陕南移民搬迁

关键词： 搬迁 陕南

陕南移民搬迁（精选六篇）

陕南移民搬迁 篇1

一、陕南移民搬迁的必要性

(一) 移民搬迁是落实科学发展的需要。

陕西属自然灾害多发区, 地质灾难易发区面积占全省面积的49%, 有23个地质灾难易发区, 9, 300多个地质灾难易发点, 其中包括55个威胁到1, 000人以上的地质灾难点, 陕南地区尤为严重, 安康市的地质灾难易发区占到该市面积的60%以上。长安大学地质工程研究所所长赵法锁教授认为, 从根本来讲, 陕南频发地质灾害是由于其特殊的地质地貌条件决定的, 陕南山区多以板岩、片岩、页岩、千枚岩等岩性松散的岩石为主, 再加上此处地质构造作用比较强烈, 地形陡峻、相对高差比较大, 具备了地质灾害形成的岩性、结构和势能条件, 因此在诱发因子 (强降雨) 的作用下, 很容易发生地质灾害。以往, 人们更多地把注意力放在减灾防灾上, 每年政府都要为此拨出专款, 但不能从根本上解决问题。2008年汶川5.12大地震之后, 导致山体松动、岩石破碎, 发生地质灾害的频次明显增加, 对人民生命财产造成很大威胁。地质灾害频发导致一般年份平均死亡人数在30人左右。2010年, 陕南地区遭遇“7.18”特大暴雨泥石流灾害, 导致安康市汉滨区大竹园镇七堰村12人死亡、17人失踪。2011年7月5日, 陕西略阳县暴雨造成滑坡, 5, 000方左右的滑塌体瞬时倾下, 造成18人死亡。可见, 陕南移民搬迁是人们对自然规律认识和利用的一次飞跃, 是一项治本之策。

(二) 移民搬迁是脱贫致富的现实选择。

由于陕南自然条件差, 生存环境恶劣, 这里的贫困人口比例一直较高, 目前贫困面仍然较大, 某些地方贫困程度仍然很深。资料显示, 陕南三市涉及搬迁的28个县 (区) 中, 有21个属于国家或省级贫困县。移民涉及的贫困人口116.6万, 约占240万移民总数的一半。那么, 如何从根本上解决陕南地区的贫困问题, 事实证明, 单纯的扶贫工作往往事倍功半, 甚至更多的扶贫投入也难以实现稳定的脱贫。而采用移民搬迁的形式, 就是把环境恶劣地区的贫困人口搬迁到适宜人类居住的地区, 通过对迁入地环境改造、发展产业, 逐步使搬迁移民脱贫致富。要使山区群众有一个好的生存环境和生活质量, 提高幸福指数, 现实的选择就是实施大规模、整建制的移民搬迁, 只有走出大山, 才能结束多年形成的恶性循环, 才能彻底告别贫困。

(三) 移民搬迁也是可持续发展的客观要求。

从历史经验和现实选择看, 移民是减轻人口对生态环境压力的最紧迫、最有效的措施。陕南地处秦巴山区, 山势陡峭, 平川很少, 自然条件较差, 本来很多地方就不适宜于人类居住, 人口的承载量也十分有限, 加之上个世纪80年代以前的人口迅猛发展, 使得人口远远超过了当地自然资源和生态环境的负荷能力。人们为了生存, 不得不违背自然规律, 毁林开荒, 滥砍滥伐, 对自然资源进行掠夺式开发和经营, 结果在很大程度上破坏了自己赖以生存的资源和生态环境, 有的地方水土流失一度相当严重, 陷入了“越垦越穷、越穷越垦”的恶性循环之中。尽管近年来由于国家政策的扶持, 退耕还林有了一定的成效, 但是还达不到最终的要求。从长远发展来看, 陕南地区除了要继续控制人口过快增长之外, 还要积极推进移民搬迁, 优化人口资源的分布结构, 尽快减轻退耕还林和生态环境保护的压力。这也是陕南地区实现可持续发展的客观要求。

二、陕南移民搬迁的特点

陕西移民的重点在陕南地区。这次陕南移民搬迁, 和以往的移民搬迁比较有四个鲜明的特点:

(一) 搬迁规模宏大。未来10年, 陕南计划移民搬迁240万人, 约占陕西移民搬迁280万总数的86%, 占陕南总人口的1/4。从严格意义上讲, 如此有组织的大规模的移民搬迁历史上是没有过的, 上个世纪的长江三峡工程涉及移民约140万, 而此次陕南移民搬迁人数几乎相当于三峡移民的两倍, 正因为如此, 有人将陕南移民称之为有史以来规模最为宏大的移民搬迁工程。

(二) 移民类型多样。尽管总体上我们可以将陕南移民归为生态移民的范畴, 但是, 如果具体分析, 陕南移民的类型比较多样, 也比较复杂, 大致包括地质灾害避险移民搬迁、洪涝灾害避险移民搬迁、扶贫移民搬迁和生态移民搬迁等4个类型。见图1:

(数据来源:《陕南地区移民搬迁安置总体规划》)

在240万移民中, 地质灾害避险移民搬迁49.16万人, 洪涝灾害避险移民搬迁32万人, 扶贫移民搬迁116.6万人, 生态移民搬迁46.88万人。以上类型分别由陕西省国土资源厅、省水利厅、省扶贫办和省林业厅牵头负责。由于每一种移民的类型不同, 其移民搬迁的要求也就有所不同, 也要求我们必须具体情况具体分析, 区别对待, 把工作做细, 避免将来产生后遗症。

(三) 搬迁周期长。按照陕南移民搬迁安置总体规划, 搬迁的时间期限为10年, 搬迁将有计划、有步骤、分阶段实施。这样做无疑是对的。但还应看到, 10年搬迁结束并不意味着整个移民搬迁工作的终结。新的移民进入迁入地之后, 往往需要一个适应的过程, 包括对新环境的适应和心理的适应。不仅如此, 移民的生产生活解决得如何, 也更需要时间来检验。所有这些, 都决定了移民搬迁不是短期内的事情, 而是一个长期的任务。对此, 陕南各级干部群众必须有清醒的认识, 并且要有打持久战的思想准备。

(四) 所需投资大。按照总体规划, 陕南地区搬迁投资共需1109.4亿元, 主要包括移民建设投资772.2亿元, 基础设施投资140.9亿元, 公共服务及其它投资159.4亿元, 自主拆迁投资12.1亿元, 以及24.8亿元的土地整理项目投资。 这仅仅是计划投资, 还不是最终投资。考虑到物价上涨和通货膨胀的因素, 这样多的投资还是难以满足搬迁的要求, 特别是移民自身也需要有足够的积累。

