门接受经业务主管单位审查同意的民办非企业单位的登记申请，并做出是否登记的决定。在管理环节上，登记管理部门负责的管理职能是民办非企业单位的成立、变更、注销登记、年度检查、监督检查及行政处罚等业务；而业务主管单位除监督、指导民办非企业单位活动外，还要负责对登记管理部门上述行为的事前审查、初审或协助查处工作等[5]。这种双重管理体制，体现了政府对社会组织“限量供应”的策略，适应了在当时中国公民社会刚刚兴起背景下对社会组织严加管理的需要。但随着公民社会的发展以及社会组织的不断壮大，这种双重管理体制的弊端越来越引起人们关注，主要集中在以下几个方面。
（一）越来越不适应中国建设现代社会管理体制的需要
改革开放前，在管制型政府体制下，社会管理具有行政计划色彩和高度集权特征。改革开放后，随着经济体制改革逐步完善和公民社会日渐兴起，政府职能调整和行政审批制度也相应将改革关注点逐渐从经济领域转向社会管理领域。也就是说，政府不仅要向市场放权，也要向社会放权，这在行政审批事项削减、下放的调整中得到了充分体现，“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节、行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出”[6]。由此可见，社会管理体制伴随着改革开放，正在由集权走向分权，从政府控制走向社会自治。这意味着，依法限制政府权力、加快培育发展社会组织必将是未来社会管理体制创新的主导方向。而双重管理体制本质是适应政府管控社会组织发展的压制型管理模式，不仅不适合建设现代社会管理体制的发展趋势，也限制了社会组织的独立性和发展。
（二）造成大量社会组织合法性或合理性的缺失
按照双重管理要求，社会组织要获得合法身份，必须取得业务主管单位的同意。在这个过程中，往往面临着两方面难题：一方面是寻找业务主管单位的困难；另一方面是业务主管单位拒绝的风险。
这是因为，现行社会组织管理条例对业务主管单位的规定不仅广泛而且缺乏细则，导致社会组织无法确定或找不到业务主管单位。此外，
对于业务主管单位而言，在没有明确约束和激励机制下，通常都抱有“多一事不如少一事”的思想，而且接受社会组织的挂靠又会增加自身责任与压力，自然能推则推，千方百计找理由拒绝社会组织的申请。因此，寻找业务主管单位的困难以及争取业务主管单位同意的门槛过高，是众多社会组织放弃登记的最主要因素。这就造成了大量社会组织无法获得合法身份，处于非法的状态之中，“根据政府部门和专家调研的估算，民间组织的实际数量可能是登记数量的10倍”[7]。也是同样原因，一些社会组织为获得合法身份，便于开展活动，转而通过工商行政管理部门进行登记，以企业身份存在。这种看似合法的身份，显然无法统一机构属性与所开展的业务，又无法使组织享受到政府各项优惠和支持，实际上是一种不合理身份。无论缺乏合法性，还是以不合理身份存在，都影响了对社会组织的统一规范和监管，也造成了它们发展中的困惑和难题。
（三）导致合法的社會组织具有较强依附属性
独立性是社会主体的主要特征，萨拉蒙认为非营利组织应具备独立性，即独立自主处理组织内部事务及外部交涉的资格[8]（p.102）。在双重管理体制下，一方面，政府习惯了传统管控社会组织发展的思维，相关部门缺乏对社会组织内部治理的重视，并依托自身政策和资源优势，吸附了大量的社会组织。
另一方面，业务主管单位的设置，使政府和社会组织之间存在着业务性的联系，社会组织希望从业务主管单位那里获取更多行政资源，主管单位也愿意将业务范围内的事务部分交由社会组织来完成，这容易导致业务主管单位人员兼任社会组织领导职务，部分社会组织成为业务主管单位的延伸机构，甚至以“二政府”形象存在，失去了社会服务的独立性。这不仅造成了由于登记制度高门槛制度内外社会组织发展境遇的差异，也使得制度内合法的社会组织越来越缺少独立开展服务的能力。
（四）存在对社会组织监管不足的问题
双重管理体制设计的本意是要加强对社会组织的控制和监管，但实际运行中普遍存在着对社会组织放任不管或简单审查的问题。一方面，为降低对社会组织监管成本，登记管理部门比较注重对登记环节的监督以及以材料审查为主的年检制度，使整个监管重点前移和外移，而对社会组织的具体活动，由于社会组织数量庞大、业务繁杂，难以有效履行监管责任。另一方面，双重管理要求实际也是双层监管，降低了管理和监督风险，但同时也分化了监管责任。简单说，其中任何一个部门监管不作为，其后果由两个部门分担，这容易导致双方监管实质无人监管局面的出现；无论是登记管理部门还是业务主管单位都存在能力限制，难以对庞大的社会组织提供有效监管。
二、社会组织“双重管理”体制的改革探索与评价
自社会组织登记管理体制建立时起，不仅理论界围绕着该体制的改革问题展开了多方面的研究，部分地方政府也开始根据社会组织发展的实际需要，探索这种体制的改革之路，有的是在体制框架内寻求优化，有的则对该体制实行了不同程度变革，总体体现了从简单行业向其他领域、从地方到中央、从个别地区向全国发展的趋势。
（一）双重管理体制下弱化业务主管单位的改革
在传统的双重管理体制下，地方政府在面对社会层面降低登记门槛、提供更好管理服务需求的同时 ，又承担着来自上层管理在制度执行和统一上的压力，难以承担打破双重管理体制带来的风险。因此，在体制框架束缚下，创新驱动使部分地方政府寻求折中策略，在保留双重管理的基本制度规定下，通过内部调整或外部补充的方式进一步弱化业务主管单位的职能或压力，为社会组织登记提供便利或创造有利条件。
1.北京：依托枢纽型社会组织推进业务主管单位的集中
北京市社会组织管理体制改革是从2009年开始的，主要改革思想体现在北京市社会建设“1+4”系列文件中，“枢纽型社会组织”是一个关键性概念。通过在现有社会组织中选择政治体系内的人民团体或与政府有紧密联系的社会团体，将其确认为枢纽型社会组织，并由其承担业务主管单位职能，形成由枢纽型社会组织为业务主管单位和市社会团体管理办公室为登记管理机关的新双重管理模式。自2009年
4月首批正式确认了市总工会、市文联、市社科联等10家市级枢纽型社会组织开始，北京市又分别于
2010年底和2012年下半年确认了两批枢纽型社会组织，基本实现了对市级社会组织的全覆盖。它们分别负责全市职工类、科学技术类、法学类社会组织的联系、服务和管理。在此基础上，“培育区县、街道层面的枢纽型社会组织，打造市、区、街三级枢纽型社会组织工作网络”[9]。枢纽型社会组织实际上成为特定类型业务主管单位。原来作为业务主管单位的行政部门，除少部分有特殊职能的，原则上也不再接收社会组织成立申请，并逐步将机构、人员、资产、财务等方面的职能交由枢纽型社会组织，今后对社会组织只行使行业指导职责。
