我国地方政府债务风险分析及防范措施

关键词： 债务 政府 地方 管理

我国地方政府债务风险分析及防范措施（精选6篇）

篇1：我国地方政府债务风险分析及防范措施

我国地方政府债务风险分析及防范措施

班级：商业银行1班 学号：1040308120 姓名：吴冬晓

【摘要】当前，我国地方政府举债规模过大，一些地方政府存在举债的随意性与过度举债，财政入不敷出与投资项目的经济效益差是形成地方政府债务风险的重要因素。对此，应从建立健全政府担保、借款、投资机制，建立科学高效的举债偿还机制，加强财政收支管理等三个方面防范与化解我国地方政府债务风险。【关键词】地方政府；债务风险；举债；防范与化解

一、我国地方政府债务风险的现状

（一）地方债务规模风险现状

这是指由于债务规模过大可能导致的到期债务无法支付的风险。目前，我国地方政府债务融资的机构分散，合法与不合法的债务并存，总量还难以把握，从某些地区的典型案例来看，地方政府债务的规模已较大，有的甚至超过地方财政的承受能力。截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府笥债务余额共计107174.91亿元，这一债务总额占2010年GDP的四分之一，超过当年全国财政收入。此外，据审计署报告显示，截至2010年底，负有偿还责任的债务率高于100%的市级和县级政府分别达到78个和99个。值得注意的是，一些地方政府的财政已经进入“拆东墙补西墙”、循环举债的周期。截至2010年底，有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超过20%，还有部分地区出现了逾期债务率超过了10%。这意味着，今明两年可能迎来第一个到期还债高峰。审计署报告显示，2011年、2012年到期偿还的债务分别占地方政府性债务余额中的24.49%和17.17%，有不到三成的负债要从2013年至2015年开始到期。若再考虑到一些无法统计的因素，如欠发工资、违规担保、民间集资所形成的债务，其债务总规模还要更大。有些地方的财政或有负债的规模还超过其当年地方财政收入的几倍甚至十几倍。我国地方政府债务的规模风险已经很大。

（二）地方政府债务的结构风险现状

指地方政府债务中，不同种类的债务对地方财政构成的威胁。具体而言表现为显性债务、或有隐性债务、外债等风险。

1、显性债务风险。或有显性的内债压力主要体现在政府担保的债务上，如目前地方政府担保的多数项目或者是没有直接效益的基础设施建设，或者是效益不佳的竞争性项目。因此，这极易形成地方政府财政的现实债务，加之，这些担保债的还款时间较为集中，对地方财政形成的潜在冲击不容低估。

2、或有债务风险和隐性债务风险。我国地方政府的或有债务和隐性债务所包含的内容非常广泛，主要有社保资金缺口、农村合作基金会金融风险的转嫁、粮食采购和流通中积累的亏损、地方政府担保问题，等等。最近几年，地方政府的或有债务和隐性债务规模日益扩大，而在一般的财政预算和债务统计中却没有这部分内容，甚至许多地方政府在做决策时都不考虑这部分债务。实际上，随着某些条件的出现或者某些或有事件的发生，这些或有债务和隐性债务将不断显性化、直接化，其可能造成的风险损火不容忽视。

3、外债风险。政府外债具有外债的一般特征。地方政府外债风险主要涉及到外债的规模、期限、效益、币种、汇率以及利率风险。以重庆市为例，1994年到1999年期间，以美元为单位的外债在每年外债中的比例均在94％以上。

二、我国地方政府债务风险的成因

（一）投融资体制不健全

目前，我国仍处于向市场经济过渡的转轨阶段，地方政府在投融资活动中行政干预较多。随着经济社会的发展和城市化进程的不断加快，城市基础设施建设需要巨额资金，但由于缺乏有效的多元化的投融资方式，导致地方政府融资渠道比较混乱。再加上不甚合理的财政制度，导致地方政府缺乏必要的财政支持。对 此，地方政府只能打政策“擦边球”，依靠组建投融资平台，向金融机构进行融资，进而造成大量的地方政府债务。目前地方投融资平台的大规模增加已成为地方政府负债的主导性原因。

（二）地方政府债务监管机制滞后

要对地方政府债务进行监管和控制，首要条件是数据准确、规模清晰。目前，我国尚未建立起统一的政府债务统计、计量体系，并且由于地方政府债务存在合法性问题，使得地方政府债务自产生以来就缺乏统一和公开的数据。政府无法掌握债务的整体情况，因而无法对地方政府债务进行实时的监管和控制。同时，由 于信息披露机制的缺乏，多数地方政府债务的举债主体含混不清，债务结构复杂且性质多样，使得监管的难度大大增加。另一方面，地方政府运用手中权力可以较为容易的扩大债务规模。然而，这些以银行贷款或以政府信用做担保筹集的社会资金如果运用不当，则会进一步扩大地方政府债务规模。

（三）不科学的政绩考核助长了盲目举债

目前，我国对地方政府官员的政绩考核还不能有效地统筹考虑经济社会发展程度与当地财力的承受程度，而是主要通过 GDP 指标和财政收入作为考察标准。同时，我国多数基层政府的主要领导任职期限较短，为增加任内政绩使地方 GDP 在短时间内实现快速增长，其有效手段就是增加投资与政府购买。因此，地方政府在财力不足的情况下，只能通过举债的方式促进 GDP 的增长。地方政府官员行为短期化和盲目举债，除了不断增加政府债务数额规模，积聚财政风险以外，还在一定程度上透支了政府信誉，损害了政府的形象和公信力。

三、防范与化解地方政府债务风险的举措

（—）建立健全政府担保、借款、投资机制

1、实行严格规范的债务投资决策责任制。为了杜绝行政领导随意决定项目取舍的非科学做法，地方政府在使用、管理贷款资金时，要建立严格的债务投资决策责机制，以规范的形式明确项目负责人应承担的管理和偿债的责任。同时，为避免投资决策失误，应实行整个投资项目的决策者一贯负责制，对从建设项目的可行性研究和确定，并且全面监督项目实施的过程。对造成重大损失浪费，甚至利用主管项目之机违纪违法的，要追究其责任。

2、建立健全政府债务担保机制，减轻潜在的债务风险。目前在地方政府的债务中，由政府担保的债务具有一定的规模，这在一定程度上增加了政府债务风险的不确定性。针对这一现状，地方政府应当加强对政府担保债务风险的防范，制定规范的担保。一般来说，对于市场竞争性项目，要采取借款单位与贷款机构借贷直对方式，财政不予担保。为了部分减轻担保债务的风险，对于确需财政担保的项目，政府可根据项目的性质和特点，建立健全分级担保、反担保和实物担保等担保制度。国外的实践证明，对于那些借款限制、借款途径不太可靠、控制风险的能力有限、风险的承受能力较差的政府来说，政府提供直接的财政支持比提供担保更为合适。

3、要规范地方政府债务的管理。依法理财，既是市场经济体制的客观要求，也是化解财政风险的要求。为了防范地方政府债务风险，应当不断完善现有的法规，适时制定包括政府融资投资决策条例、偿还条例和决策失误责任条例在内的一系列法规，对政府融资实行法制化、规范化管理。第一，对地方政府债务的核算逐步由收付实现制过渡到权责发生制。在按照权责发生原则对政府债务进行确认和计量以后，政府及其部门所负担的全部债务事项，只要偿债责任应该由政府预算会计主体承担的，都应纳入预算会计核算和监督范围。在权责发生制下，预算会计应反映当期发生的债务行为对以后的财务责任和影响。这样可对预算会计主体所担负的债务风险进行合理的确认和计量，以防范和化解现实的和未来的偿债风险。第二，要贯彻谨慎性原则。对地方财政来讲，其运行过程中不可避免地存在各种风险和不确定性，这就要求政府会计核算应当保持必要的谨慎，以充分估计各种财政风险和损失。

（二）建立科学高效的举债偿还机制

1、成立政府外债监管中心，并逐步实行由外债监管中心统一实施外资、内资及贷款偿还资金的统一管理。实行监管中心向预算口提出外债项目所需管理费、配套资金、偿还资金的支出计划，按照项目实施情况和贷款资金的到位情况掌握各种资金的支出管理，这样做有利于全面了解项目所有资金的到位和支出情况。强化项目财务资金的监督，避免资金的失控和浪费，也有利于项目的执行和贷款的偿还。