三、坚持科学移民, 促进和谐发展

(一) 坚持科学移民。

坚持科学移民, 就是要用科学发展观指导陕南移民搬迁工程。陕南移民搬迁工程是关系到240万人的民生和区域经济发展的大事。要把这件好事办好, 必须切实树立科学移民理念。一是科学合理地做好移民搬迁规划。既要适度超前, 又要符合陕南实际。要把移民搬迁的建设规划、后续产业发展规划、可持续发展规划紧密地结合起来。二是在充分尊重自然规律、市场规律和群众意愿的基础上, 完善配套措施, 合理安排工程进度。既要高质量地完成省上的移民搬迁任务, 又不急于求成, 盲目攀比。三是科学统筹和解决好移民搬迁与生产发展、生活改善等各种矛盾与问题, 努力做到健康有序、积极稳妥地推进陕南移民搬迁工程。

(二) 促进和谐发展。

促进和谐发展, 就是要通过移民搬迁, 从根本上改变居住在贫困山区和灾害频发地带群众的生存环境和生活质量;重点做好后续产业发展, 促进移民就业;加强移民区的基础设施建设, 推进社会事业发展, 提高人的综合素质, 让移民移入后能够尽快融入当地社会;真正达到移得出、稳得住、能致富的目的。首先要树立促进和谐发展的移民理念。坚持用构建社会主义和谐社会的理论指导陕南移民工程, 教育干部群众和移民, 使他们明白, 陕南移民工程本身就是一项避灾防灾、改变生存环境, 提高他们生活质量, 促进社会和谐发展的惠民工程。提高移民的思想觉悟, 更新故土难离的传统观念, 放弃等靠要等消极做法, 发挥主体作用, 积极配合政府, 走出穷山僻壤, 搞好移民搬迁工作。其次, 重视后续产业发展。鼓励移民发展特色主导产业, 外出务工经商, 推动移民充分就业, 只要移民有了稳定的生活来源, 能致富的希望, 才能提高生活质量, 安居乐业, 促进和谐发展。再次, 必须做好移民融入工作。当地政府要教育和处理好移民同移民点周围群众、企事业单位以及社会上的各种矛盾和关系, 为他们生产生活提供一个良好的生存环境。努力做到和睦共处、共同发展。

(三) 拓宽融资渠道。

资金问题将始终是制约陕南移民搬迁的一个瓶颈, 为使这一瓶颈得以缓解, 必须多途径加以解决, 建议采取如下措施:一是政府应该继续提高移民扶持资金额度。一方面省市县政府应以陕南移民搬迁项目上报中央, 争取国家的扶持资金。另一方面省市县政府在财政预算中应逐年提高移民搬迁项目资金额度。二是加大资金整合力度, 提高资金的配置和利用效率。各级政府要加大对农业、水利、综开扶贫等政府部门资金的整合力度, 提高资金的配置、集中力度和使用效率。三是创新资金运作模式, 拓宽融资渠道。地方政府可以利用移民搬迁后的宅基地、山林、矿产等资源开发, 运用市场机制招商引资, 吸纳民间资金和社会闲散资金。也可以把政府资金整合为建设基金, 并以陕南移民开发项目平台建立融资渠道, 吸收外来资金, 慈善资金投入移民搬迁, 达到“四两拔千斤”的杠杆效应。

摘要：陕南移民搬迁是应对自然灾害保护人民生命财产的科学抉择, 同时也是改善民生和加快全面小康社会建设的现实需要。和以往的移民比较, 陕南移民搬迁具有搬迁规模宏大、移民类型多样、搬迁周期长和所需投资大的鲜明特点。当前, 要使陕南移民搬迁顺利实施, 必须坚持科学移民的理念, 并重点解决好资金问题。

关键词：移民搬迁,陕南地区,移民安置

参考文献

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[3].梁爱平, 李一博.陕西略阳山体滑坡死亡人数上升至18人[EB/OL].[2011-07-06]http://www.caijing.com.cn

[4].赵宏侠.关于陕南地区移民搬迁工程的思考与建议[EB/OL], 2011

陕南移民搬迁 篇2

张国栋谭静池李玲

内容摘要:陕南移民搬迁是新中国成立以来实施的最大规模的移民搬迁工程,搬迁移民240万人,比三峡移民多100万人。移民搬迁是集地质灾害移民、洪涝灾害移民、生态建设移民、扶贫移民、工程移民为一体,对推进城镇化建设、改善低收入群体生产生活环境、提升人民生活水平具有重大意义。陕南移民搬迁规划十年完成,目前已开展两年有余。认真总结移民搬迁的工作成效,分析政策执行和落实中存在的问题,探讨进一步完善工作机制的举措,对促进小康社会建设、发展民生经济,具有积极的指导作用。关键词:移民搬迁;百姓致富;

配套措施 中團分类号:C922

文献标识码:B

文章编号:1004-7794(2013)10“0025-03 陕南移民搬迁是陕西省委省政府实施的一项重大惠民工程,这一战略决策将为陕南地区汉中、安康、商洛3市64万农户、240万人口,走出环境恶劣的深山区、开启富足安全的新生活揭开历史新篇章,对推进陕南城镇化建设快速发展、提升人民生活整体水平具有重大意义。在各级政府的强力推进下,近年来陕南移民搬迁工作成绩突出,效果显著,但也存在一些问题亟待总结和解决。为此,国家统计局陕西调査总队就移民搬迁工作政策实施情况开展了调查和研究。

一、移民搬迁有序推进,惠民实效^步显现

1.移民搬迁目标明确。

陕南移民搬迁以“搬得出、稳得住、能致富“为指导方针,紧密结合城镇化建设,集中安置为主,分散安置为辅,分别有向城镇迁移、向移民新村迁移、小村并大村迁移、自主分散迁移4种移民方式,既有建好的安置房供移民户选择,也有划拨好的宅基地供移民自建。

2.移民搬迁与地方经济建设统筹。

陕南具有悠久的历史文化,“三国”文化闻名遐迩,秦巴山区丰富的山林资源和”氧吧”美誉,以及“一江清水送北京”,都促使陕南经济地位提升。但是由于平原少、山地多,地理环境复杂,极易发生地质灾害,居住在山区的老百姓生产生活条件恶劣,制约了当地经济的快速发展和百姓生活水平的整体提升。陕南移民搬迁工程正是基于扬优避害,在整合物资资源和人力资源的同时,调整产业结构,优化发展质量,提升地域经济水平。汉中市以“油菜花节”、”柑橘园”为媒介,安置搬迁移民落户新建旅游景区,进一步拓展旅游产业发展空间;安康市以茶叶、山菌、中草药种植和经营为基础,安置移民落户中心村和新集镇,充分发挥特色种植基地的优势;商洛市以支柱产业和新矿区建设为手段,安排移民落户城镇,一方面解决企业用工不足,另一方面解决移民就业。

3.移民搬迁进展顺利。

2011年,陕南汉中、安康、商洛3市开工建设安置点742个,落实了 6万户、24万人的移民安置;2012年,再开工981个建设项目,落实了 8万户、29.5万人搬迁;2013年,3市将继续完成6万户22.8万人的搬迁和安置。3年中,3市共计完成和计划完成移民搬迁20万户76.3万人,占“十二五”移民搬迁规划的53%,占10年规划的32%。