枢纽型社会组织建立在双重管理体制基础上，符合双重管理的制度框架，嵌入性较好。此外，通过确定枢纽型社会组织，适度集中了分散的业务主管单位并进一步统一了登记注册的标准，这样社会组织更容易找到业务主管单位从而获得合法性身份。但北京枢纽型社会组织建设实践也存在着一些问题，最为突出的是降低了服务和监管社会组织的能力。原因在于，身份集中未带来资源的集中，且枢纽型社会组织在政治体系内属于权力偏弱方，所具有的资源并不多，面对大量需要业务指导的社会组织，其监管程度和培育的效果也是有限的。
2.上海：增设社会服务局分担业务主管单位的部分职能
上海市在双重管理基础上，以行业协会为突破口，增加了一个服务机构，共同行使对社会组织的管理职能，构成了所谓的三重登记管理体制。具体分为两个建设阶段。第一阶段，建立行业协会发展署。2002年，在前期对行业协会发展调研基础上成立了上海市行业协会发展署，负责行业协会的总体规划、布局调整、政策制定、统筹协调等职能。这意味着行业协会的双重管理扩展为登记管理部门、业务主管单位和行业协会发展署三方共同管理。第二阶段，改组成立社会服务局。2004年，在行业协会发展署的基础上通过合并改组成立了上海市社会服务局，原有的三方共同管理的格局没有变，但扩大了共同管理的范围。社会服务局的成立将三重登记管理体制的适用范围从行业协会扩展为社会团体、民办非企业单位和市场中介组织三类[10]。
上海增设社会服务局的改革，由于保留了原双重管理部门，改革的风险和阻力都比较小。此外，社会服务局在登记环节中可以发挥一定审查作用，更有利于对敏感类组织成立的控制；增设服务机构，分担了原来业务主管单位的部分职能，尤其是在规范社会组织发展、促进社会组织交流合作、提高社会组织能力等方面发挥了重要作用，减轻了业务主管单位的职能压力。但专门成立一个服务机关，意味着社会组织登记又多了一个管理部门，在一定程度上抬高了注册门槛，不利于合法的社会组织的数量提升。同时，增加一个服务机构后，在职能上容易与现存的双重管理部门出现重叠和交叉，埋下了社会组织管理中的不协调或冲突隐患。
（二）特殊区域内探索一元登记管理的改革
对双重管理体制的突破，最直接的就是取消业务主管单位的设置，建立由一个部门负责的一元登记管理体制。由于制度统一性限制，地方政府在这方面的改革难度较大。但一些特殊地区，特别是被确定为各类改革试点的区域，在地方创新驱动和中央特殊性许可下，率先突破了现有制度桎梏，建立起一元登记管理体制。根据改革程度的不同，可分为准一元登记管理体制和一元登记管理体制。
1.深圳通过渐进式改革建立准一元登记管理体制
深圳市双重管理体制的改革采取了分阶段、分领域的策略，经过三个时期，实现了从行业协会到其他领域的改革推进。第一个时期，在2004年，从行业协会领域开始改革，成立行业协会服务署，由其统一行使行业协会业务主管单位的职责，构成了行业协会服务署与市民政局民间组织管理办公室共同管理行業协会的新双重管理模式。第二个时期，在2006年底，将行业协会服务署和市民政局民间组织管理办公室合并，组建市民间组织管理局，使其同时行使行业协会的业务主管单位和登记管理部门的职责，在一定意义上实现了行业协会直接登记的效果。第三个时期，到2008年，在前期行业协会直接登记基础上，扩大了社会组织直接登记管理的范围，“对工商经济类、社会福利类、公益慈善类的民办非企业单位实行由民政部门直接登记管理的体制”[11]。由于在社会组织登记管理体制改革方面的创新策略和成果，深圳于2010年获得了第五届“中国地方政府创新奖”。但深圳市建立的所谓直接登记管理体制，还没有彻底地实现一元登记管理：一方面，仍然保留了业务主管单位，只是将其与登记管理部门合二为一，民政部门发挥了关键性作用；另一方面，只是对部分社会组织实现了直接登记的安排。所以，深圳建立的是一种准一元登记管理体制，但其创新性探索为国家放开登记管理权限、实现部分社会组织直接登记制度提供了宝贵经验。
2.北京中关村在相关政策支持下构建一元登记管理体制
北京市中关村是我国首个国家自主创新示范区，在经济和社会体制改革上，得到了相关部门的大力支持。一是北京市人大颁布了《中关村国家自主创新示范区条例》（2010），提出除特殊情况须经批准以外，社会组织可以直接向市民政部门申请登记，将社会组织直接登记体制等以立法形式予以确定。二是中关村国家自主创新示范区领导小组下发了《中关村社会组织改革创新试点工作意见》（2010），明确提出了中关村社会组织直接登记和管理、取消业务主管单位、由政府部门根据社会组织的业务范围和类型进行业务指导等意见。三是北京市科委等十个单位联合下发了《北京市促进产业技术创新战略联盟加快发展的意见》（2011），提出了对中关村现有社会组织、产业联盟登记管理扶持发展的工作安排，中关村数字内容产业协会等部分社会组织实现了直接登记注册。中关村在国家对社会组织实现双重管理体制没有制度改变的情况下实行一元登记管理制度，有着特殊原因：一是作为国务院戰略布局的国家自主创新示范区，具有突破国家现行经济和社会管理体制的特权；二是区域范围不大，便于登记管理；三是园区内社会组织构成比较简单，主要是经济领域的社会组织，以行业协会和技术联盟为主，直接登记的风险较低。
以深圳、北京中关村为代表的地区通过建立一元（准一元）登记管理体制，都简化了登记注册的程序，减少了业务主管单位的自由裁量权，有利于促进合法的社会组织数量增加。但在国家双重管理体制没有改变的情况下，其他地区学习和复制的可行性不大。此外，一元登记管理体制本身也存在着不容忽视的问题。一是登记管理部门的压力增大。既要承受直接登记后社会组织增加带来管理成本提升的挑战，又要独自面对由此可能带来的政治或社会性风险。二是带来了监督和培育上的困难。培育社会组织所需要的资源主要掌握在作为业务主管单位的政府各职能部门手中，登记管理部门具有的资源是有限的，其主要职责是登记注册和监督管理。在取消业务主管单位设置后，登记管理部门很难再有足够的资源用于社会组织培育之中；就监管效力而言，不同类型的社会组织由一个统一的登记管理机关进行监督管理，其难度要比双重管理体制下更大。三是取消业务主管单位的改革阻力较大。剥离业务主管单位和社会组织的管理关系，不仅限制了业务主管单位的管理权限，而且也影响到了那些习惯挂靠业务主管单位的社会组织利益，因而会遭受来自业务主管单位和社会组织的双重阻力。
（三）对部分社会组织实行直接登记的改革
2013年，十二届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》明确提出，要对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织（以下简称“四类组织”）实行民政部门直接登记制度。这在中央层面对部分社会组织直接登记问题提出了明确的改革方向和要求。