2、建立第二预算系统。建设资金入预算，资金实施综合平衡，举债不能超负荷。搞建设，要举债，但所举的债，必须在适度范围内，同时不能给后任留下包袱。为此由计委每年在公共预算期间，做出下财政投融资计划，财政部门根据负担能力进行审查，将有关意见与计划一起报有关权力机构审查，获得批准后，作为“第二预算”与公共预算一起作为财政活动予以执行。所有政府性建设项目的举债，授权计委管理，其他部门不得各自为政，多头举债，以扭转多头举债、分散使用、财政兜底的局面；举债要有规模计划，严格跟预算安排走，最大程度地控制举债数额；举债要先预算偿还成本，要严格规定偿还时间；贷款使用，必须经区政府常务会议批准等。

3、明确债权，整顿债务。当前，或有负债的存量消化和增量控制是政府应注意的问题。对合理的或有负债，要在清理债权债务、明确偿债主体、划清偿债责任的基础上进行规范和整顿，并通过债务重组、债务转换、债务转移或政府直接支付等方式盘活和消化因转贷、垫付、担保而形成的债权和资产，尽可能降低或有负债的风险。对于新增债务，应实行严格的债务责任制，按市场化原则明确债务偿还主体，理清偿债责任，规范债务清偿行为，坚决杜绝偿债主体的转移行为。同时应本着“谁借谁还谁受益”的原则，建立借用还相统‘、责权利相结合的债务管理新机制，依法确立债权债务关系，明确偿债责任及连带责任。

（三）加强财政收支管理

1、夯实收入基础。夯实收入基础，必须建设收入来源，支持收入来源的发展。只有强大的、广泛的收入来源，才可能有源源不断的财政收入；只有收入来源不断扩展，地方经济不断发展，地方财政收入才能够夯实。第一，要以建立稳固、平衡的财政为目标，发展经济，培育新的财源增长点。工业要上规模，农业要保基础，优化产业结构，大胆地发展个体私营经济和乡镇企业，通过引导和政府支持，实现区域经济新的飞跃，以建立广泛的收入来源。第—二，加强并完善现有的地方税收管理，争取市政府在税费留成上的支持。分税制财政体制实施后，中央税体系已基本形成，而地方税体系建设却相对滞后，地方事权与税权不适应，使地方政府财政资金紧张，难以最大限度地发挥地方财政的职能作用。因此，一方面要加强税费的管理，防止税费流失；另一方面，按照财权与事权统一的原则，建立明晰的税收管理权限体系，获取上级政府在税费上的支持。第三，统一财权，强化财政调控权威。地方政府为了最大限度地发挥其职能，必须集中本辖区所有可用的资源，对现行的已经存在各项资金进行统一管理，即统一财权，并强化财政调控的权威。统一财权，提高财政的支付能力，必须理顺混乱的税费关系，纠正税费不分，以费挤税的局面。

2、规范财政支出。第一，重新界定财政的供给范围，减少日益增长的行政事业性经费开支，按照公共财政的要求，以满足“社会公共需要”为原则，对能源、交通、通讯等基础设施建设，应建立政府投资引导机制。第二，财政要根据量力而行、量入为出和勤俭节约的原则合理安排各项开支。建立严格的财务内部控制机制，使风险意识在每一笔财政资金的支出中得到体现。除有关法规已有规定之外，要制止：将一些项目的支出增长与GDP或财政挂钩的做法，地方财政支出增长必须低于地方财政收入增长，地方财政收支要按照《预算法》的要求自求平衡，不能出现赤字。财政资金的支出应该优先保证农业、国防、教育、科技环保等公共部门的发展需要，将支出重点放到充分发挥现有生产能力和公共设施服务能力上来，减少对传统工农业的投入。第三，继续深化行政事业单位财务制度改革，进一步精简机构和压缩编制，减少行政经费支出，严格控制社会集团消费开支，结合深化价格体制改革，逐步减少财政的各项补贴性支出，提高资金使用效益。

参考文献：

[1]周佳嵋，宋去贺，管辖.我国地方政府债务风险现状及对策.财税纵横.2011 [2]于海峰，崔迪.防范与化解地方政府债务风险问题研究.财政研究.2010 [3]尹芳.我国地方政府债务风险防范研究.山东社会科学.2011

篇2：我国地方政府债务风险分析及防范措施

如何防范与化解我国地方政府债务风险的思考

一、我国地方政府债务风险的表现及特征

(一)地方债务规模风险。

这是指由于债务规模过大可能导致的到期债务无法支付的风险。目前，我国地方政府债务融资的机构分散，合法与不合法的债务并存，总量还难以把握，从某些地区的典型案例来看，地方政府债务的规模已较大，有的甚至超过地方财政的承受能力。例如，根据相关的统计数据，估计重庆市直接显性债务规模超过200亿，其中内债规模达到150亿。其中，重庆市县(市、区)累计拖欠工资达到19亿元左右，平均每个县(市、区)拖欠工资近4750万元：重庆市乡镇内债总额将近44亿，约占全市内债总额30%。截止底，四川省财政各种直接债务累计已达400亿元左右，或有债务369亿左右，其中，清欠农村合作基金会213亿元，应退还供销社股金26亿元，粮食企业亏损挂帐110亿元，养老保险金缺口20亿元。若再考虑到一些无法统计的因素，如欠发工资、违规担保、民间集资所形成的债务，其债务总规模还要更大。北京市同期地方政府或有显性负债为100多亿元，占当年地方财政收入的40%以上。在福建、山东、吉林等省的部分地区，其乡镇财政或有负债的规模超过其当年地方财政收入的几倍甚至十几倍。我国地方政府债务的规模风险已经很大。

(二)地方政府债务的结构风险

指地方政府债务中，不同种类的债务对地方财政构成的威胁。具体而言表现为直接显性债务、或有隐性债务、外债等风险。

1.直接显性债务风险。第一，国债转贷资金形成的直接显性债务。国债转贷资金是指以来，国家为了扩大内需，利用增发国债用于地方基础设施建设方面的投资，还款期限为。它对地方经济的发展起到了积极的作用，但加大了地方政府的债务压力。第二，由于缺乏直接融资手段，我国地方政府过度依赖对外借款形成直接显性债务。其构成主要是各国政府的贷款和世界银行等国际金融组织贷款，这些贷款都是政府承诺的项目贷款，但投资的这类项目主要体现为社会效益，难以依靠项目自身形成偿债能力，一旦项目单位发生还款困难，地方政府就得动用财力垫付。因此外债规模的日益膨胀和偿还能力的渐趋薄弱带来很大的风险。第三，地方以“多元化融资”的名义举借的债务，在运行过程中往往因缺乏监督而形成投资风险。

2.或有债务风险和隐性债务风险。我国地方政府的或有债务和隐性债务所包含的内容非常广泛，主要有社保资金缺口、农村合作基金会金融风险的转嫁、粮食采购和流通中积累的亏损、地方政府担保问题，等等。最近几年，地方政府的或有债务和隐性债务规模日益扩大，而在一般的财政预算和债务统计中却没有这部分内容，甚至许多地方政府在做决策时都不考虑这部分债务。实际上，随着某些条件的出现或者某些或有事件的发生，这些或有债务和隐性债务将不断显性化、直接化，其可能造成的风险损火不容忽视。

3.外债风险。政府外债八是对外债务所概括的“外债”的一个重要组成部分，因而它具有外债的一般特征。由于缺乏有关政府外债的统计数据，所以利用外债这个统计数据宋代替政府外债数据进行分析。地方政府外债风险主要涉及到外债的规模、期限、效益、币种、汇率以及利率风险。以重庆市为例，1994年到期间，以美元为单位的外债在每年外债中的比例均在94%以上。