4.移民搬迁使城镇化率显著提升。

移民搬迁带动了产业结构的调整,带动了农村劳动力转移,更带来了农民收入的大幅度提高,生活明显改善。据不完全统计,两年多的移民搬迁工程,使陕南地区地质灾害和洪涝灾害伤亡率下降80%和70%,使安康、商洛、汉中3市的城镇化率分别提高4.7%、2%和1.7%。

二、搬迁移民生活改善,生产方式明显转变 1.移民生活方式发生明显转变。

移民安置点或为新建居民小区或集镇,或为规模较大旳城镇或中心村,基础设施配套齐全,教育、医疗、养老、居住条件良好,医务所、幼儿园符合城镇建设标准,生活便利,物质齐备。移民生活实现了由农村向城镇、由贫穷向小康旳突破和迈进。

2.移民生产方式发生极大改变,由单纯依靠耕地生存向务工和发展二、三产业转变。

搬迁后,多数移民种地、打工两不误,有的忙时务农闲时务工,有的务工为主兼顾务农,有的专职务工或转行经营,生产方式多样,劳动强度降低,收入显著提高。各地政府也积极组织开展农民实用技术、劳动力技能培训,组织富余劳动力进企业务工,扶持移民户发展专业种植和经营商贸餐饮、旅游运输等三产服务业,为移民后续生存创造了条件。汉中市略阳县徐家坪镇是一个典型的农业镇,是略阳县的”西部粮仓”。镇中心距县城18公里,总面积228平方公里,辖18个村,1个居委会,75个村民小组,3776户1.37万人,2011年该镇农民人均纯收入4905元。徐家坪镇境内山大沟深江三河沿线及67个地质灾害点的群众饱受灾害威胁,政府没少出钱,群众没少出力,日子却越过越穷。2011年,该镇以移民搬迁为契机,将移民安置与小城镇建设、农民进城和发展农业产业化、扶贫开发有机结合,立规划,建机制,严政策,重管理,向荒滩要建设用地,多渠道筹谋资金,顺利完成了一、二期小城镇建设,先后安置搬迁群众157户和商业住户50户,新增集镇人口 1200人。新建集镇商铺、幼儿园、医务所等公共设施均按最新城镇建设标准建设,为搬迁移民“稳得住”奠定了良好的生活基础。同时,集镇建设规划划拨38亩建设用地,进行招商引资发展劳动密集型产业,为解决富余劳动力做好了筹划,为搬迁群众“能致富”创造了基础条件。2012年,徐家评镇农民人均纯收入达到5949元,较2011年度增长20.2%。

三、统筹资金难度较大,协调用地相对囷难 1.搬迁资金紧缺影响“搬得出”。

首先是县级财政筹款压力夫。商洛市规划十年搬迁安置71.8万人,建房投资需要180亿元,移民户补贴需要54亿元,按政策预算,省级财政需承担117亿元,市、县财政需落实配套资金45亿元。随着物价、工价的快速上涨,建设成本不断增加,资金压力越来越大。柞水县为特困户、五保户和孤寡老人搬迁提供免费住房,对分散安置户实行补助资金3万元,对集中安置户补助4万元,对上楼安置户补助4.5万元,但省市财政平均每户只能补助1.44万元,不足部分需县财政全额承担,全县每年需筹措5000万元用于补贴移民户;除搬迁补助外,县财政同时还要承担集中安置点的基础设施和公共服务设施的配套建设,资金缺口大,地方财政压力大。

其次是移民户自筹资金负担重。汉中市略阳县2011—2012年完成移民搬迁2514户,共投入资金3.49亿元,其中政府筹资1.77亿元,农户自筹1.7亿元,农户自筹占近一半。目前建好的安置房和规划的安置点宅基地也主要用于满足能拿出买房、建房资金的移民户。略阳县移民购房需4万~6万元,建房需8万~10万元,对于大多数处于年收入不足4000元平均线下的搬迁户,无疑是巨额开支。城固县移民安置点多在平原地区,移民购房需15万元,建房需7万~9万元,建房的移民户还要向村上交5万元宅基地费和建房设计费;移民户完成购房、建房并入住后,方能领到每户3万元的移民补贴;许多移民户因购房、建房背负了债务。据估算,约有1/3的移民户无力负担自筹款。虽然移民搬迁政策对特困户采取无偿安置,但特困户由于缺乏劳力和技术,搬迁后生活难以为继,因而大多搬迁意愿不强烈。

2.土地资源紧缺难住“稳得住”。

—是安置建房用地紧缺。陕南移民搬迁240万人,超过3个市总人口的1/4,需要1亿多平方米的建筑面积安置移民。2011年省国土厅计划安排的6000亩移民搬迁安置建房用地指标,与实际安排6万户所需1.2万亩的建设用地要求相差一倍。集中安置地通常要选择在较为开阔的地带,而3市处于秦巴山脉之间,平地资源缺少。安康市所辖的一区九县,比较开阔的平地只有平利县城、汉阴县城和安康新区,由于各市县近年来积极发展产业化建设,产业投资项目已占用了相当多的建设用地,移民用地选址愈加困难,安置建房征地和调地难度加大。

二是安置点农业用地也极为紧缺,近4成的移民户对失去土地后旳生活顾虑重重。许多搬迁户在山里还有几亩薄田,自产自用,口粮尚有保障;搬迁后,迁出地的原承包地退耕还林或路远难耕种,迁入地的农户又不愿意将承包地调剂给搬迁户,搬迁户生产用地成为乡镇政府工作的难点。

3.就业增收渠道狭窄制约“能致富“。

山大沟深平地少,产业园区和工厂企业分布不均,旅游产业欠发达,是陕南贫困县的共同特点。陕南3市28个县(区)中有21个厲于国家或省级贫困县,由于经济基础薄弱,产业项目少,吸纳就业能力低,无法提供足够的就业岗位,”稳得住、能致富”是移民搬迁工作中最难的问题。目前,移民户“搬得出”尚可解决,但移民户拓宽增收渠道则受自然条件制约较多。有的失地移民,外出打工无技术,就地经营无门路,收入无来源,生活质量下降;有的移民不能适应城市生活,收入不稳定,先后返回原居住地;最为普遍的是年轻的一琴搬出了大山打工为生,家中的老人仍留在原居住地,坚守着最后的土地。

四、建议

1.关注贫困户和老年人搬迁安置。

移民搬迁对象有3成以上是贫困户和老年人,他们无力承担搬迁成本。建议相关部门按照贫困户的实际和特点,制定不同旳帮扶政策和措施。一是以出租安置房的形式,采取先租房搬迁再逐步付款购房定居;二是加大扶持力度,提高搬迁户贷款额度,延长还款期限;三是筹集门面房出售资金,通过政府回购、市场化拍卖等形式筹措资金,用于补贴经济条件较差的移民户。