按照党中央、国务院要求，民政部积极推动社会组织登记管理体制改革，加快进行了《社会团体登记管理条例》的修订工作，并于2016年8月公布了该条例的征求意见稿，明确了四类社会团体不再需要业务主管单位审查同意，可以直接到民政部门进行登记；与此同时，也在积极制定《四类直接登记社会组织认定标准》和《全国性社会组织直接登记暂行办法》等政策。随着这一系列制度的修订和出台，部分社会组织直接登记的管理体制成为全国统一的要求，并有了制度性保障。此外，自2013年3月开始，全国共有27个省、自治区和直辖市试行或开展了社会组织直接登记工作，有18个省、自治区和直辖市出台了推进社会组织登记制度改革的相关政策文件，如《上海市社会组织直接登记管理若干规定》（2014）、《甘肃省四类社会组织直接登记管理暂行办法》（2015）等。各地区部分社会组织实行直接登记改革以来，极大促进了社会组织数量增多，“截至2014年底，全国直接登记的社会组织约3万个，占同期登记的社会组织40%以上”[12]。
可见，当前实现对部分政治性不强、经济风险低的社会组织直接登记制度，是多年来对双重管理体制进行改革的一大成果，也体现了社会组织管理分类、分级管理的需要，有利于促进实行直接登记的社会组织发展壮大。但目前的改革还存在一些不足。一是受益范围仅限于四类组织，其他如政治法律类、宗教类、涉外类等社会组织，则被排除在直接登记的制度之外。这不仅有制度不公嫌疑，而且将原来统一的双重管理体制变成了直接登记与双重管理并行的双轨制度，制度运行成本将会升高。二是直接登记确定了四大类型的社会组织，但对这四类社会组织划分标准和具体范围没有具体说明，容易造成日后登记管理中的混乱。三是当前的改革还侧重于社会组织登记端的改革，对社会组织能力的提升和政府监管作用的发挥未给予应有的重视。
三、“三层协同”的新型社会组织登记管理体制构建
从前期的改革探索看，登记管理制度作为社会组织管理的基本制度安排，已经走向部分直接登记管理与部分双重管理并存的后双重管理阶段。本文构建新型的社会组织登记管理体制，就是在这种后双重管理体制阶段，针对如何更好解决双重管理体制遗留问题并最大程度实现新制度有效运行，从而形成新型的政府与社会组织协同互助关系来设计的，基本思路是构建一个“三层协同”的管理体制。所谓“三层协同”就是在社会管理体制创新下，以壮大社会组织和提升社会组织能力为导向，构建以登记为基础、服务为关键、监管为保障的社会组织管理新体系，并实现三者协调、整合和一体化发展的管理新格局。就本质而言，“三层协同”与“双重管理”有显著区别，后者是从政府角度出发为了更好实现对社会组织管控而设计的，前者则是从社会组织角度出发为更好地满足社会组织发展而提出来的。此外，“双重管理”设计是通过对政府相关部门的登记管理职能划分实现的，“三层协同”主要是围绕如何更好地实现社会组织发展而对政府相关管理职能的一种调整、协同和整合。
（一）登记层面：进一步完善分类登记管理的新制度
首先，继续扩大直接登记的范围。以公益性为分类标准，凡是为经济社会发展提供社会服务、协助政府提供公益产品、满足人们社会生活需要的社会组织都应被逐步纳入直接登记的范围。同时，下放登记审批权限，实行基层社会组织直接登记安排，充分发挥基层社会组织在开展公益活动、满足公众需求、化解社会矛盾等方面的作用。通过不断扩大直接登记的范围，形成“放开一大片，限制一小部分”的格局，最终建立起一个以一元登记为主体的登记管理制度，彻底结束双重管理体制的历史。
其次，加快社会组织登记管理制度的修订和完善。当前，《社会团体登记管理条例》的修订工作取得了实质性成果，这有助于对分类管理体制的确认，也为各地区实现部分社会团体分类登记管理提供了指导和法律依据。应加快进行《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》的修订工作，落实党中央对社会组织管理体制改革的精神，探索社会组织分类登记的范围。同时，为新修订的登记管理条例顺利实施，可进一步出台实施细则或管理办法，重点对纳入直接登记的社会组织的性质、特征、基本范围等问题给出明确标准，并使之成为登记管理制度的重要组成部分。
最后，探索完善辅助性的登记管理制度。对社会组织实行登记管理，即使不断降低登记门槛，也会有大量社会组织由于各类原因不去登记或无法登记，更何况还有大量历史遗留下的不合法、不合理存在的社会组织。为实现国家对社会组织更全面的信息掌握和登记规范，应通过辅助性制度来补充登记管理制度的不足。如探索社会组织的备案制度，对那些没有达到登记标准的社会组织，提供另一种给予合法性身份的制度安排。同时，还可以推行公益法人认定制度，通过将从事特定公共服务或政策鼓励的社会公益活动的社会组织认定为公益法人，可以将现有登记注册制度引向纵深发展。
（二）服务层面：形成以社会组织需求为导向的服务机制
登记管理体制改革应转变控制和规范的管理思路，重点要在管理中解决好社会组织的培育和能力提升问题。因此，满足社会组织的需要将是政府服务作用发挥的目标指向。
首先，树立管理就是服务的理念。政府的社会管理和公共服务职能是一体两面的。在社会管理中，如果政府一味重管理、轻服务，就难以实现政府、社会组织与公众之间的平等合作。只有明确政府的服务角色，建设服务型政府，才能更好地迈向社会本位的社会管理。此外，中国公民社会尚处于发展初期，社会组织自我管理、自我服务、自我约束的能力还差强人意，更需要政府的大力培育和服务。
其次，构建完善的社会组织服务体系。针对社会组织普遍存在着资金、技术、人才不足的问题，完善的社会组织服务体系应包括以下几个方面：健全财政支持体系，对于非营利性、公益性的社会组织完善免税政策，对于参与社会管理和社会服务的社会组织实行税费减免优惠等；不断拓展民间的投融资渠道，创新重点领域社会组织的投融资机制；建立有长期战略性的培训机制，不断提升组织工作人员专业技能、理论素质和服务精神；健全社会组织的财务制度、人事管理、职称评定、岗位培训、社会保险等配套政策，构建社会组织培育扶持政策体系等[13]。
最后，不断创新社会组织服务平台和方式。在服务平台上，可借鉴企业孵化器的理念和建设经验，建立社会组织孵化器（服务园），对进入服务平台的社会组织提供活动场所、资金支持和信息服务等关键性的服务等。在服务方式上，应更多实现政府直接提供服务向政府购买服务的方式转变，使社会组织更广泛、更深入地参与社会管理，从而在公共服务提供中增进自身服务能力。
（三）监管层面：建立多方合力的社会组织综合监管体系
首先，建立健全社会组织信息公开机制。信息公开是对社会组织实施监管的基础和前提。为实现有效监管，必须健全社会组织的信息公开机制。这包括实现信息公开的完整性，克服过去只重资金来源而不重使用过程或结果的信息披露；保障信息公开的及时性，要定期公开公益基金收支明细情况等相关信息；创新信息公开的方式，不应仅仅停留在传统的信息公开渠道上，要创新多样化的信息公开方式，便于公众知晓和查询。为此，需要借助制度明确社会组织信息披露的义务，并对拒绝履行义务或公开不完整、不及时的社会组织进行处罚。