二、我国地方政府债务风险的成因

(一)举债规模过大

随着以放权让利为特征的渐进式改革，地方政府逐渐成为拥有自我发展目标的行政和经济实体，由原来的彻底服从于中央政府的分支机构逐渐转变为财政上“自负盈亏”的公共主体。地方政府的“公共主体性”客观上要求它在经济发展、经济秩序的稳定与维扩、经济建设所需资金的筹措、社会治安的维护、以及可持续发展战略的落实等方面发挥越来越大的作用，()而中央赋子地方政府的“财权”并没有随“事权”的增人而同步增大，加上地方政府可以利用的资源非常有限以及法律上对地方政府债务的约束，不得已地方政府各职能部门门觉或不自觉地、公开或隐蔽地、直接或间接地以地方政府“多元化融资”等多种名义举借了大量债务。地方官员为了保持政绩上的领先地位，通过各种融资渠道筹措资金以兴建基础设施，同时，为加速经济结构调整和产业的升级换代，推进经济发展，各级地方政府直接或间接地借入内外债务，积累了相当规模的债务，债务压力因此逐渐加大。此外，庞大的社会保障资金缺口，更加大地方债务压力。这些因素促使政府融资的发展速度有所加快，规模也在进一步扩大，由此形成的地方债务规模也不断扩大，债务风险也会日渐显现。

(二)部分地方政府的随意举债及过度举债

对我国各级地方政府来说，通常只关心借钱，而很少有人过问是否能还债，即使是有这样那样的评审部门，其对债务的约束也只是一种软约束。地方官员很多时候完全是为借钱而借钱，而根本不顾偿还和资金的收益问题。官员在向上级财政部门借款的时候，并不是将借到的钱完全用于其中请时所列出的用途。不少官员将借到钱中的很少一部分用于正常用途，而将其中的大部分挪作他用，有的还通过转移资金的方式将其转为预算外资金，躲避上级财政的监督，其目的就是为了对这些钱具有更大的支配权，以满足其对权利和金钱的支配欲。

(三)财政入不敷出

随着我国市场经济的建立和完善，政府宏观管理职能的不断拓宽，对财政支出提出了更高的要求，随着人口的增加、公共服务范围的扩大和服务质量的提高使财政支出早现不断增长的态势。一方面，财政供养人员、公用经费、人员经费增长迅猛：另一方面，地方政府支出的范围不断扩大，不仅上级政府下放了许多支出责任，原来中国有企业承担的许多社会职能也转由地方政府承担。同时，对提供义务教育、木区域基础设施、环境保护等基本事权还有所下移，使地方政府支出基数和支出刚性增人，从而产生了市以下各级政府的则权、事权关系的不对称问题。市、区财力的纵向上移和事权的相对下移使体制矛盾逐步集中于区级地方政府。叫以说，在体制转轨时期，经济和社会各项事业的发展对财政资金的需求量呈跳跃性增长的特征，而财政资金的增长是不可能超常规的，因而使财政支出的有限增长与现实需要不断扩大的矛盾日益尖锐。也就是说，地方财政的供给范围过宽，包揽过多;地方政府财政收入的主要来源不足，难以履行支出责任的需要，这是导致地方政府债务风险的一个重要因素。

(四)投资项目的经济效益较差

对地方财政部门的贷款项目的调查中发现，财政部门审批的债务融资项目通常分为三类，一类、二类属于完全公益性项目，这些项目基本上不产生什么经济效益。因此，依靠项目本身来还款是比较困难的，它的收益更多的是社会效益，这种项目很多是来自国际金融组织和外国政府的贷款。如果到时候无法偿还，政府出于国际形象必须承担偿债义务。

三、防范与化解地方政府债务风险的举措(―)建立健全政府担保、借款、投资机制

1.为了加强对政府举债的管理，实行严格规范的债务投资决策责任制。为了杜绝行政领导随意拍板决定项目取舍的非科学做法，地方政府在使用、管理贷款资金时，要建立严格的债务投资决策责任制，以规范的形式明确项目负责人应承担的管理和偿债的责任。同时，为避免投资决策失误，应实行整个投资项目的决策者一贯负责制，对从建设项目的可行性研究和确定，到设计、施工、生产准备、投入生产的全过程负责到底，全面监督。对放弃职责，放松管理，致使项目失败，偿债发生困难的责任人，要给予党纪、政纪处分：对造成重大损失浪费，甚至利用主管项目之机违纪违法的，要追究其法律责任。2.建立健全政府债务担保机制，减轻潜在的债务风险。目前在地方政府的债务中，由政府担保的债务具有一定的规模，这在一定程度上增加了政府债务风险的不确定性。针对这一现状，地方政府应当加强对政府担保债务风险的防范，制定规范的担保。一般来说，对于市场竞争性项目，要采取借款单位与贷款机构借贷直对方式，财政不予担保。为了部分减轻担保债务的风险，对于确需财政担保的项目，政府可根据项目的性质和特点，建立健全分级担保、反担保和实物担保等担保制度。国外的实践证明，对于那些借款限制、借款途径不太可靠、控制风险的能力有限、风险的承受能力较差的政府来说，政府提供直接的财政支持比提供担保更为合适。

3.要规范地方政府债务的管理。依法理财，既是市场经济体制的客观要求，也是化解财政风险的要求。为了防范地方政府债务风险，应当不断完善现有的法规，适时制定包括政府融资投资决策条例、偿还条例和决策失误责任条例在内的一系列法规，对政府融资实行法制化、规范化管理。第一，对地方政府债务的核算逐步由收付实现制过渡到权责发生制。在按照权责发生原则对政府债务进行确认和计量以后，政府及其部门所负担的.全部债务事项，只要偿债责任应该由政府预算会计主体承担的，都应纳入预算会计核算和监督范围。在权责发生制下，预算会计应反映当期发生的债务行为对以后年度的财务责任和影响。这样可对预算会计主体所担负的债务风险进行合理的确认和计量，以防范和化解现实的和未来的偿债风险。第二，要贯彻谨慎性原则。对地方财政来讲，其运行过程中不可避免地存在各种风险和不确定性，这就要求政府会计核算应当保持必要的谨慎，以充分估计各种财政风险和损失。

(二)建立科学高效的举债偿还机制

1.成立政府外债监管中心，并逐步实行由外债监管中心统一实施外资、内资及贷款偿还资金的统一管理。实行监管中心向预算口提出外债项目所需管理费、配套资金、偿还资金的支出计划，按照项目实施情况和贷款资金的到位情况掌握各种资金的支出管理，这样做有利于全面了解项目所有资金的到位和支出情况。强化项目财务资金的监督，避免资金的失控和浪费，也有利于项目的执行和贷款的偿还。

2.建立第二预算系统。建设资金入预算，资金实施综合平衡，举债不能超负荷。搞建设，要举债，但所举的债，必须在适度范围内，同时不能给后任留下包袱。为此由计委每年在公共预算期间，做出下年度财政投融资计划，财政部门根据负担能力进行审查，将有关意见与计划一起报有关权力机构审查，获得批准后，作为“第二预算”与公共预算一起作为财政活动予以执行。所有政府性建设项目的举债，授权计委管理，其他部门不得各自为政，多头举债，以扭转多头举债、分散使用、财政兜底的局面;举债要有规模计划，严格跟预算安排走，最大程度地控制举债数额;举债要先预算偿还成本，要严格规定偿还时间;贷款使用，必须经区政府常务会议批准等。

3.制定严格的还款准备金制度。要强化各项目单位作为还债主体的责任，在政府外债监管部门的监管下将回收的贷款资金、项目本身收益、固定资产折旧、存款利息及项目单位的其他收入等实行专户储存，专项用于贷款的偿还。政府在安排每年的财政预算时，应充分考虑偿债的因素，在财政每年安排的技术改造、基本建设以及有关部门的专项资金中集中一部分，或从预算中单独安排，建立还贷准备金。还贷准备金主要用于偿还本级的纯社会效益型外债。还贷周转金主要用于下级债务人一时还款困难时的临时垫付周转。

4.明确债权，整顿债务。当前，或有负债的存量消化和增量控制是政府应注意的问题。对合理的或有负债，要在清理债权债务、明确偿债主体、划清偿债责任的基础上进行规范和整顿，并通过债务重组、债务转换、债务转移或政府直接支付等方式盘活和消化因转贷、垫付、担保而形成的债权和资产，尽可能降低或有负债的风险。对于新增债务，应实行严格的债务责任制，按市场化原则明确债务偿还主体，理清偿债责任，规范债务清偿行为，坚决杜绝偿债主体的转移行为。同时应本着“谁借谁还谁受益”的原则，建立借用还相统‘、责权利相结合的债务管理新机制，依法确立债权债务关系，明确偿债责任及连带责任。