2.杜绝搬迁房空置。

年轻人进城打工租房住,年纪大的人不愿意搬迁,这是导致搬迁房空置率较高的原因。建议各级政府根据社会发展和搬迁移民需求,及时调整搬迁安置项目建设计划;同时,强化措施落实移民搬迁任务,动员有条件搬迁的移民尽快完成搬迁;另外在搬迁实施过程中,灵活制定政策,将部分空置房出租给有搬迁愿望但资金不足的移民户,减少资源闲置。

3.为搬迁移民提供就业岗位,帮扶致富。

首先在现有条件下保障搬迁移民的短期生活,达到生产活动不中断、收入水平不降低。对符合企业用工条件的,可在企业进行就业安置;对愿意经商的,鼓励并安排优先进入镇、县城创业或自行择业;对有能力自愿到外地城市落户的,发给其移民搬迁补助。其次,以产业发展巩固移民搬迁成果,为移民培植商务、劳务、服务类等”无土产业’’,一方面通过开办企业解决移民就业,一方面依靠移民搬迁解决企业用工,形成互补双赢。再次,针对不愿意离开农业耕种的移民户,可就近在本村组或交通条件较好的原承包地进行有土安置,通过发展种植、养殖特色优势产业,以“公司+协会+农会”的发展模式,建设现代农业产业基地。最后,鼓励并支持移民户流转土地承包经营权、集体林权,分享增值收益,拓宽增收渠道。

4.不断完善搬迁移民的社会保障制度建设。

一是确保移民住房安置、生活补贴、就业安置、合作医疗、养老保险等各项优惠政策落实到位;二是加强移民安置点基层组织建设,拓宽服务功能,衔接搬迁群众的户籍、社保、医保服务,加快民政救助、计划生育管理、社会治安的对接;三是按照“群众自治、管理有序、设施配套、服务完善、生态和谐、文明祥和”的新型社区要求,参照城市社区管理规范管理集中安置小区,让移民户切实感受和适应、融入城市(镇)生活。

作者简介: 张国栋,男,1987年毕业于山西农业大学农业经济专业本科,现为国家统计局陕西调查总队党组成员、纪检组组长,高级统计师,研究方向为社会经济学。

谭静池,女,1987年毕业于陕西财经学院统计专业,获经济学学士学位,现为国家统计局陕西调查总队综合处处长,高级统计师,研究方向为社会经济与管理。

李玲,女,2007年毕业于西安交通大学行政管理专业,获管理学硕士学位,现为国家统计局陕西调查总队主任科员,研究方向为社会经济与管理。

西乡财政全力支持陕南移民搬迁工程 篇3

西乡县在移民搬迁工程中结合实际, 科学规划, 计划10年时间完成地质和洪涝灾害避险、扶贫、生态、工程等五大类移民搬迁安置3.5万户12.12万人。县委、县政府高度重视, 坚持以规划为引领, 以创新为动力, 以建房为抓手, 加强组织领导, 强化工作措施, 创新完善机制, 全力稳步推进。县财政在收支矛盾突出、财力十分困难的情况下, 积极筹措资金, 不断加大资金整合力度, 破解资金难题, 全力支持保障陕南移民搬迁工程, 全县累计投入财政资金5.8亿元, 建设集中安置点102个, 搬迁10 619户, 全面完成了年度安置任务, 移民搬迁工作稳步推进。

西乡县是国家重点扶贫开发县, 2013年全县地方财政收入1.87亿元, 一般预算支出17.96亿元, 财政自给率仅10%, 县财政克服收支矛盾等困难, 认真执行省市资金配套政策, 积极筹措县级配套资金, 足额列入当年预算, 县财政累计投入建房补助配套资金1.34亿元。同时不断加大项目资金整合力度, 拓宽移民搬迁资金投入渠道, 把扶贫开发、以工代赈、危房改造、土地开发整理和地质灾害防治、退耕还林等项目与陕南移民搬迁工作有机结合, 按照省级整合、市级分解、县级实施的原则, 累计整合到位资金2.47亿元, 有力推进了移民搬迁集中安置点基础设施和公共服务配套建设。

陕南移民搬迁资金量大, 涉及面广, 社会关注度高, 是加快贫困县经济发展, 帮助农民群众脱贫致富的一项重大惠民工程, 县财政多措并举, 规范移民搬迁专项资金管理, 保证搬迁资金安全高效运行, 最大限度发挥资金使用效益。一是制定下发《西乡县陕南移民搬迁安置补助资金筹集与管理办法》, 将建房补助资金、移民搬迁整合资金、搬迁户自筹资金及时归集到“移民搬迁资金共管账户”, 专账核算, 资金管理做到制度化、规范化运行;二是执行县级财政报账制, 制定《西乡县移民搬迁集中安置点基础设施建设资金使用及报账程序》, 规范资金拨付程序, 建立移民搬迁安置资金台账, 严把“报账关”, 动态监管每一笔资金使用, 确保专款专用;三是加强对移民搬迁资金的监督检查, 县财政与审计、纪检等部门密切配合, 对在检查和审计中发现的苗头问题, 及时纠正, 限期整改, 防止移民专项资金挤占、挪用、浪费等行为的发生, 保证资金安全运行。

雷锋村陕南移民搬迁项目简介 篇4

今年以来,在区委、区政府的正确领导下，在区陕南移民搬迁办公室的精心指导下，我镇坚持贯彻落实科学发展观，进一步加快城乡发展，积极改善民生，深入推进贫困户群体生产生活条件，加快贫困人口脱贫致富，打好移民搬迁攻坚战，全力推动移民搬迁工作健康、有序开展。

一、基本情况:雷锋村位于商州城西17公里处，全村辖5个村民小组，367户，总人口1480人。

二、项目建设情况：根据陕南移民搬迁政策要求，我镇坚持科学规划、合理布局、政府引导、群众自愿的原则。该项目建设从2011年5月开始动工，到2011年12月底结束，全村共搬迁群众56户，共271人。该项目总投资616万元，其中移民搬迁政策配套资金168万元，群众自筹资金448万元。项目总占地面积20余亩，共分为3个集中安置点，分别是一组解决安置群众26户，125人。四组解决安置群众13户，61人。五组解决安置群众17户，75人。截止目前，各安置点工程主体已建起，争取春节前全面竣工，让群众过上温暖、祥和的春节。

陕南移民搬迁 篇5

陕南地区大规模避灾移民搬迁作为改善陕南山区群众生产生活条件的民生工程, 将从根本上消除自然灾害造成的威胁。这不仅对富民强省和推进陕西经济社会协调发展具有重大意义, 而且对全国相似地区推行生态移民、灾害移民搬迁也具有示范价值。该工程计划从2011年开始, 用10年时间搬迁陕南地区240万人, 涉及投资数额超过1100亿元, 移民规模远超三峡移民搬迁工程。根据移民搬迁的范围和对象, 可将之分为地质灾害移民搬迁、洪涝灾害移民搬迁、扶贫移民搬迁、生态移民搬迁以及工程移民搬迁等类型, 统称避灾移民搬迁。 (1)