其次，建立多方合力的监督体系。在政府层面，既要发挥好登记管理部门在登记、备案、年检、执法监察等方面的监管责任，又要发挥行业主管部门在行业上的监督管理职责和作用，还要加强有关部门在人事、财务等方面对社会组织的指导和监督；在社会层面，进一步激发社会监督和媒体监督的力量，完善政府和社会相结合的监督体系。同时推动成立不同门类、不同层次、不同功能的民间组织联合会或社会组织联盟，充分发挥其自律自治功能，利用自身力量来监督规范社会组织的良性发展。
最后，实行动态监管与过程监管相结合。在继续严格年检制度、避免单纯资料审查和形式化基础上，实行年检定期检查与经常了解社会组织活动情况的日常监督相结合，一旦发现问题及时处理。同时，针对社会组织的公益活动尤其是重大活动要实行备案并进行全程监督，防止出现不良现象。为此，应不断创新有效的监管方式，如建立社会组织评估机制，加强对组织的流程监督与绩效评估，或在社会组织所在的行业、领域内确定或聘请监督员对社会组织活动进行监督等。
（四）三层协同：实现登记、服务和监管的一体化发展
首先，这三个层面的管理活动是内在关联和相互影响的。登记管理有助于对社会组织的规范化管理，也便于相关部门对登记在册的社会组织提供服务或进行监管；服务工作做得好，也会对社会组织的登记和监督产生促进作用，如通过提供税收优惠等方式可以鼓励和引导社会组织到相应的机构登记注册，使社会组织的活动处于法律约束和政府监管的范围之内；监管本身就内含了服务内容，监督体系的完善也會使登记管理机构降低注册时的压力和政治风险，不断扩大直接登记的社会组织范围。因此，从本质上说，登记、服务和监管是可以也是应该实现统一发展的。
其次，以协同政府理论引领三层管理的协同建设。协同政府作为一种行政学思潮和改革实践，“直接针对管理‘碎片化’问题，强调的是通过目标、组织、文化等不同层面的分解与整合，有效提高不同政府部门间的合作协作水平，以实行更为整体化的行政行为或提供公共服务的一种政府形态”[14]。目标整合、组织创新和信息共享是各国协同政府建设的主要做法[15]。为此，一是相关管理部门要重新梳理自身的职能体系，推进目标整合。登记管理部门在对不同社会组织实现差别登记的同时，更要有针对性地强化相应监管职能，而把有关服务职能调整给相关部门；业务主管单位要更多从登记审查转向对社会组织日常业务的指导和监督；相关的人事、财政等部门则要更多探索如何改进服务方式，更好为社会组织提供服务。二是不断通过组织创新，促进各部门协同发展。如成立社会组织综合管理委员会，负责社会组织建设的战略决策，以及对相关政府部门管理活动的协调事务等。三是加快社会组织管理信息系统建设，规范信息搜集的标准，畅通各部门资料交流渠道，实现各管理部门对社会组织服务和监管的信息互通和共享。
最后，需要为三层协同的登记管理体制提供相应的制度保障。对社会团体等社会组织登记管理条例修订工作的开展使登记管理方面有了最基本的制度保障，而新条例可重点加强对监管环节的制度安排。同时，为实现登记、服务和监管在制度上的进一步融合，应配合出台《关于加强社会组织执法监察工作的意见》、《关于培育社会组织发展壮大的指导意见》等政策制度，进而与相关登记管理条例相衔接。在分类登记管理制度基础上，进一步明确对不同登记状态下的社会组织如何实施监管和服务，这样才能形成登记、服务和监管有效运行并相互配合的制度新体系。
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[责任编辑：张英秀]
作者：张玉强
社会风险政策管理论文 篇2：
社会组织双重管理制度的缺陷与对策
[摘 要]本文考察了社会组织双重管理制度的产生背景，梳理了双重管理制度的设计逻辑。在此基础上，分析了双重管理制度存在的三个缺陷，即管理模式单一、僵硬；监管主体能力不足，相关法律规范位阶低；与结社自由精神相违背。针对这些缺陷，提出了改进双重管理制度的两点建议。
[关键词]社会组织；双重管理制度；缺陷
社会发展的一个重要标志就是社会组织的发展。按照民政部发布的官方信息，至2012年6月，全国有社会团体25.9万个，民办非企业20.9万个，基金会2711个。而据有关学者估计，目前我国各类社会组织数量有300多万。这意味着，有大量的社会组织没有得到官方承认，处于监管的真空地带。针对这一管理缺失，理论界的意见基本是一致的，即现行的社会组织的管理制度——双重管理制度存在着较大问题，但对该项制度的缺陷分析与对策研究还有进一步探讨的空间。本文主要从理论角度分析双重管理制度形成的历史背景及其在社会组织高速发展状况下出现的管理缺失，力求解读双重管理制度的设计逻辑，发掘该制度设计缺陷的深层原因，并针对缺陷提出解决对策。
（一）
2007年党的十七大报告中第一次使用了“社会组织”一词，认为社会组织是社会建设和管理面临的诸多新课题之一，提出要“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”。社会组织，又称“民间组织”、“非政府组织”，泛指那些在社会转型过程中由各个不同社会阶层的公民自发成立的、在一定程度上具有非营利性、非政府性和社会性特征的各种组织形式及其网络形态。这些组织中通常包括冠以“学会”、“研究会”、“协会”、“商会”、“促进会”、“联合会”等名称的会员制组织，以及包括基金会和各种民办学校、民办医院、民办福利设施等各类公益服务实体在内的非会员制组织。[1]
目前，我国实行的社会组织管理体制基本是依照1998年国务院颁布的《社会团体登记管理条例》建立起来的，采用的是主管单位即有关行政机关及事业单位负责内部业务管理，登记单位即各级民政部门负责登记和外部监督的双重管理体制。双重管理制度将社会组织的管理分为两个阶段，成立登记阶段和日常事务管理阶段。在第一阶段，社会组织必须首先找到对口的行政机关或事业单位等有业务主管资格的单位接收挂靠，再满足《条例》中其他登记条件，才可以到对应级别的民政部门申请登记；在日常事务管理阶段，业务主管单位指导社会组织的活动开展、资金管理、人员组成包括主要领导任免等，登记机关则定期对社会组织的运营情况进行全面检查，对不合格的社会组织予以行政处罚，其中最严重的处罚就是将该社会组织确认为非法组织，剥夺法律身份。
对于双重管理制度，理论界持否定态度的学者要更多些。有的学者认为，“我国法律规定任何正式注册的非营利组织都要有业务主管单位，这就谈不上‘民间性’和‘自治性’；而那些真正具有‘民间性’和‘自治性’的组织，很有可能又不满足‘正规性’的要求，它们或是未经注册，或是没有法人资格，或是以企业身份存在。”[2]还有的学者认为，双重管理模式“不仅在程序上增加了审查的重复性，而且拖延了审查时间，影响了政府办事效率，更重要的是容易使人误解国家对社会团体的价值取向，似乎对社团的登记管理，目的就是加强控制和防范。”[3]总的来看，双重管理制度设定的登记门槛太高，阻碍了社会组织获取合法身份，造成大量社会组织以非法形态存在，如此巨大的管理空白地带对社会稳定是一种隐患；业务主管单位在日常事务管理中管得太宽，权力太大，也限制了社会组织的自主发展。