5.建立以资产运作为模式的偿还机制。资产运作是实现建设资金良性运行的基础性机制。所谓资产运作，在这里是指将建设资金的筹集、项目投资、项目经营和还本付息等活动，建立在这些资金形成的资产及收益基础上，并以资产转让和经营收益作为还本付息的财产基础和资金来源。

(三)加强财政收支管理

1.夯实收入基础。夯实收入基础，必须建设收入来源，支持收入来源的发展。只有强大的、广泛的收入来源，才可能有源源不断的财政收入;只有收入来源不断扩展，地方经济不断发展，地方财政收入才能够夯实。第一，要以建立稳固、平衡的财政为目标，发展经济，培育新的财源增长点。工业要上规模，农业要保基础，优化产业结构，大胆地发展个体私营经济和乡镇企业，通过引导和政府支持，实现区域经济新的飞跃，以建立广泛的收入来源。第―二，加强并完善现有的地方税收管理，争取市政府在税费留成上的支持。分税制财政体制实施后，中央税体系已基本形成，而地方税体系建设却相对滞后，地方事权与税权不适应，使地方政府财政资金紧张，难以最大限度地发挥地方财政的职能作用。因此，一方面要加强税费的管理，防止税费流失;另一方面，按照财权与事权统一的原则，建立明晰的税收管理权限体系，获取上级政府在税费上的支持。第三，统一财权，强化财政调控权威。地方政府为了最大限度地发挥其职能，必须集中本辖区所有可用的资源，对现行的已经存在各项资金进行统一管理，即统一财权，并强化财政调控的权威。统一财权，提高财政的支付能力，必须理顺混乱的税费关系，纠正税费不分，以费挤税的局面。

篇3：我国地方政府债务风险分析及防范措施

关键词：地方政府,债务风险,债务防范

地方政府债务是指地方政府作为债务人以政府名义举借或者担保举借的债务, 并由此承担的资金偿付义务, 是地方政府为发展地方经济筹措资金的一种形式。目前, 我国地方政府债务已呈现出规模大、增长快、结构不够合理、影响比较复杂的特点, 地方政府债务风险日益凸显, 若处理不好, 这些巨额债务将严重威胁我国的经济安全与社会稳定。

一、地方政府债务风险分析

2008年以来, 我国地方政府债务呈现“城投债”井喷的新态势。外在原因在于, 以美国次贷危机引发的全球经济危机不断蔓延, 我国实行了增发国债和扩大财政赤字为主要内容的积极财政政策以扩大内需, 刺激消费。在2009年的扩内需项目中, 45%的地方配套资金没有到位。为化解地方配套资金不足的问题, 2009年3月, 中国人民银行和中国银监会联合明确提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台, 拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”在此背景下, 各级地方政府依托投资平台, 大量负债。为配套中央政府4万亿投资刺激规划的出台, 2009年末地方政府负债已上升至5.26万亿元, 地方债务余额比上年猛增61.92%。中国国家审计署于2011年6月发布的地方债数据显示, 截至2010年底, 地方政府债务总额达10.72万亿元, 其中政府负有偿还责任的有67 109.51亿元, 占62.62%;有78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%, 占两级政府总数的19.9%和3.56%。 (1) 粗放式超常规的增长马上引起各界人士的广泛关注, 潜在的债务风险也逐一浮出水面, 具体表现在以下四个方面。

(一) 规模风险

2011年6月, 中国人民银行在其发布的《2010中国区域金融运行报告》中披露, 截至2010年年末, 全国共有地方政府融资平台1万余家, 其中县级 (含县级市) 平台约占70%, 贷款规模约为14万亿元左右。相对应的, 2010年我国的GDP为397 983亿元。从债务存量比率分析, 2010年全国地方政府债务总和占GDP的比重达到35.18%, 虽处于安全范围之内, 但监管层的数据却显示, 31个省级单位中有10个比率超过100%, 部分县市的负债比率竟然高达100%—300%。因此, 我国地方债务存在局部负债过度问题, 其自身风险不容忽视。

(二) 债务资金使用风险

地方政府融资平台的债务资金目前主要用于三类项目: (1) 完全公益没有经营性收入项目; (2) 有部分经营性收入但不能完全自负盈亏项目; (3) 有经营性收入可以自负盈亏, 但资本金靠财政来投入的项目。目前, 绝大多数的地方政府融资平台债务资金用于第一类和第二类项目, 这些项目自身偿债能力很弱, 即使是第三类项目, 也需等项目建成后才具有自身偿债能力。某些地方政府举债后对所投的项目没有进行严格科学的项目论证, 从而使很多自身偿债能力弱项目也上马, 导致资金使用效率不高, 投入产出效率过低。

(三) 偿债资金来源风险

地方债务偿付的途径主要有以下几个方面:所投项目自身的经营收入、政府财政收入、出让土地收入等。目前, 地方政府性债务偿还的主要来源是土地出让金收入, 有的债务直接就是使用土地进行抵押贷款形成的。2010年, 地方政府出让土地收入达到2.7万亿元, 同比2009年的1.6万亿元增长近70%, 占地方财政收入的50%左右。一旦地价下降, 地方政府不能从土地出让中获取丰厚的土地出让金, 将出现还款困难。 (1) 据中国指数研究院的数据显示, 截至2011年9月21日, 排名前20位城市的土地出让金总和已经超过7 300亿元, 与去年同期相比, 4个直辖市除重庆微涨外, 京津沪全面下跌。可见, 地方政府性债务存在债务还款的高风险。

(四) 抵押担保风险

我国《担保法》规定, 财政账户资金担保和政府担保函是违规担保, 政府隐性担保并不具有法律效力。而现实的情况是, 超过50%的融资平台采取的是地方财政账户资金担保、政府或人大开具的担保函和隐性担保的方式, 才从银行中取得贷款的。由于平台债务偿还的主体和投资失误的责任主体都不是十分的明确, 一旦还款平台发生困难, 地方政府会不会出面偿债, 对于银行和投资者都不是十分的肯定。再加上一些平台公司项目过多, 地方政府的担保或承诺往往是重复运用, 因此对地方平台的担保和承诺实际上是有名无实的。

二、我国地方政府债务风险的成因分析

(一) 财权与事权不匹配

1994年分税制改革后, 财权进一步向中央政府集中, 财权上收, 事权下放, 地方财政支出占全国财政总支出的比重不断上升, 地方政府由于财政收支比例失调, 地方财政收入无法弥补支出, 在这样的情况下要求保增长、促发展, 便产生了举债行为的内在压力。而我国现行的转移支付制度也没有充分发挥均等化功能, 虽然中央政府近年来不断增加对地方转移支付的力度, 但是均衡性转移支付比例不高, 大量采用的是专项转移支付, 存在资金分配方法不科学、资金使用效率不高、大量挤占挪用等问题。为了缓解有限的财政收入与巨大的支出需求之间的矛盾, 地方政府不得不更多地依赖债务融资等方式来筹集资金。

(二) 地方政府投融资行为泛化

目前, 地方政府从官员政绩考核等因素出发, 均把保持地方GDP稳定高速增长作为地方经济发展的最高目标。在GDP的构成中, 短期内想靠消费来拉动经济快速增长很难实现。为了迅速收到短期政策效果, 政府通常以扩大政府支出来带动内需的持续增长, 投融资平台成为地方政府债务最主要的渠道。最初, 地方政府投融资平台主要是为基础建设项目服务, 向政策性银行、商业银行举借大量资金。这些项目由于受地方政府实际控制, 一些本可以由民营企业去做的事情也统统由地方平台来包办代替。一些地方政府甚至罗列若干项目, 依靠投融资平台渠道融资, 然后再把这些资金全部或部分转移, 用于其他用途, 其形成的债务自然成为了地方财政的隐形负债。

(三) 政府扩张的宏观经济政策的影响

金融危机之后, 中国政府实施扩张的财政政策和货币政策。2009年过度宽松的信贷政策加上“4万亿”经济刺激计划在某种程度上催生了地方政府融资平台爆炸式的发展。4万亿元投资中有1.18万亿元 (29.5%) 的投资资金是通过中央财政直接拨款, 另约10%是通过地方政府或地方国有企业的债券筹集, 其余大量资金则依靠地方政府去筹集。现实的情况是, 地方政府依靠预算内财力无法支持如此大规模的建设。因此, 2009年3月, 央行和银监会联合下发文件表示:银行可以向各类地方的融资平台公司提供信贷, 以支持中国的经济增长。这直接导致了地方债务的快速增长。