陕南移民搬迁是一项复杂的系统工程, 面临着移民节奏紧张、资金缺口较大、土地资源制约及贫困农户筹款能力有限等难题。工程涉及移民建设投资、基础设施建设投资、公共服务和土地整治投资等较多领域。巨大的资金需求量让搬迁工作变得困难重重, 因而资金来源问题成为了移民搬迁的头等大事。“移民搬迁工程受到了陕南山区群众的普遍欢迎, 但这项利在千秋的惠民工程目前面临着资金缺口巨大的难题。 (2) ”国家统计局安康调查队的数据也显示:根据目前市、县财力, 难以落实如此大量的财政配套资金。 (3) 当地的一些基层干部对此也表现出很大的担忧。因此, 不难看出, 能否及时缓解资金供给困境, 在很大程度上决定了整个移民工程的进程与成效。 (4)

二、样本的基本情况

2012年4月和2012年8月笔者组织课题组成员开展了两次实地调查研究, 团队成员深入到陕西省山阳县十里铺镇高一村、高坝镇老沟村和中村镇等多处移民搬迁安置点, 进行了实地走访调查, 发送调查问卷120份, 有效回收问卷113份。问卷样本涉及山阳县不同经济发展水平的三个镇, 每个镇随即选取1~2个移民安置点。调研内容主要包括资金来源、移民意愿以及现实处境等方面, 并针对搬迁移民自筹资金情况, 运用统计分析软件-SPSS进行分析。为弥补问卷调查的不足, 调查组还与当地移民搬迁者本人进行座谈或半结构式访谈, 并运用查阅文献资料等方法, 尽量确保资料收集的完备性、科学性和准确性。

在113个有效调查样本中有65人为男性, 占调查总人数的57.5%, 女性48人, 占到总人数的42.5%, 年龄分布以31~50岁的村民居多, 约占样本人数的53.1%;文化程度上, 搬迁居民中文化程度整体较低, 样本数据显示, 初中及以下文化程度人数要占到87.6%, 高中及其以上的人数仅占到12.4%。

三、移民搬迁中的资金来源困境

实现陕南移民搬得出、稳得住、能致富的目标, 充足的资金供给是十分必要的。陕西省属西部一个欠发达的省份, 2011年全省实现生产总值12391.3亿元, 财政总收入为2577.97亿元, 全省农村居民人均纯收入5028元, 位居全国第26位, 而陕南三市的财政收入总和仅占全省2.38%, 三个市的财政收入加起来, 还比不过榆林市的一个神木县。这样的经济总量和财政规模对于完成如此宏大的民生工程是相当吃力的。

按照《陕南地区移民搬迁安置总体规划 (2011—2020年) 》要求, 陕南地区移民搬迁安置共需投资1109.4亿元, 其中移民建房投资772.2亿元, 基础设施、土地整治、公共服务及其他投资等325.1亿元, 自主迁移投资12.1亿元, 以及24.8亿元的土地整理项目投资 (5) 。在建房投资的772.2亿中, 村民自筹715.9亿。省级财政扶持资金每年2亿, 10年20亿, 按5∶5的比例市县两级地方再配套20亿, 另外再争取中央财政资金20亿。此外, 规划还建议西安、宝鸡、咸阳等市“对口支援”8.4亿元。

《规划》中所列出的资金数额仅仅是计划投资, 还不是最终实际投资。参照之前三峡移民的实例, 考虑到近年来及在今后相当长时间里, 物价上涨和通货膨胀的因素, 上面所列的投资款项难以满足搬迁的要求。笔者将从移民自筹、地方财政以及时间成本效应的影响等方面对目前移民搬迁中的资金困境进行分析。

1. 移民自筹搬迁资金的来源。

(1) 访谈获得的移民资金情况与实例。调查发现, 搬迁过程中移民资金花费主要包括建新房费用、搬迁中损坏和丢弃物品价值、新增生产工具费用和新添家用物品花费四项费用, 这笔搬迁资金对于大多数农村家庭来说成为其搬迁的难以承受之重。总体来说, 政府对移民的直接补贴平均数额为每户3~4万元, 只占到了搬迁费用的20%左右, 补助显然是杯水车薪;剩余的10多万元不得不由移民自己承担, 移民能否自筹到足额的搬迁资金已成为搬迁难问题的主要症结所在。迁户目前所从事的职业统计数据显示, 目前有40.7%的村民以外出打工为业, 40.7%的村民以务农为业, 两者合计超过80%。而做生意的仅占调查人数的7.1%, 担任村干部的占调查人数6.2%, 其他占5.3%。可以看出移民经济来源方式单一, 主要以务农和打工收入为主, 收入水平相对较低, 自筹资金存在很大困境。

实例1:十里铺镇鹃岭移民安置点的姜老汉, 今年65岁, 原属十里铺镇老沟村村民, 安置房为100m2, 期间缴纳地基费和根基建设分别1万元和2.3万元, 除去政府补贴之外, 现已合计花费自家资金近15万元, 主要依靠在太原打工的两个儿子的工资收入, 无银行存款。

实例2:十里铺镇高一村移民安置点的陈老汉, 原属老沟村一组村民, 访谈时刚从西安市武功镇打工回来, 据介绍其工作每天60~80元, 由于老沟村小学撤销, 为解决孙子上学搬迁到十里铺村。家中经济拮据, 且2010年洪灾房屋受损, 搬入新居需交10万元才能拿到钥匙, 现以一分息从银行贷款5.6万元, 另外自己医病, 儿子结婚还需大量费用, 邻居见其家里负债多, 不愿借钱帮助。

(2) 移民自筹资金状况。作为移民搬迁的主体, 除了得到政府一定量的补贴外, 搬迁户的建房资金来源大多是自筹的。在问及“移民自筹资金来源”时, 60.2%的村民依靠自身积蓄, 78.8%的村民需要向亲戚朋友借钱, 65.5%的村民需要从银行贷款, 还有1.8%的村民不得不求助于高利贷。由于山阳县的搬迁主要以避灾移民为主, 在频繁遭受自然灾害后, 村民自身的积蓄所剩不多, 对于建房的单个搬迁户来说, 资金缺口仍然很大, 由此可以推测出整个移民工程的资金缺口将会更大。银行贷款是融资的重要手段之一, 政策层面也鼓励拆迁户通过银行贷款填补资金缺口, 可是实际上金融机构惧怕信贷危机, 导致银行贷款门槛高, 担保困难, 让很多人无法贷出钱或无法贷出足够的钱;由此使得部分拆迁户铤而走险去寻求民间融资, 即所谓的高利贷, 较高的利息在一定程度上加剧了搬迁户的经济负担, 从而对实现“搬得出、稳得住、能致富”的目标提出严峻挑战。