（二）
考察我国社会组织的发展历程就会发现，双重管理制度的出台有着深厚的历史背景。从1979年开始，因“文化大革命”而陷入瘫痪的社会团体恢复重建，随着1981年中国少年儿童基金会以及1984年中加贸易理事会北京代表处等外国商会机构的设立，国务院先后发布了《基金会管理办法》和《外国商会管理暂行规定》；1989年10月，国务院发布了新的《社会团体登记管理条例》。这三个法规的颁布代表了我国社会组织发展的全面恢复。[4]1992年邓小平南巡谈话后，以社会主义市场经济体系初步建立为基础，各类行业协会、商会迅速发展，同时出现了大量的民办非企业单位，社会组织队伍不断发展壮大。然而，因为缘起于计划经济体制缔造的“总体性社会”，改革开放初期的最大特点就是在政府主导下，市场和社会逐步从全能型政府中分化，所以相对于政府，市场和社会的力量比较薄弱。这就导致我国的社会组织在发展初期更多的不是来源于市场和社会需要，而是来自政府在某些领域的退出和放权。特别是在社会福利领域里，以国家为单一主体提供福利的旧有模式向多元主体提供福利模式转化，政府在某种程度上期待甚至依赖着社会组织能够提供更多的社会公共服务，参与社会管理，弥补政府不足。
有的研究者提出，政府的资源需求和社会控制需求之间存在着持久的张力。政府对于慈善组织的控制强度总是在这两种相互矛盾的需求之间动态摆动。[5]除非情况特殊，政府对社会组织的社会控制需求高于其通过社会组织获取资源的需求。面对社会组织，政府不可避免的产生担忧，惧怕社会组织的壮大会削弱政府权力甚至失去控制与政府权力分庭抗礼。因此，政府更愿意以加大对慈善组织的控制为前提，让慈善组织获取少量社会资源。另外，非营利组织的出现意味着在政府的控制领域之外出现了一个新的体制外力量。尽管这类组织是以公益的形式出现的，但如果没有足够的信息披露和监督机制，政府可能很难准确判断非营利组织的生存和发展对于中国社会的影响。[6]所以对于政府来说，信任社会组织是存在风险的，而为了使风险最小化，政府必然要强化对社会组织的控制，给予社会组织尽可能小的自由存在空间。按照上述逻辑，双重管理制度首先表达了政府对社会组织发展的支持，严厉具体的管理措施又体现了政府对社会组织发展失控的顾虑。在担忧和控制心态指导下，双重管理制度首先将社会组织的登记准入转化成对社会组织进行两层过滤、双重筛选的过程。制度要求社会组织必须拥有一个政府行政机关或事业单位作为业务主管单位，而行政机关和事业单位有既定的行政管理和公共管理目标，因此它们只接受与其已有管理方向一致、服务内容相近的社会组织挂靠，从而排除了与既定目标相冲突或活动内容相偏离的社会组织；即使找到了业务主管单位，社会组织还要面临第二道门槛——严苛的登记条件：50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员、固定的住所、3万元活动资金（全国性的要10万元），等等。这一系列条件限定了社会组织的最小规模，实际上也就排除了小规模组织的存在。其次，在日常事务管理方面，制度赋予业务主管单位较大的权力，全面指导社会组织各项事务；登记机关有权定期检查，谨防社会组织发展失控。通过登记阶段的双重遴选和日常事务管理的严格控制，政府对偏离或违背国家意志的社会组织予以打压、排挤，对符合国家意志的社会组织的自由发展空间也限制在一个尽可能小的范围内，实现了社会组织意志与政府意志的协调统一；而这种做法的最终结果是，不论政府是否真正追求这种协调统一，也实现了国家与社会的同构。
从上述分析中不难发现，双重管理制度对社会组织独立主体地位的忽视或许并非制度设计者们的疏忽，反而更像是积极追求的结果。在实施初期，制度也确实如设计者们期待的那样，以严密掌控的方式促进了社会组织的快速发展。然而，随着市场经济的发展、开放程度的加深和公民意识的觉醒，社会组织的发展道路逐渐偏离了制度预设的轨道。这是因为，在国家意志之外，社会发展自有一套规则，社会组织的出现和发展，更多的是源自公民结交友人、扶贫济弱、互帮互助的渴求，源自高质量公共服务提供、贫富差距缩小、弱势群体帮助的需要，从根本上说，社会组织的需求源自社会中每个个体内心的需求，绝不是国家意志能够扭转和改变的；社会意志在一定程度上与国家意志重合是必然的，但不能因为这种重合就否认社会意志的独立性。正如托克维尔所说，“在一个大国，政府之不能只靠自己的力量去维持和改进人们的思想和感情的交流，正如它不能只靠自己的力量去管理一切实业部门一样。一个政府，只要它试图走出政治活动的范畴而步入这条新道路，它会不知不觉地要实行一种令人难以容忍的暴政，因为政府只会颁布严格的规章制度，只支持它所同意的感情和思想，而且人们总是很难辨别它的这种表示是忠告还是命令。”[7]社会组织和代表国家的政府是社会并列平行的组成部分，它们都是个人为了保护自己的利益建立的。国家通过垄断暴力，提供公共服务和公共裁判来维持社会的存在和个人的自由。社团则通过提供国家职能以外的公共或私人服务，组合社会成员，在国家和个人之间建立联系来表明自己的存在意义。因而对于一个健全的社会而言，社团和国家都是维护稳定和发展不可缺少的要素，国家并不存在优先性。[8]国家应当尊重社会组织，即使不能将其置于平等的地位，也该给予其足够的生存发展空间，按照固有规律不过度干预社会组织发展，而非取消和打压社会组织。
（三）
从内部设计逻辑和实施现状综合分析，双重管理制度在以下三方面存在不足：
第一，与社会组织多样、灵活的发展状态相比，双重管理模式显得单一而僵硬。《中国非政府组织发展的制度分析》一文将非政府组织从“社会影响”或“外部性”视角划分为五个大类别：公益服务类、政策倡导类、工商经济类、政治参与类和一般社会类。[9]《关于中国NGO法律政策的若干问题》一文将我国非政府组织做了如下分类（见图1）：
从上述分类中可以发现，尽管没有一个统一而占主导地位的分类标准，但是社会组织显然是一个内涵丰富、种类繁多的组织群体。除了类型的多样化，不同社会组织在规模、成员数量和服务范围上也有很多差别：既有成员少、辐射小的只在特定社区内活动的社区组织，也有成员众多、具有广泛影响力的大型社会组织。如此多样化的社会组织其登记和日常事务管理的标准却是唯一的，这在实际操作中会产生很多问题：对一个全国性乃至在境外都有影响的社会组织来说，10万元活动资金的条件非常低；而对一个“徒步走协会”来说，要求固定住所和3万元活动资金则显得有些可笑。此外，与传统社会组织相比，主要以网络为媒介开展活动、吸收会员的新型社会组织产生并且不断壮大，这类组织更加松散，成员流动性也更强。双重管理制度由于开始实施时间较早，对这类新兴的网络社会组织的监管还处于空白阶段。