(四) 政府举债缺乏有效监管

现行规定对地方政府业已存在的举债融资行为缺乏统一规范, 许多地方政府的收支情况仍具有很大的隐蔽性, 很难为上级政府和外界监督。各地举债融资渠道和方式不一, 存在多头举债现象。至2010年底, 在36个省级政府中, 有7个未出台地方政府性债务管理规定, 8个未明确债务归口管理部门, 14个未建立政府性债务还贷准备金制度, 24个未建立风险预警和控制机制, 一些地方长期存在债务规模底数不清、偿债责任未落实等问题。此外, 部分政策性银行、商业银行对地方政府相关部门机构提出的融资申请, 不仅不进行严格的审贷程序处理, 反而加大对地方政府投融资平台的授信权限, 对地方政府融资平台贷款给予大力支持。2009年全年新增的9.59万亿元贷款中, 就有近3.8万亿元约40%流向了地方融资平台。

三、地方政府债务风险防范措施

(一) 重新划分中央与地方的事权与财权

划分中央政府与地方政府的财权与事权, 应遵循财权与事权相对等原则。

以公共物品受益范围为标准, 科学划分各级政府之间的事权, 区域外溢性很强的全国性公共物品的支出责任由中央政府承担, 其他属于地方受益的公共物品, 再按照受益范围的大小由相应的由各级政府来承担。但事实上很多项目既具有地方效应又具有全国效应, 特别是有些项目是中央政府责令地方政府开办的, 而且每个地方的财政状况不尽相同, 如果中央财政对地方项目的支持比例采取“一刀切”的方式确定, 就容易发生财政困难的地方政府被迫过度融资的问题。因此, 中央财政应分类别分情况设置地方项目的出资比例。

此外, 要进一步完善中央对地方转移支付制度, 扩大均等转移支付的支出规模, 统一测算因素和标准, 使得中央政府对地方政府的转移支付能够真正发挥平衡省际之间财力差距的作用。

(二) 加强债务资金使用管理, 提高债务资金的使用效率

偿债资金是防范地方政府债务风险的一项重要资金, 各级财政部门每年应根据本地区的需要确定偿债基金的数额。为了保障地方政府有稳定的偿还债务的资金来源, 各级地方政府应该专门设立债务偿债基金, 建立严格的债务资金投资决策制度, 明确规定融资平台的融资来源、资金管理、投放范围、抵押担保方式以及债务偿还方式, 实行专户管理制度。对有一定自我清偿能力的, 现金流量良好的地方政府融资平台, 采取有效措施增强其自行偿还贷款的能力和动力;对以公益项目为主、现金流不足的地方政府融资平台需要落实和加强还款来源, 必要时可允许银行提前进行贷款重组。明确项目负责人的管理职责, 并对债务资金的使用进行监督, 切实保证债务资金专款专用, 提高其使用效率。

(三) 健全政府债务监管体系, 建立风险预警机制

地方政府债务风险的管理离不开完善地方政府债务监管体系。首先, 将所有政府债务一律纳入地方政府财政部门统一管理。各级财政部门具体负责本地政府债务的审查、统计、使用、偿还的全过程。各级主管部门要严格审批和控制规模, 建立备案制度, 将债务“借、管、用、还”等情况作为考核地方政府绩效和任期经济责任的重要内容, 明确和落实责任, 防止违规、过度举债, 提高资金使用绩效。其次, 应该建立较为规范的地方政府债务信息公开制度。地方政府除了定期向上级政府和本级人大汇报债务信息之外, 还要通过相关新闻媒体向公众披露债务信息, 并要建立各级地方政府债务管理专门机构。再次, 建立债务风险预警机制, 加强对债务信息的跟踪和监督, 及时全面地收集债务相关信息, 定期分析政府贷款和担保项目实时情况以及偿债能力变化情况;确定预警指标体系, 如地方政府可用财力比例, 地方财政自给率、债务依存度等一系列的宏观和微观的参考监控指标体系衡量地区财政风险状况, 以化解债务危机。

参考文献

[1]江俊龙, 邹香, 狄运.我国地方政府债务及其风险控制研究[J].经济问题, 2011, (2) .

[2]傅建源.试析地方政府融资平台债务风险及其防范[J].财会月刊, 2010, (11) .

[3]马金华.地方政府债务:现状、成因与对策[J].中国行政管理, 2011, (4) .

[4]李媛.地方政府债务成因及预防[J].现代经济信息, 2011, (1) .

篇4：我国地方政府债务风险分析及防范措施

一、融资平台债务风险的实质及形成成因

1.融资平台债务风险的实质

本文主要研究地方融资平台可能引发的债务风险，而融资平台是地方政府在财力不足情况下，为解决城市建设巨额资金需求而组建的平台公司，是地方政府职能的衍生載体，主要代行地方政府的资金筹集和支出职能。融资平台自诞生以来，多渠道筹集建设资金，为加快地方城镇化和工业化发展做出了重要贡献。然而，地方政府投融资平台在撬动金融资本加速地区经济、社会发展的同时，也积累了巨额的政府债务，由此形成了债务风险。因此，本文认为，融资平台的风险实质是地方政府的债务风险，其终极表现就是政府无力偿还债务。

2.融资平台债务风险的形成原因

从上世纪90年代中期开始，部分沿海发达省份就在转变政府职能和实施投融资体制改革的过程中组建了融资平台。这些平台公司基本上是地方政府通过划拨土地、财政资金、其他资产等形式组建的城市建设开发投资公司、开发区开发总公司、城市资产经营公司等不同类型的企业，再辅之政府承诺函、财政补贴和政府偿债基金作为还款保证，将筹集的资金运用于公共交通、道路桥梁、港口等城市和农村基础设施建设及重大产业发展投资。这些融资平台公司对于推动地方城镇化和工业化发展发挥了重要的作用。而城镇化和工业化发展又带动了政府财源的扩大，增加了政府偿债的能力，进一步扩大地方政府融资需求。随着地方融资平台负债规模不断扩大，其引发的债务风险开始凸现，这是我国地方政府投融资平台债务风险形成的根本原因。

二、融资平台债务风险的现状

在地方融资平台组建和发展的初期，融资的总体规模并不大。但从2008年下半年以来，受国际金融危机的影响，为刺激我国经济，中央政府开始实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，货币信贷大幅增长，其中地方政府的投融资平台成为最活跃的融资主体。据2011年6月审计署向全国人大提交的《关于2010年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》披露，到2010年底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家，其中省级有165家、市级1648家、县级4763家。其中以政府建设项目融资为主的有3234家，还进行其他经营活动的有2169家。截至2010年末，全国地方性债务达到了10.7万亿元。其中，融资平台公司的债务总额为4.97万亿元。

虽然从政府管理部门的结论看，不宜过分夸大融资平台债务风险，认为融资平台公司债务风险总体上是可控的。但我们应当清醒地认识到，这些平台公司无论是从债务资金的使用、偿债资金的来源还是整体的财务状况分析，均隐匿着比较大的风险。从投融资平台的资产负债结构、利润来源和现金流状况分析，我国投融资平台的主要资产形式是非流动性资产，可动用的、易变现资产不多，而短期流动负债规模较大，通常远远超过流动资产规模；主营业务的净利润通常为负值，企业盈利主要靠政府补助收入和资产处置收入。因此，按照一般企业标准，融资平台的整体运营情况不理想，企业资金的循环不是依托企业的主营业务收益，而是依赖政府补贴收入、资产处置收入和银行借款维持，这三者都不是可持续发展的资金来源。这种财务状况预示着地方投融资平台的资金链不稳固，面临严重的债务危机。一旦融资平台运营失败，所有未清偿债务必定由财政买单，转变为政府的直接债务，债务风险急剧增长。

三、融资平台债务风险的防范措施

本文对地方政府投融资平台的管理和债务风险控制提出以下几点建议措施，以期对改进地方政府投融资平台建设提供有益的借鉴。

1.完善融资平台的公司治理结构

按照国发〔2010〕19号文件《国务院关于加强地方融资平台公司管理有关问题的通知》的规定，深化融资平台的内部治理结构改革，引入战略投资者，建立资金注入以及强化借用管还的配套机制，在充实投融资平台的资本实力同时，融入新的管理理念，提高投融资平台运营的市场化程度和运行效率，降低政府债务风险。主要包括：政资、政企、政事分开，建立真正的市场主体，市场化运作，还本付息；政府履行出资人职责安排项目，不干预平台运营；建立健全内部法人治理结构，实现行政性治理向公司制治理转变；弱化政府信用，强化公司信用；构建“借、用、管、还”相匹配，“决策、管理、执行、监督”相分离的投融资管理机制。