2. 地方财政与移民搬迁资金的供求矛盾。

陕南地区由于其自身条件的制约, 经济发展相比陕西省其他地区来说, 一直比较落后。境内28个县 (市) 中, 有21个属于国家级或省级贫困县, 财政资金供给能力非常有限。在此基础上来看此次陕南移民的融资模式, 无疑对地方政府财政是很大的挑战。陕南移民搬迁指挥部统计数字表明:截至2011年12月底, 全省移民搬迁共筹集资金27.55亿元, 市、县完成配套资金9亿元, 搬迁农户自筹资金24亿元。此外, 基础设施配套资金12亿元, 搬迁公司筹集资金53亿元, 其中搬迁公司支付周转资金14.47亿元。取得上述成绩, 对资金紧缺的陕南贫困地区政府来讲实属不易。然而移民问题并不能一蹴而就, 在往后相当长时间里必定还需要大量的后续资金。除此之外, 如果仔细研究一下陕南移民搬迁规划中预算的1100亿元资金, 就不难看出, 配套资金主要集中在移民拆迁补贴和建房费用上, 而迁入地的基础设施建设资金、配套公共服务等弹性较大的领域并未规划出清晰的资金数额, 现在的规划资金存在相当大的缺口。倘若考虑到通货膨胀和物价上涨等因素, 预算的1100亿元是远远不够的, 所缺资金怎么办?这就成了地方政府必须考虑的又一难题。

3. 长远效应下影响资金的因素。

(1) 物价走势不容忽视。此次移民工程耗时10年之久, 期间的物价走势也必然成为影响移民效果的重要因素, 尤其是建材价格、人工费、运输费等对于住房建设和基础设施建设投资数额有相当大的影响。尽管无法准确描述各类移民房屋造价中材料费的比重, 但是通过对中价协收集编制的《常用房屋建筑工程技术经济指标》统计数据可知, 在当前房屋造价组成的结构比例中, 人工费约占12%、建材费约占65%、机械费约占8%、其它费用 (如综合费用、施工措施费和规费等) 约占15%。显然, 材料费在房屋造价中占据着主导地位, 虽然2011年前两季度建材价格相对有所回落, 但目前成本推动型价格上涨压力仍然较大。由于国内资源不足, 我国初级产品进口不断增加, 铁矿石、原油、有色金属矿产、煤炭等产品进口依存度不断提高。受我国等新兴国家需求增加拉动, 加上国际投机资本炒作, 近年来国际市场初级产品价格持续大幅度上涨, 我国初级产品进口价格也同步上涨。初级产品进口价格的上涨直接推动国内采掘业价格上涨, 通过产业关联, 间接推动原材料价格、加工工业产品价格上涨。2011年全国原材料、燃料、动力购进价格同比上涨了9.1%。建材价格的飙升也就首当其冲, 在之后10年内大幅降价的可能性微乎其微, 持续平稳上涨必然占据相当长时间。 (2) 人力资本价格上升。劳动力成本上升成为物价上涨的长期压力。 (7) 近年来用工荒已经从东部扩展到中西部, 建筑领域劳动力成本大幅度上涨。“十二五”规划明确提出居民收入增长和经济发展同步, 劳动报酬增长和劳动生产率增长同步, 因此收入分配改革是今后一个时期的重要任务, 所以人工费用在未来10年的增幅会是相当明显的。截至2011年9月, 全国有21个省 (市、自治区) 先后上调了最低工资标准, 增幅约21.7%, 包括陕西省在内的25个省 (市、自治区) 发布了工资指导线, 增幅在14%以上。经济规模的持续扩大对劳动力的需求有增无减, 劳动力供求关系日渐紧张, 将加快工资上涨幅度, 提高劳动成本, 建筑和服务性行业价格趋于上涨。

四、化解陕南移民资金困境的建议

1. 整合财政资金, 加强管理。

陕南各市县 (区) 政府应尽快按比例筹措建房补助资金, 管好用好省财政下达的整合资金和补助资金, 确保已到位的专项资金及时下拨到具体项目, 把钱花在刀刃上, 杜绝资金中断流逝, 保证资金下拨最后渠道的通畅、高效。地方政府必须将省市下达的交通、水利、国土、电力和通信等方面的建设整合资金优先安排到集中安置小区点, 进行系统管理。同时, 对分散安置的群众, 要严格按照省政府规定的建房补助标准对农民进行补助。此外, 需要政府提高补助标准, 降低移民搬迁安置费用, 减轻搬迁安置群众负担。采取“政府补一点、银行贷一点、项目捆一点、群众筹一点、市场运作补一点”的办法, 积极筹措移民搬迁安置建房资金 (8) 。为了规范对陕南移民搬迁安置项目资金的管理, 建议省委省政府制定《陕南移民搬迁专项资金会计核算办法》, 指导各市县 (区) 财务核算工作, 确保项目资金的规范管理和使用, 让搬迁群众“搬得出、稳得住、能致富”。

2. 扶持地方特色产业, 拉动经济发展。

按照陕西省政府于2009年制定和颁布的《陕南循环经济产业发展规划 (2009—2020年) 》要求, 陕南作为陕西循环经济发展的重点区域, 要以科学发展观为指导, 通过保护青山绿水, 发展循环经济, 打造三大产业, 实现陕南突破发展。要长远解决陕南移民资金缺口问题, 重要的是要坚持与生态环境相和谐、坚持集约节约使用土地、坚持资源整合优化利用、坚持开发、合作、互利、共赢四项原则, 将循环经济理念贯穿到指标设置、主体内容、主导产业、项目选择、支撑体系以及政策措施之中, 体现保护和发展陕南的主题。此外还要注意, 陕南发展循环经济, 要以提高资源生产率和减少废物排放为目标, 走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少的新型工业道路, 并以优势资源为依托, 打造生物加工、生态旅游、新型材料三大主导产业, 转变经济发展方式, 提高发展质量, 增加经济总量, 实现陕南经济突破发展。

3. 加强移民工程融资, 拓宽融资渠道。

改善国内金融环境, 适当加大基层银行贷款占存款的比例, 扩大放贷规模;降低移民申请贷款的准入门槛, 尝试多种金融机构参与, 更大程度发挥陕南搬迁工程公司的融资作用, 有效地化解贷款担保难的困境;简化贷款办理手续, 缩减放贷程序, 为村民提供简捷、通畅的办理流程;银行为移民提供相对优惠的低息贷款, 鼓励移民办理银行贷款业务。

4. 发挥移民自身积极性, 增加可支配收入。

由于陕南移民搬迁农户大多居住在深山, 收入渠道有限, 本身不富裕, 加之移民搬迁, 带来的农民失地、就业困难等问题, 必然会导致其通过寻求新途径改善自己生活。在被调查的113位村民中, 约有29.2%的人期望增加就业机会, 36.3%的人期望增加收入, 10.6%的人期望加强技能培训, 三者合计约占总调查人数的76.1%。搬迁居民积极投身新家园建设的热情可见一斑。