第二，双重管理制度的主体监管能力不足，管理依据的法律规范位阶较低，造成管理缺失。尽管双重管理制度赋予两个主管单位很大的监管权，但这两个权力主体的执行力却让人失望。一方面，双重管理制度给予业务主管单位的指导权和管理权对充当主管单位的行政机关和事业单位来说，既不能算业绩，也与完成固有行政和公共事务管理目标无关，权力的运用更像是义务劳动，没有对等的价值评价。另一方面，按照民政部2000年颁布的《取缔非法民间组织暂行办法》，未经批准开展社会团体筹备活动，或未经登记以社团或民办非企业单位名义活动，以及被撤销登记后继续以社团或民办非企业单位名义活动的，均被视为非法组织，由各级登记管理机关依法惩处。这意味着民政部门要在全国范围内将至少上百万个社会组织找出来并予以处罚，对于政府体系中的“冷衙门”——各级民政部门来说，几乎是不可能完成的。无力取缔却又碍于过高的登记门槛而无法将这些组织纳入登记监管范围，这种尴尬情形造成的管理真空给社会稳定带来了很大隐患。在法律位阶上，尽管宪法已经赋予了公民结社权，但在现实中还没有可操作性；目前社会组织管理主要依据的行政法规有《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等，以及《社会团体分支机构、代表机构登记办法》、《基金会信息公布办法》等由民政部或其他部级主管机关颁布的部门规章，还有数量繁多的主要由民政部单独或会同其他部门下发的通知、指导等规范性文件[11]，尚无一部法律对社会组织的发展予以全面规范。这些规范法律层级较低，在规范性语言使用与逻辑结构编排上同法律相比还有一定差距。更重要的是，由于其起草颁布主体大都为行政机关，受主体身份所限，这些法律规范不仅更多体现了政府的意志，在内容上，强硬的行政命令式表述也远多于授予社会组织主体权利的表述；而对于一部法律而言，授予权利恰恰要比限制权利重要得多，这正是当代法学主流思想——权利本位所倡导的。低位阶的法律规范使双重管理制度的依据表现得更行政化而非法律化，忽视了社会组织主体地位和社会组织权利的保障。
第三，双重管理制度有悖于结社自由精神。在倡导结社自由的许多国家，非营利组织进行登记和取得法人地位是其获得税收等优惠政策的条件，但登记与否并不是组织合法性的前提。[12]在美国，公民的组织或加入社会组织、参与组织活动等结社行为都是无需政府审核、批准的，政府亦不得未经正当法律程序干涉社会组织的自由活动。在德国，公民有权成立或加入任何一个社会组织，即使对国家公务员也没有特殊限制。此外，德国并未规定所有的社会组织都要进行登记注册，并且法律同样保护未登记的社会组织的权益。[13]我国《宪法》早已明确规定了结社权是我国公民的一项基本权利。不仅如此，结社权更是一项自由权，是政治权利、社会权利等其他基本权利的基础。结社自由是不同个体在意志和行为上的社会性和群体性的结合，一方面作为人之为人、人参与社会生活所应有的基本自由，另一方面具有消极自由——即不受国家和他人强迫与干涉的特征。[14]诚然，即使是自由权也要有所限制，但需要强调的是，对权利的限制要以合法和正当为限度。在双重管理体制下，《社会团体登记管理条例》等类似的行政法规，从其实质来说是以管理为取向的，对公民结社权利的保障是有局限性的[15]；特别是《取缔非法民间组织暂行办法》的颁布将所有未登记组织都定义为非法组织，甚至连未经批准开展筹备活动也被认定为非法，如此严厉苛刻的规范不给未登记的社会组织以丝毫法律上的生存空间，等同于唯有政府认可的公民结社行为才是合法的，是立法上的错位和认识上的混乱，已经大大超过了对结社限制的正当性，是对结社权内涵的扭曲和结社自由的严重侵犯。从宪法高度说，将公民基本权利的自由行使变成政府授权下的有限行使，已经违背了宪法精神，应当予以修正。
（四）
针对前文作出的缺陷分析，本文提出两点改革建议：
第一，建立多层次的分类管理体系，实行有限式管理制度。以社会组织的性质为标准，将社会组织分为有害性组织与无害性组织，这是第一层次的分类。黑社会组织、恐怖组织、危害国家安全组织以及煽动民族分裂组织这四大类组织是绝对有害的组织，对它们要严厉打击，尽量在创设阶段就予以制止，防止危害扩散。除了这四类组织，其他的绝大多数组织都是对社会无害乃至有益的组织，对此政府应采取一种有限式的管理制度。所谓有限式管理，不仅指对社会组织的自由予以限制，更是指政府在管理的过程中以一种克制、审慎的态度，有限制的行使管理职权。在管理过程中，应充分考虑社会组织在种类和规模上的多样性，进行第二层次的分类管理。首先，对一些小规模体育协会、社区基层组织等可以采取更为宽松的管理措施，以备案或其他方式代替登记，不再以登记为组织合法存在的必要条件。在菲律宾，那些以亲族关系、居住地、职业或其他共同点以及相同兴趣爱好为基础而成立的组织，并不认为自己需要到证券交易委员会去登记或被任何政府机关认可，因为他们不需要在非会员中或社区范围外筹集资金，也不需获取执照或者是寻求政府保护，[16]也从没有政府或哪个公共管理机构以官方文件或实际行动宣布它们是非法组织。其次，对慈善类、志愿服务类等公益性组织的监管，要改变内外共同监管现状，以外部监管为主要手段，保证组织的自主性和独立性，不干涉组织对服务目标、举办活动等事项的规划开展，给予组织自我约束、自我管理的空间；在组织的财务账目、资金流动上则予以严格把关，防止慈善资金出现不合理使用或滥用的情况。最后，对某些领域的社会组织，如民办学校、民办医院，其监管有必要沿用双重管理制度。与其他社会组织相比，教育、医疗卫生领域专业性更强、技术要求和从业人员水平要求更高，无法单纯依靠登记机关完成对这些专业事项的监督管理，业务主管单位这一监管主体仍有必要参与到这些组织的日常事务管理中。总之，以多层次、分类别、有限制的管理模式取代传统上单一、僵硬的双重管理，可以做到合理分配管理资源，抓大放小、宽严相济，从而保障我国社会组织的良性、高速发展。
第二，尽快出台一部法律以保障社会组织健康有序发展。与行政法规、规章相比，法律使用文字更严谨，制定程序更严格，逻辑结构更严密，稳定性更强，公信力更高。尤其是在转型期，更为规范的法律特别是其中的原则化条文会起到框架作用，约束并指导制度改革。首先，在立法体例上，我国保障社会组织发展的法律可以借鉴《俄罗斯社会联合组织法》。该法分为总则，成立、改组和（或）解散，权利和义务，财产和财产管理，违犯各种法律的责任，国际联系、国际性社会联合组织，以及最后规定共七章50条[17]，它的优点是比较全面，社会联合组织的权利义务、财产管理、责任承担都有独立章节，重点突出，具体规定偏向原则化、框架化而不细致，给予社会实践和行政法规等下位阶法律规范以探索的空间，与我国所处的转型时期相适应。其次，在法律监管模式上，我们可以学习美国，其管理社会组织的法律规范在结构、内容和方式上都借鉴和继承了本国发达的商事法律规范。我们以是否登记为区分标准，对需要登记的法人型社会组织借鉴法律对公司的治理模式，以社会组织作为享有权利的主体，也以社会组织的全部财产履行义务、承担责任；对无需登记的非法大型社会组织，则参考合伙法，以参与社会组织的成员个体作为享有权利、承担义务责任的主体，并且区分成员类型，社会组织的主要负责人员和创始人对社会组织承担无限责任，其他人员承担有限责任。再次，在责任承担上，要注意区分民事、行政和刑事责任，防止以行政处罚手段代替民事责任承担和损失赔偿；细化责任类型，详细规定哪些责任由社会组织整体承担，哪些责任由组织成员个别承担；规范社会组织可承担责任的财产范围，防止一些社会组织以专项慈善资金承担民事赔偿或行政罚款；等等。最后，在信息完善方面，要加强对社会组织的档案和报告的规范化管理，领导成员、资金流动、财务账簿等信息要定期公开；登记机关也要制作科学、规范的登记簿，实现对社会组织的有序化监管。概言之，用法律给社会组织以保障，可以将更多的社会组织纳入法律监管层面，为社会组织的健康发展提供更高的效力保障，也为公民结社权的实现和保护提供了有力的法律依据。