2.推进地方政府阳光化融资

提高政府债务透明度，试编政府资产负债表。赋予地方独立的发债权。先立法，后发债，强化债券发行审批、监督约束机制，提高政府债务透明度。公开政府债务、财政状况，将平台投融资活动纳入公共财政资产负债表，定期向上级政府报告借款融资及使用情况。同时，强化债务监管，建立全国统一的债务管理体系。通过立法约束地方政府借债行为避免过度举债并转嫁下届政府，防止债务风险。

3.突出融资平台风险控制的责任主体意识

融资平台作为地方政府债务的法律主体，构成了政府债务风险的第一道防火墙。能否将债务风险防范和化解在平台内部将直接影响到财政的安全运转和偿债能力。因此，加强建立投融资平台的风险内控机制十分必要。具体措施包括：建立筹资、投资等财务活动的科学决策程序，保证企业经营者的权威，充分发挥专家智慧和科学程序的监督作用；建立企业财务风险跟踪监督机制和预警体系，对投融资平台财务风险的发生、发展进行全程跟踪、识别、评价、预测和监控；增强融资平台的造血功能，给平台注入优质资产，形成稳定的现金流和未来良好预期，增强融资能力。

(责任编辑：梁天梅)

篇5：企业债权债务风险分析及防范对策

第一讲 企业债权债务成因

第一节 初步认识和理解债权债务

1、什么是债？

债是特定当事人之间可以请求为特定行为的法律关系。

这种民事法律关系中，一方享有请求他方为一定行为或不为一定行为的权利，而他方负有满足该项请求的义务。享有权利的一方称为债权人，负有义务的一方称为债务人。

2、区分物权与债权一个人的财产，即可以表现为财物也可以表现为债权。财物和债权的区别就是拥有与应当拥有的区别。这种区别被罗马法学家称为对物之诉与对人之诉，由此也产生了物权与债权的划分。

3、债的发生原因债的发生原因是指引起债的关系产生的法律事实。引起债发生的法律事实有：

一、合同合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。合同是最常见的、最主要的债发生根据。

二、侵权行为侵权行为是指不法侵害他人的合法权益的行为。侵权之债是合同之债之外的另一种较为常见的债。

三、不当得利不当得利是指没有合法根据而获得利益并使他人利益遭受损失的事实。

四、无因管理无因管理是指没有法定的或约定的义务，为避免他人利益受损而对他人的事务进行管理和服务的行为。

五、缔约上的过失缔约过失是指当事人一方在缔结合同过程中具有过失，从而致使合同的不成立、无效或被撤销，有过失的一方当事人应当赔偿对方因信赖该合同能够成立或生效而所遭受的损失。

六、其他原因除上述六种原因外，债的关系还可因其他法律事实而发生。例如，拾得遗失物，可在拾得人和遗失物所有人之间产生债的关系；实施救助行为，会在救助人和受益人之间产生债的关系。

3、债的给付形态交付财物；支付金钱；转移权利；提供劳务或者服务；提交工作成果；不作为。

4、正确认识和准确把握债的法律内涵企业的债权，具体讲，就是请求特定对方为内容必须是财产或可评价为财产的利益的给付行为。具体对某些企业来说债权反映在财务上最重要的就是存在大量的应收账款、其他应收款和应收票据等。拥有权利并不等于能最终实现权利的内容。因企业之债大多因合同而产生。

需要特别说明的是，清理和规范企业的债权债务，不仅仅是企业的问题，更是社会的问题。规范的市场经济社会迫切需要保证正常的公平的市场交易安全，除了企业自身通过管理的手段、法律的手段维护自己的权利外，政府、中介组织（如仲裁结构、律师事务所、会计师事务所）、非政府的自治组织（如商会）等，在规范企业的债权债务上，担当着极为重要的角色，不容忽视。

第二讲 企业债权债务清理基本措施

第一节 把握债权债务清理思路

一、企业债权债务清理中的问题第一、认清债权债务问题，不是单纯的对方拖欠和资金流紧张的问题，是一个复杂的系统问题。

对于债权回收难度大、周期长、坏帐率高的问题，很多企业都费尽心思采取各种办法来处理，但是很多陷入一个滚雪球式的怪圈，那就是越清理越多，越清理越难。原因何在，关键在于没有解决根本问题。存在债权难以回收现象的原因，大多存在一下几个方面：

一、经营环节选择客户存在失误，对于客户还款能力的估计存在失误；

二、履行合同中忽略法律上的关键问题，造成事实上的被动；

三、债权疏于管理，长期没有专人负责，催讨不力，让欠债者感觉不到还款的压力和必要；

四、采用的清收债权的方式不科学，没有以最经济的手段获得最大的效果；

五、认为继续合作为重，暂时搁置债权，造成越来越多的债权存在；

六、对于债权存在的风险问题防范不够，多次亡羊补牢。

存在大量债权无法尽快回收的同时，企业也习惯通过拖欠其他供应商款项的方式来保持平衡，但是最终发现，债权总是很难收回，而债务却摆脱不掉，并且往往损失会增加。

第二、各种拖欠的模式分析关于债权债务清理各个企业都曾经做过很多方面的探索，通过分析不良债权的现象，也就了解了其他企业拖欠款项的手段，简单描述可以分为一下几类：

一、采用采购、加工、销售分立经营的模式，各自成立法人单位对外承担责任，让企业债务停留在采购环节，并且设立多个采购法人单位，避免短时间内债主蜂拥而止。目前许多集团化经营的企业多采用这种方式。

二、利用市场优势地位，迫使供应商压低身价进行合作，对结算以及资金占用作出不利于供应商的合同约定，从而合法的拖延付款时间。

三、采用意向式大宗交易做诱饵，针对先期交易拖延付款，让供应商心存余悸，不敢贸然催款。

四、交易中采用各种理由推托付款责任，比如提出各种质量问题和借口，拖延给供应商办理结算的手续和时间，让供应商无法尽快获得有效的催款凭据等。

五、采用善意欺骗方式，多次承诺付款均不予兑现，态度诚恳，行为恶劣。以上为普遍存在的拖欠款项的方式和手段，当然还有其他更多的情况，但大多类同。

第三、针对拖欠形成的原因，应该采取一下措施纠正和预防。

一、对于比较重要的大客户，不能完全听任对方过多的款项积压，定期对客户进行资信评价，预估该客户的风险值，并进行严格监控，必要时让对方提供相应的担保和保证措施，避免最终债权落空。事实证明，越来越多的大型企业，其风险防范能力都存在诸多问题，他们往往通过设立多个采购中心，恶意拖延应付款项，让债权人维权艰难。对此，债权人应该严密关注该客户的动向，通过提前准备，从法律上获得有力证据，证明其关联交易和资产转移途径，保证能够绕过其设立的采购中心主张债权，如遇紧急情况，尽快采取有效措施，实现债权。

二、对于处于不利市场地位的情形，更应该关注客户的资金动态和偿还能力，随时评价其风险指数，不能因为期待将来无法预期的结果而忽视被占用的资金的利益，一旦出现不利因素，应当尽快采取诉讼措施。

三、对于一贯采用引诱方式进行先期交易的客户，要辨别其真实目的，一旦对方存在违约行为，就要据理力争，避免损失扩大。

四、对于故意制造障碍的客户，特别要注意保存各种交易凭据，尽量获取有关交易履行的证明，采取有理、有利、有节的原则，避免被对方牵着鼻子走。

五、对于那些喜欢用花言巧语骗取信任的客户，应当立即采取有效手段，尽快清理。

第四、加强自身管理，提高风险防范意识。

首先，应该建立完善的合同管理制度，重视对客户的资信评估，强调对于合同的审批，避免履约风险，加强对于交易过程的管理和控制，注意保存各种交易资料。

其次，对于所有客户建立完善的档案，并随时更新，定期评价客户的履约能力和风险系数，并尽量通过各种途径关注其经营变化。

然后，成立专门机构管理债权，对于债权进行严格的分类，由专人负责催收，并随时注意收集诉讼所需要的证据和信息。避免到万不得已诉讼时，才发现证据不足。

再次，加强企业内部的沟通交流，一旦发现某个环节有问题，及时通报各个部门，避免同样的失误继续存在，杜绝各自为战的状态。

最后，预防为主，通过多方面的努力，逐渐让企业走向良性循环的状态，避免债权清理滚雪球式的发展。

第五、充分重视律师的作用律师由于其自身的职业优势，对于企业债权债务管理问题有着独到的看法，注重和专业律师的交流，相互探讨，取得一条适合企业自身的管理模式，并注重长期效果，避免急于求成，急功近利。