应根据村民实际经济收入情况让搬迁群众合理地承担费用, 从而促进移民配合搬迁并投入到新家园的建设中。要尽可能将一部分移民搬迁到循环经济产业园区或经济基础相对较好的区域, 这样做, 一方面可为今后迁入地经济发展提供劳动力的供给;另一方面, 可以为拆迁群众提供就业机会, 增加家庭收入。此外, 鼓励移民在迁入地发挥特长, 利用当地自然和经济优势自主创业, 以达到一举多得的效果。

对于广大搬迁的农民来说, 掌握一门实用的技术、寻找一门能致富的门路, 比收到政府一笔补助更能解决现实生活需要, 这也是提高生活质量的必备条件。调查发现, 山阳县超过一半的移民家庭以外出打工作为主要经济来源, 而这些外出务工人员大多文化程度偏低, 从未接受过专门的技术培训, 不得不从事体力活, 收入难以维持家计。建议充分利用各种技术培训, 提高他们技能水平, 实现有效的劳务输出, 使得掌握一技之长的劳务人员稳步带动家人致富, 实现“输出一人, 致富一家”的目标。

5. 鼓励政府与市场合作, 吸引社会资金。

市场在资源配置中拥有重要作用, 但并不是万能的, 尤其是在促进社会公平方面, 需要政府参与来共同配置有限资源, 尽可能实现帕累托最优, 增加正的外部效应。此次移民搬迁需要投入资金多, 要广开资金渠道, 用足用活各项扶持政策, 把移民搬迁配套资金列入年度预算, 并积极引导民间资本参与搬迁。比如, 政府可与企业合作经营当地旅游产业, 吸收企业资金开发当地资源, 从而拉动相关产业发展, 增加工作岗位;此外, 政府可给予房地产商一定补贴, 要求其在建制移民安置房时, 留出一楼的房子作为商业门面, 待移民迁入后公开招标出租, 达到解决部分迁入人员就业, 增加经济收入, 完善基础设施, 定期收取租金, 弥补政府之前补贴支出等一举多得的效果。

6. 提升陕南移民工程规格及级别, 获取国家支持。

作为涉及240多万人口的陕南移民搬迁工程, 仅仅依靠陕西省财政支持, 显然难以有效推进和完成, 可以结合生态保护、生态移民、地质灾害治理、退耕还林、扶贫开发以及水利建设等方面的政策, 努力争取上级部门的对口资金扶持力度。“三峡移民工程”的移民规模是巨大的, 如果仅仅依靠迁出地和迁入地所在省份, 是无法妥善解决移民安置的, 正是由于多省努力争取, 使之由区域性工程转变为国家级计划, 才确保其最终顺利完成。陕南移民工程可借鉴这一模式, 更好更活地利用国家支持西部发展的机遇, 借助外力更好更早完成陕南搬迁移民工程, 是十分必要的。建议通过各种途径向中央政府呼吁将陕南移民工程纳入国家层面, 积极争取中央政府支持, 使陕南移民工程上升为国家政策或战略目标, 获得更大的财政支持和政策倾斜, 以推动这项民生工程深入持续开展。

五、结语

陕南地区大规模避灾移民搬迁工程目前还处在起步阶段, 后续工程量还很大, 任务也异常艰巨。本文虽然以山阳县为调查点, 在其周边多个移民安置点进行系统调查, 对该县移民搬迁的融资现状、存在的问题及资金解决对策方面进行一定的探讨, 但由于笔者知识、能力、经费等因素的限制, 还存在着缺陷。首先, 本文选取的调查对象为一个县的移民安置点基本情况, 样本规模相对较小, 可能产生代表性不强的质疑。其次, 陕南移民工程还处在起步阶段, 缺乏可供参考的前期成果, 理论依据可能相对不足。此外, 考虑到国际国内经济形势不稳定, 通货膨胀、物价上涨等现实不确定因素的影响, 移民的实际效果还有待进一步观察, 但是, 关注这项规模宏大的移民搬迁工程, 破解其资金难题, 无疑具有重要的现实意义和深远影响。

摘要：陕南地区避灾移民搬迁作为区域性的重大工程, 具有重要的经济社会价值。由于移民搬迁规模空前、搬迁周期长、类型复杂和所需投资大等特点, 加之其他各种未知因素的影响, 将会对资金链带来很大的考验。推进避灾移民活动, 资金到位是关键。文章通过对陕南地区避灾移民搬迁规模、资金来源、资金结构等方面的论述, 阐述了陕南移民搬迁过程中资金的制约因素及其破解路径。

关键词：避灾移民,资金来源,资金结构,陕南地区,政策建议

注释

1何得桂, 党国英.陕南避灾移民搬迁中的社会排斥机制研究[J].国家行政学院学报, 2012 (6) :84—88

2刘晓斌.移民搬迁获群众普遍欢迎, 目前面临巨大资金压力[EB/OL].http://news.cnwest.com/content/2012-01/14/content_5857782.htm西部网, 2012-01-14

3王帅.陕南移民搬迁:三大难题亟待破解[N].陕西日报, 2012-02-10 (10)

4李敏.陕西拟十年移民近280万人, 扶贫搬迁资金成难点[J].中国新闻周刊, 2011 (19)

5彭洁.对陕南移民搬迁的思考[J].产业与科技论坛, 2011 (18) :07—08

6梁珂.关于陕南移民搬迁工作的几点思考[J].西部财会, 2012 (6) :09—10

7张健华, 宣昌能等.我国物价波动风险和对策[J].经济研究参考, 2010 (8) :15—17

陕南移民搬迁 篇6

一、避灾移民搬迁政策的积极作用

(一)有力改善人居环境

陕南地区避灾移民搬迁的出发点之一是去除隐患、“挖险根”,把受地质、洪涝灾害威胁的群众搬迁到安全地带,使他们不再为自然灾害担惊受怕,过上安心舒心、更有尊严的新生活。 通过有规划地移民搬迁进行主动避让,可以有效解决洪涝、地质灾害防治等问题。 通过把山区深受自然灾害影响、基础设施难以配套以及交通不便、 无发展潜力的偏远农村居民搬迁到居住安全、 地势平坦且交通相对便利的移民安置小区。 这种移民安置形式具有“离土不离乡”的特点,能最大限度减轻各类自然灾害而带来的威胁, 极大改善搬迁户的生存条件, 使山区民众的生存安全有较为可靠的保障,生活环境得以根本改变,生活质量明显提高,思想观念、思维方式和精神面貌发生了重大变化。