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责任编辑 侯 琦
作者：李昂 张尤佳
社会风险政策管理论文 篇3：
依法行政视角下的 政府社会管理创新
自2004年党的十六届四中全会提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”以来，加强和创新社会管理受到了党和政府的高度重视。2007年，党的十七大提出，要“完善社会管理，维护社会安定团结”，“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制”。2011年2月，中共中央专门举办“省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班”，研讨有关加强社会管理及其创新问题；5月底，中央政治局又召开会议，研究加强和创新社会管理问题。今年这两次会议都把加强和创新社会管理提到事关巩固党的执政地位，事关国家长治久安，事关人民安居乐业的高度来对待，加强和创新社会管理的重要性由此可见一斑。
一般而言，社会管理指政府和其他社会管理主体为促进社会协调运转，对社会系统的各个组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制等一系列管理活动。社会管理创新指社会管理主体根据政治、经济和社会发展的实际情况，研究和运用新的理念、知识和方法，对传统管理模式进行改造和改进，建构新的社会管理体制、机制和制度，以实现社会管理的新目标。与此相应，政府社会管理指的是政府作为社会管理主体所进行的社会管理活动，而政府社会管理创新则是政府在社会管理方面所进行的创新活动。
政府社会管理创新涉及方方面面的因素，从不同的视角可对政府社会管理创新进行不同的观察，提出不同的要求，也可得出不同的结论。但无论从世界各国的社会管理经验看，还是从我国的社会管理实践看，依法行政都是政府社会管理创新的基本要求与基本保障，只有坚持依法行政，政府社会管理创新才可能取得成功，也只有这样，社会管理的新目标才可能得以实现。
依法行政是政府社会管理创新的基本要求
第一，政府作为社会管理的最重要主体，其在社会管理创新中的依法行政情况，关系到整个社会管理创新是否依法进行和政府整体的依法行政状况。社会管理基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。上述任务中的任何一个方面，都需要政府的介入，并且都在其中发挥重要作用。很难想象，社会管理可以脱离政府的力量而进行完全自组织式的管理。在政府高度控制各种社会资源，社会自治能力尚未有效发展的现状之下，政府更应在社会管理中发挥主导性作用。同时，社会管理也是现代国家中政府承担的“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”四项主要职能中的重要组成部分，特别是在建设服务型政府的过程中，政府职能进一步转变，更加注重社会管理和公共服务，社会管理成为政府职能的重中之重。可见，政府在社会管理创新中是否依法行政，不仅关系到整个社会管理创新是否依法进行，也关系到政府是否真正按照建设社会主义法治国家的要求，做到全面依法行政。
第二，当前存在的社会问题和矛盾多与政府是否依法行政密切相关。当前，我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，社会管理领域存在的问题还不少，发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出。这些问题的存在，根本上是由人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾造成的，但不可否认，一些地方政府对依法行政重要性认识不够，甚至违法行政的做法也是当前社会管理领域存在问题的重要原因，有时甚至是主要原因。例如，当前在许多地方都存在违法强制征收与强制拆迁行为，侵害了群众利益，恶化了干群关系，造成了严重的社会矛盾，影响了社会的和谐与稳定。若政府能严格依法行政，那么，这方面的矛盾可明显减少。
第三，从更广阔的视角看，政府依法进行社会管理创新是贯彻依法治国方略的重要内容。自从依法治国被确立为治国的基本方略以来，我国法治建设取得了极大的进步，其中的一条重要经验就是确立法律至高无上的崇高地位，各法律主体依法行事，特别是要求各级政府严格依法行政，按照法律的规定实施管理活动。在社会管理领域，要确保依法治国基本方略继续得到有效实施，就要求政府在包括社会管理及其创新在内的各个领域都必须依法行政，不得超越法律所确定的管理权限，不得运用法律所没有规定的管理手段，更不得采取违背法律规定的管理措施。换言之，政府在进行社会管理创新时，只能在法律允许的范围内采取行动，而不能越雷池一步，否则便属违法行政，违背了建设社会主义法治国家的要求。
政府社会管理创新应明确政府与社会的职能边界
依法行政的基本内涵是政府按照法律的规定实施行政行为，做法律规定必须做的事，不做法律禁止做的事。换句话说，在依法行政的要求之下，政府的职能是确定的，该做什么、不该做什么，应该有个明确的界限。我国曾长期实行计划经济体制，在计划经济时代，政府是“全能型政府”，直接掌控和运行经济活动，也对社会实行直接管理，经济管理和社会管理融为一体，社会管理被溶解和同化于经济管理之中。改革开放以来，我国逐步确立了社会主义市场经济体制，与计划经济体制相比，市场经济体制的一个重要特征是，市场在社会经济资源的配置中发挥着基础性作用，同时，市场经济也要求实行法治，由法律来规范相关市场主体与社会主体的行为。在市场经济的背景之下，政府的基本职能就是为市场所不为，纠正市场失灵而导致的公共性缺失现象。换言之，在市场经济条件下，只要市场和社会能解决的问题，都应交由市场和社会去解决，政府只负责市场和社会本身无法解决的问题。具体到社会管理方面，政府所应承担的职责同样应局限于市场和社会所不能解决的问题。也正因如此，党和政府才提出要确立与完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。这一格局意味着，尽管政府要承担起社会管理的主要责任，但并不是政府管得越多越好，恰恰相反，政府应高度重视社会协同与公众参与的价值，摒弃原来的那种国家全面控制社会的思维，认识到社会自治的重要性，允许社会组织的发育，形成完善的、具有包容性的多元社会结构。从依法行政的视角看，这一社会管理格局要求政府正确处理与其他社会管理主体之间的关系，明确自身的角色定位及其所承担的社会管理职责。一方面，对其应当承担的职责坚决履行，绝不缺位；另一方面，更强调政府不可越位擅自作为，侵蚀其他社会管理主体的职能和公民的自主权利，甚至为了政府自身的利益而与民争利。