第二节 准确行使诉讼权利，综合运用法律手段

一、综合运用法律手段的十大重点问题：

1、关于债的保全问题（1）债权人代位权，是指债权人为了保全其债权，而于债务人怠于行使自己的权利而害及债权人债权实现时，得以自己的名义代位行使属于债务人权利的权利。

* 债权人代位权的成立条件：

须债务人对第三人享有权利并怠于行使其权利。

须债务人履行债务迟延。所谓债务人履行迟延，是指债务人于履行债务的期限届满而未履行债务。

须债权人有保全债权的必要。所谓有保全权利的必要，是指债务人怠于行使权利害及债权，使债权人的债权有不能实现的危险。

（2）债权人撤销权，又称废罢诉权，是指当债务人所为的减少其财产的行为危害债权实现时，债权人为保全债权得请求法院予以撤销该行为的权利。债权人撤销权也为债权的保全方式之一，是为防止因债务人的责任财产减少而致债权不能实现的现象出现。

* 债权人撤销权的成立条件客观要件。撤销权成立的客观要件为债务人实施了危害债权的行为。

主观要件。债权人撤销权成立的主观要件，是债务人与第三人主观上有恶意。

2、关于非诉讼法律程序问题。

（1）关于公证债权文书。

根据《公证法》第三十七条和《民事诉讼法》第二百一十八条规定，“对公证机关依法赋子强制执行效力的债权文书，一方当事人不履行的，对方当事人可以向有管辖权的人民法院申请执行，受申请的人民法院应当执行”。最高人民法院、司法部《关于公证机关赋予强制执行效力的债权文书执行有关问题的联合通知》也有类似的规定。实践中，债权人和债务人在签订合同或履行义务的过程中，可以将有给付金钱、证券内容的合同、协议、借据、欠单等债权文书进行公证，赋予其强制执行的效力。一旦债务人不履行义务，债权人便可直接向法院申请强制执行，毋须再经过法律诉讼的繁琐程序。但是，如果法院认为公证债权文书确有错误，可以裁定不予执行。

（2）关于支付令。

根据《民事诉讼法》第一百八十九条规定：“债权人请求债务人给付金钱、有价证券，符合下列条件的，可以向有管辖权的基层人民法院申请支付令：

（一）债权人与债务人没有其它债务纠纷的；

（二）支付令能够送达债务人的”。法律还规定，如果债务人15日内没有向法院提出书面异议，支付令即发生法律效力，债权人可以申请强制执行。可见，申请支付令应当是债权人可以选择的清理债权债务快捷通道。如果因债务人书面异议，导致支付令中止执行，也可起到中断诉讼时效的作用。

3、关于企业法人主体变更后的债权债务承继问题。——有变更后的企业承继第一、企业法人合并、分立。——由合并后的企业单独承继或分立后的企业连带承继。

第二、企业法人解散。——公司在申请解散时股东要成立清算组，由清算组承担债权债务的清算。如果资不抵债的，应当申请破产。否则视为有能力承担债务，那么解散后股东有义务承担债务。但时效为2年，超过两年的不承担。当事人在遇到欠款纠纷时，要及时的行使自己的权利，积极的向债务人主张，以免公司解散后，使自己的债权陷入无法实现的危险中。

第三、企业法人被吊销营业执照。——被吊销执照的公司依然享有民事主体资格（除非已被注销），只是不再享有经营权，债权人仍然可以向其主张债权，当然诉讼时效仍然为2年。

4、关于债务人下落不明问题。

第一、应在诉讼时效内及时主张权利，向人民法院起诉。民事案件的诉讼时效为两年，从权利受到侵犯之日起计算，或者说应当从还款期满日的次日起计算，一般不得超过2年。但是，我国法律还规定，即使对当事人超过诉讼时效期间起诉的，人民法院也应受理。受理后查明诉讼时效是否有中止、中断、延长的事由，如果没有则判决驳回诉讼请求，如果有诉讼时效中止、中断、延长的事由，则应当进行实体上的审理和判决。

第二、债务人下落不明，可适用诉讼时效中止，防止债务人逃债。

如果甲公司没有宣布破产，也没有吊销该企业执照，有没有可供执行或保全的财产，应当适用诉讼时效中断和中止的规定，待甲公司股东或法定代表人出现后及时主张权利，提起诉讼。中间的时间差，应当不计算在内。

如果，在审理中债务人出走，下落不明，债务关系明确的，可以缺席判决；事实难以查清的，裁定中止诉讼。

第三、债务人恶意逃债，下落不明的，可以按照诈骗犯罪提出控告，不受诉讼时效的限制。

司法实践中，不少骗子利用合同形式、以公司名义租用地方骗取供应商的货款，然后一走了之，给债权人造成严重经济损失。债务人的行为，已经不是商业上的欺诈和拖欠，而是骗取财产目的的诈骗犯罪。债权人应当及时向公安机关提出控告。刑事控告受理后，就不再受诉讼时效的限制。

5、关于企业法人的开办人注资不实或抽逃注册资金无力偿还到期债务问题。

一是可以追究开办单位的责任。根据国务院相关规定：各级党政机关及所属编制序列的事业单位，凡是向其开办的公司收取资金或实物，用于本机关的财务开支或职工福利、奖励、补贴等开支的，应在收取资金和实物的限度内，对公司所欠债务承担责任。公司虽经工商行政机关登记注册，但实际上没有自有资金，或者实有资金与注册资金不符的（国家另有规定的除外）由直接批准开办公司的主管部门或者开办公司的申报单位、投资单位在注册资金范围内对公司债务承担清偿责任。

二是追究出资方的责任。企业开办时出资方一般有开办单位、股东、合伙人等。如果出资者已足额投入，则以企业资产承担债务，不另外追究投资者责任（合伙人除外）。如果出资者没有出资、出资不足或抽逃资金的，应在出资差额范围内追究其偿债责任。

三是追究担保人的责任。企业债务如果有担保人的，应追究担保人的责任，列为共同被告。企业注册资金不实的，还应追究注册资金担保人的责任。

四是追究验资部门的责任。企业注册登记时，其注册资金都要经过检验审核，如果验资部门出于故意或者过失，出具错误的验资报告，给债权人或利害关系人造成损失的，要承担相应民事责任。其中主要包括相关金融机构、会计师事务所。在民事责任的承担上，应当先由债务人负责清偿，不足部分再由会计师事务所在其证明金额的范围内承担赔偿责任。

6、关于已经超过诉讼时效的债权问题已经超过诉讼时效的债权不必然消灭。

1.争取债务人自愿还款。超过诉讼时效后如果债务人自愿履行债务，债权人便可接受债务人的清偿而使债权得到满足；债务人在清偿债务后，不得以债权已过诉讼时效为由，要求债权人返还财产。

2.争取债务人与债权人达成还款协议。双方当事人在超过诉讼时效后达成还款协议的，视为对此笔债务的重新确认，债务人的还款意思表示可以导致诉讼时效的重新计算。

3.债务人签收催收通知。例如，信用社向借款人发出催收到期贷款通知单，债务人在该通知单上签字或者盖章的，应当视为对原债务的重新确认，该债权债务关系应受到法律保护。

7、关于多个债权人参与分配问题。

（1）参与分配，是指在执行程序中，因债务人的财产不足以清偿各债权人的全部债权，申请执行人以外的其他债权人凭有效的执行根据也申请加入已开始的执行程序，各债权人从执行标的物的变价中获得公平清偿的制度。