政府应严格依法实施社会管理行为
政府严格依法实施社会管理行为，首先要求“有法可依”。与其他任何领域一样，政府严格依法实施社会管理行为的前提是，要有健全完善的法律规范体系。我国已经形成了中国特色社会主义法律体系，但这种法律体系仍处于不断的完善过程中，在社会管理法律体系方面，同样存在有待完善的地方。比如，社会组织是社会管理的重要主体，但在社会组织的管理方面，我国至今没有通过一部专门的法律，现有的法律规范要求社会组织的成立必须有相应的主管部门，这导致了创新社会管理所必须的许多社会组织处于无法登记的“半违法”状态，而政府在社会组织管理方面的创新则处于无法可依的状态。这表明，政府社会管理创新要做到依法行政，首先要健全与完善相关的法律法规，避免出现政府社会管理“无法可依”的情况。
政府严格依法实施社会管理行为,还要求“有法必依”和“执法必严”，也就是严格按现行法律的规定来实施社会管理行为。现行的法律得到严格的遵守，是依法行政的一个最基本的要求，对于现行法律已经作出明确规定的社会管理事项，政府必须按照法律的规定实施相应的行为，即使某些规定已经与当前的形势有不相适应之处，也不可轻言违犯。若现行法律已完全与形势发展相脱节，影响社会管理创新的实施而有必要进行修订的，则应通过法定程序进行修订，通过修订法律，保证政府社会管理创新在法治的轨道内进行，避免出现表面上“良性违法”、实际上有损法律尊严现象的出现。
政府严格依法实施社会管理行为，还要求做到“于法有据”。与“有法可依”要求完善法律规范体系不同，“于法有据”要求政府的行为必须有相应的法律依据，亦即行政法上所谓的法律保留原则。“于法有据”也是现代政府依法行政的基本要求，要求政府的所有行为都是按照法律规定实施的，若无法律依据，则通常被认为是违法的行为。当然，“于法有据”的要求本身是有所限制的，即当政府的行为侵害或可能侵害公民的权利时才要求遵守这一原则，若政府的行为对公民的权利并无侵害，则另当别论。在我国目前法制还有待进一步完善的现状之下，“于法有据”仍是政府实施社会管理创新的重要原则，而不能任由政府任意作为，以免出现少数行政机关在社会管理创新的名义下侵害公民合法权益的情形。
政府社会管理创新应高度重视行政程序
行政程序是指政府作出行政行为时所应遵循的方式、步骤、顺序和期间的总和。严格遵守行政程序是现代行政法对政府行为的内在要求，有利于规范政府权力的行使和公民权利的保护，也有利于提高公共行政的效率。对政府社会管理及其创新而言，遵守行政程序主要体现在以下方面：
第一，政府信息公开。政府信息公开指政府在行使行政职权时，除涉及国家机密、个人隐私和商业秘密外，必须向行政相对人及社会公开与行政职权有关的事项。信息公开制度与公民权利的保护有着密切的关系：公民要通过行政程序保护自己的权利，就必须参与到行政程序中去，对行政行为的事实根据、法律依据，作出的时间、地点等有所了解，否则，就不可能真正通过行政程序保护自己的权利。在这个意义上，可以说，信息公开是公民参与行政程序的前提性条件，没有信息公开就无所谓行政程序。对于政府社会管理创新而言，信息公开包括（但不限于）以下方面：政策文件的公开，政府颁布的与社会管理相关且可能对公民权利造成影响的所有政策文件，都应向社会公开；公共信息的公开，政府社会管理过程中形成的信息，凡事关公众利益的，都应向社会公开，如政府的“三公”经费、公共资源的分配情况、公共价格的制定等等；法律依据的公开，政府应公开其由法律所规定的职权及作出相应社会管理行为的法律依据；突发公共事件信息的公开，通过信息的公开，平息谣言，促进社会的稳定；事实依据的公开，在作出社会管理行为之前，行政机关应将作出该行为所依据的事实向相关人员公开。
第二，公众参与。公众参与是公共行政的一个重要原则，它要求在公共行政过程的每一个环节中，都尽可能吸纳与体现公众的意见。现代行政程序高度重视公众对行政过程的参与，一定程度上，公众参与几乎成了所有行政活动的正当性来源。在政府社会管理及其创新方面，中央也对公众的参与作出了明确的要求，如2011年的政府工作报告提出，要“广泛动员和组织群众依法参与社会管理，发挥社会组织的积极作用，完善社会管理格局”。事实上，政府社会管理作为政府促进社会协调运转的工作，其目的在于促进社会中各种不同利益的协调与平衡，达到社会的和谐有序状态。这一目的，势必要求政府在社会管理的过程中高度重视有关各方的意见，并在相关社会管理行为作出之前就主动吸纳公众的参与，听取并反映他们的意见，提高社会管理行为的认可度与实施的效率，从而促进社会的和谐与稳定。
第三，其他的行政程序制度。行政程序由一系列具体的制度组成，政府社会管理及其创新的过程中，除遵守信息公开制度与公众参与制度之外，还应遵守其他的程序制度。比如说明理由制度要求，政府在作出社会管理方面的行政行为时，对受其不利影响的相对人应说明理由，降低甚或排除相关主体对社会管理行为的抵触。又如回避制度要求，政府在作出社会管理行为或进行社会管理创新改革时，与相关行为具有利害关系的工作人员应予以回避，避免出现利益冲突现象，提高行为的可接受性。
加强对政府社会管理行为的监督
监督是依法行政的最终保证。任何公共权力都天生具有扩张性，随时可能出现违背法律的规定任意作为并侵害公民权利的情形。正是为了预防和减少权力滥用的现象，才产生了权力监督制度。在政府社会管理及其创新过程中，要确保做到依法行政，就必须加强对政府社会管理行为的监督。一是要加强权力机关对政府社会管理行为的监督，确保政府社会管理及其创新走在正确的轨道上。二是要加强专门监督机关的监督，如加强检察机关的监督，制止和惩处政府社会管理过程中的违法行为；加强审计监督，及时发现并制止政府社会管理过程中存在的经济违法现象。三是要加强司法监督，通过行政诉讼制度，对政府社会管理行为进行监督，纠正其违法行政行为，促进政府社会管理的依法开展。四是要发挥舆论监督的作用，将政府社会管理置于阳光之下，形成强大的舆论压力，促进相关行政机关自觉依法行政，并纠正社会管理过程中的违法行为。五是要强化社会管理中的问责机制，对违法的社会管理行为及时追责，将监督与责任追究结合起来，保证社会管理目的的实现。
作者单位：首都师范大学政法学院
（责编/朱艳秋）
作者：蔡乐渭