（2）参与分配的适用条件a.申请参与分配的债权人须已经对被执行人取得执行根据。通常是确定的判决书b.须申请执行及参与分配的债权均为金钱债权。

c.须有多数债权人对同一债务人的财产进行执行。

d.参与分配有时间限制。

e.债务人仅限于公民和其他组织。

f.须被执行人财产不能清偿所有债权。

（3）参与分配的分配顺序a.从被执行财产中优先拨付执行费用b.优先权人优先受偿（船舶优先权、土地使用权出让金优先权、民用航空法规定的民用航空器优先权、建设工程价款优先权等）

c.被执行人所欠税款d.被执行人所欠职工工资和劳动保险费用e.申请执行人和其他参与分配的债权人的债权先申请者先受偿；不足清偿同一顺序的清偿要求的，按比例分配；普通债权人按比例分配。

* 至于法人的破产分配，依破产法规定，破产财产在优先清偿破产费用和共益债务后，依照下列顺序清偿：①破产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用、以及法律行政法规规定应当支付给职工的补偿金；

②破产人欠缴的除前项规定以外的社会保险费用和破产人所欠税款；

③普通破产债权。首先清偿在先顺序的债权。在先顺序清偿完毕后，有剩余财产的，进行下一顺序的清偿。对每一顺序的债权，破产财产足够清偿的，予以足额清偿；不足清偿的，按比例清偿。按比例分配后，无论是否有未获分配的下一顺序债权，破产分配均告结束。

8、关于在执行程序变更或追加被执行主体问题。

（一）被执行主体变更的类型。主要可分为四大类：

1、作为被执行人的公民死亡，或作为被执行人的法人和其他组织被撤销、注销、分立、合并的，被执行主体变更为其权利义务的继受人。

2、因被执行人姓名、名称改变导致的被执行人的变更。

3、作为被执行人的个人独资企业注销后，人民法院依规定可裁定执行独资企业业主的其他财产，以清偿企业所欠债务。

4、因清算被执行主体变更为清算组织。

（二）被执行主体追加的类型。具体可分为：

a.对擅自解除冻结款项，或者擅自支付人民法院要求扣留、提取的被执行人收入，或者协同被执行人转移所占有的法院要求协助执行的标的物，且未在法院指定限期内追回的相关责任人；以及对拒不交出所占有的执行标的物，或标的物毁损、灭失后拒不赔偿的相关责任人的追加。如我院在向甲公司发出协助执行被执行人乙公司工程款人民币500万元的通知后，甲擅自向乙公司支付该500万元，在我院指定的15日内其仍未能追回，我院遂将甲追加为被执行人，责令其在500万元范围内向申请执行人承担还款责任。

b.作为被执行人的企业法人分支机构因不能清偿债务，而对该企业法人及其其他分支机构的追加。如我院在执行被执行人丙证券公司丁营业部时，因营业部无财产可执行，遂根据申请执行人的申请，追加企业法人丙证券公司为被执行人；但丙证券公司现有资产仍不能完全清偿债务，于是又根据申请执行人的申请，依法再追加了丙证券公司另一分支机构戊营业部为被执行人。

c.对向被执行人负有到期债务的第三人的追加。

d.对作为被执行人的私营独资企业、合伙组织或合伙型联营企业的原投资人、合伙人的追加。在执行债务案件时，人民法院可在被执行人未被注销但又无可供执行财产时，裁定追加私营独资企业业主或合伙组织的合伙人为被执行主体，以其所有或经营管理的财产承担债务。

e.对执行担保人或者诉讼保全担保人的追加。

f.对出资不实或抽逃注册资金的被执行人的投资单位的追加。

g.对无偿接受被执行人财产致使其不能履行义务的上级主管部门或开办单位的追加。

9、关于出卖人保留所有权的行使问题。

所有权保留是指在买卖合同中，卖方虽已将标的物先付买方，并由买方占有，使用，收益，但在该标的物价款全部付清前，或者当事人之间其他债权债务关系清结前，卖方仍保留该标的物或其加工物及其转售所得之所有权的法律制度。

所有权保留制度避免了传统担保方式要求被担保人提供质押物，抵押物并进行抵押登记或寻找保证人的繁琐，所有权保留制度将买受人对标的物的期前享用与出卖人事后收取价金风险结合在同一制度中，兼顾了交易安全与交易迅捷两种价值。（商品房买卖）

《合同法》对风险负担在第142条作出了明确的规定，此规定采用了交付主义，舍弃了传统的所有权主义，因此，在处理所有权保留中的风险负担中应当采用《合同法》的规定，除当事人另有规定除外，所有权保留买卖中，标的物交付后，风险转移为买受人，最高人民法院在相关汽车买卖合同保留所有权的出卖方承担责任问题也作出了司法解释，明确规定保留所有权人不承担民事责任。

10、关于企业债务重组的问题。

债务重组的积极性在于：可以缓解企业债务危机，增加自有资本，保证生产经营活动的开展；企业有效益，才有可能降低原有债权人的风险。其消极性在于债务重组后的经营风险，同时，可能助长企业偷逃债务的和赖帐行为。

第三节 树立全面营销观念，运用营销手段清理债权债务

企业管理上的全面营销观念主要是产品策略、价格策略、分销策略和渠道策略，所谓的4P组合，其核心问题是解决好差异化的问题，“细节决定成败，”树立全面营销观念，运用营销手段清理债权债务就要在差异化上做好文章、做巧文章。本律师为差异化营销清欠法总结了十个容易被忽视的细节。

篇6：地方政府债务风险问题防范的探索

政府应牢固树立综合财政理念，在切实加强政府财政资金管理的同时，统筹安排其他政府可利用资源以扩大政府宏观调控能力，达到综合平衡的目的。彻底打破地方部门既得利益的障碍，把以部门所有制为基础的个别决策转变为以市场为基础的公共决策，提高政府决策的公开性和透明性，改善政府资源配置的效率。对竞争性项目，财政今后不应再对其进行担保;而对于确需财政担保的项目，为了减轻担保风险，地方政府可根据项目的性质和特点，建立健全分级担保、反担保和实物担保等一系列行之有效的担保制度。今后随着我国地方政府债务融资渠道的多样化和规范化，地方政府应不断缩小债务的担保规模和担保范围，而应尽量通过其他方式如财政补贴、财政贴息、参股、控股等方式实现融资目的。提高地方政府资信水平，建立完善的地方政府债务偿还机制。偿债基金具有偿付、减债、调节增殖和担保等优势，为了合理调整债务规模、加强地方财政的后备资金，地方政府应建立和规范对偿债基金的提取、存储、管理和运用等相关制度。地方政府偿债基金的资金来源主要应包括，地方政府的年度预算安排，财政结余调剂、债务项目效益提成等。在充分保证偿债基金建立、运转长期性、稳定性的前提条件下，偿债基金务必专项用于各种地方政府债务的偿还。

六、创新筹资机制，拓宽融资渠道

面对城市基础设施建设带来的机遇和挑战，应按照建立社会主义经济体制的要求，以市场为导向，引入市场竞争体制，本着“适度超前，带动城市空间的扩展，促进城市经济发展”的原则，坚持突出以枢纽型、功能型的交通和信息环境设施建设为重点。以交通和信息现代化带动整个城市基础设施的现代化。可采取以下对策：

1、加强法制化建设，制定城市可持续性基础设施发展战略及规划。应完善城市基础设施的法制法规，强化地方政府的管理职能，成立专门的机构对城市基础设施建设进行合理布局和统一协调。

2、深化改革，建立和完善基础设施建设运营市场体系。改革现行的政府高度集中垄断的管理体制，进一步打破行业垄断、引入竞争机制，鼓励不同经济成分、不同行业的企业和资金，特别是外资企业进入基础设施建设、运营领域。

3、创新筹资机制、拓宽资金渠道。各级政府应紧紧抓住应对金融危机加大基础设施投资的新机遇，加快体制创新和机制创新基础设施建设项目应按照国际惯例运作，通过国内外市场筹措建设资金。

4、扩大使用者在项目建设及管理中的参与程度，形成良好的激励机制。

5、以技术进步推动城市基础设施发展。政府在筹集资金加快城市基础设施建设的同时，还应充分发挥后发优势，大力引进和开发新技术，通过技术创新实现基础设施的跨越式发展，缩短建设时间节约开发成本，提高管理管理成效，最大限度的提高投入产出效率。

参考文献：

[1]马丽娜，《防范与化解地方政府债务风险的思考》，《大众商务》，第9期;