通过避灾移民搬迁, 组织群众主动从灾害多发区撤离出来,比较彻底地使群众远离了“灾害源”。 近三年陕南移民搬迁新址没有出现一户因灾受损的情景。 2012年陕南因地质灾害、洪涝灾害而产生的人员死亡和受伤情况比2011年的同期分别减 少了80%和70%。 问卷调查显示: 有85%的被调查者认为, 陕南避灾移民搬迁工程的最大作用是改善了他们的人居环境。 实践表明,尊重自然规律、主动向大自然低头, 是面对地质、 洪涝等自然灾害的理性选择。“有计划的将居住在危险地带和交通不便的陕南山区民众迁移出来, 使他们较为彻底地摆脱危险以及改善生存环境是现代政府履行公共管理职能的重要体现。 它可以增强山区群众的安全感以及对公共行政组织的认同感, 从而持续促进现代国家与基层社会之间的互动性。除此之外,陕南地区大规模避灾移民活动的开展, 是中央与地方政府协同推进的结果,很大程度上展现了中国的制度优势,也是改善民生的重要举措, 将成为西部地区避灾移民扶贫的新探索。 ”[5]

(二)加快山区摆脱贫困

避灾移民搬迁政策是一项创新性的减贫避灾探索,“拔穷根”是它的重要目标。推进陕南避灾移民搬迁,对于其加快脱贫致富步伐,推进城乡一体化发展将具有重要的积极作用。虽然陕南三市的人口数量、 国土面积分别占到整个陕西省的24%和34%,但它的国内生产总值和财政总收入仅分别占陕西省的11%、2.38%。 受到灾害频发的困扰,导致秦巴山区陷入了“辛苦三年才脱贫,一场灾害就返贫”的扶贫困境。通过移民搬迁改变生存环境,可从根本上破解山区致贫难题。 山区的一般特点是,地广人稀,生产生活条件恶劣,产业发展滞后,商品化程度较低,脱贫致富难度大。如果始终在山里打转转,恶劣的生存条件会像无底洞一样吞噬掉所有投入。陕南移民搬迁, 一方面把贫困人口引导聚集到城镇等经济条件好的人口密集区,为群众从事规模农业、农产品加工业和商贸服务业创造了条件;另一方面,随着山区人口有序进城入镇,促进了农民承包地、山林等经营权的流转, 较好化解了以户为主的生产经营模式对农业现代化的制约。

2006年至2008年间,“陕南农民人均纯收入和城镇居民人均可支配收入占全省的比重, 仅分别增长了1.07个百分点和1.03个百分点,而关中地区则分别增长了0.09个百分点和7.24个百分点,陕北地区则增长了13.45个百分点和12.95个百分点,陕南与关中、陕北差距明显拉大。”[6]2011—2013年,陕南地区的农民人均纯收入增长幅度则高于全国和全省平均水平。这充分证明移民搬迁是刨掉穷根、减少贫困、富裕农民的一项根本举措。开展规模宏大的避灾移民搬迁安置活动, 既是提高陕南城镇化发展水平的一条重要路径, 也是贫困山区加快摆脱贫困和推进区域均衡发展的有力举措。“将人口从不适宜人类居住的地方及时地搬迁出来, 既是一种彻底消除危险的举措, 也是促进贫困人口脱贫致富的有效路径。 ”[7]移民安置活动已明显地改善了移民家庭以及村庄社区的生活生产条件,从而提升生活质量。

与以往不同的,这种不再是“简单地复制乡村” 的减贫举措,拥有投入较少、效果较好的特点。 陕南避灾移民搬迁工程可在一定程度上对陕西的人口功能区进行重新调整,有利于这个区域的不同要素(社会、人口、经济、生态、资源、环境等)之间的相互协同发展,进而更好地推动农村剩余劳动力外移。 “通过推进移民搬迁可以有利于加快地区城市化、工业化、 现代化进程。 ”[8]这意味着,通过移民搬迁促进人口聚集,可以为山区城镇化提供现实路径。在尊重群众意愿的基础上,通过移民搬迁,分类引导农民就地、 就近有序进城入镇,以行政推力,加速形成大中小城镇协调发展的城镇体系, 是广大山区实现新型城镇化的有效路径。如果能够成功实施,可以加快促进秦巴山区贫困人口脱贫致富, 加速农村劳动力向城市转移,进而加快城乡经济社会一体化的发展进程。

(三)推动生态文明建设

实施陕南移民搬迁是落实 “再造一个山川秀美的西北地区”的一项重要举措,也是推进西部大开发战略的一个重要组成部分, 为陕南地区发挥生态优势创造了有利条件。推进陕南避灾移民搬迁,让生态脆弱区减轻环境压力,促进自然修复,是加快生态文明建设,敬畏大自然、尊重自然规律的必然选择。 陕南地区避灾移民搬迁工程的推进, 既有助于加快推进当地的城市化、现代化进程,也有利于推动现代农业发展以及促进区域生态文明建设。 从长远角度来看,搬迁地居住者向城镇社区进行集中安置,有利于农业农村面源污染压力的减轻, 对促进迁出区域生态修复以及山地森林化生态建设进程具有积极作用。也就说,“采取以农民主体、政府推动的方式实施陕南移民工程, 既是敬畏大自然和尊重自然规律的体现, 也是推动陕南生态文明建设的一项重要选择。 ”[9]通过移民搬迁实现“人退林进”的局面,可以有效促进陕南的生态功能恢复。 森林是生态的重要屏障,在当前生态形势严峻的情况下,保护广大山区的林木、植被尤为重要。 通过移民搬迁,让群众住在生产生活条件好的人口聚集区, 降低群众对山林的过度生存依赖, 从根本上减少人类活动对大自然的扰动,可以保持一方净水净土。

陕南移民工程不仅较为有效地保障了山区农村居民的人身财产安全, 对于陕南水生态环境的恢复和保护也有利。 陕南全部属于我国南水北调中线工程主要水源保护地的范畴,通过发挥“行政力量与社会力量” 帮助那些在高寒偏远山区以及地质灾害重点防治区生活的民众有计划地继续进行迁移, 不论是对于加强秦巴山区生态文明建设, 还是更好地保护好南水北调中线工程水源安全, 均具有极其显著的战略价值。 长远来看, 陕南地区避灾移民搬迁工程,通过推进水源区居住向城镇社区集中,提高了垃圾污水集中处理率和减少农业农村面源污染, 从而促进山地森林化的生态建设以及移民迁出区生态修复的进程,维护和增加了陕南地区的水源涵养能力。 通过移民安置活动,迁出区域的土地(含耕地、山林等)流转速度可加快,流转的程度能加深,从而为现代农业园区建设创设有力条件, 进而更好地推进当地农业向绿色化、现代化等方向发展。 此外,一些地方在移民搬迁安置过程中所采用的“山下建社区,山上建园区”的创新性做法,既提升当地的城镇化率, 又有力地推动农业产业化的加快发展。

(四)加强政府与社会互动

推进陕南避灾移民搬迁活动, 让公共资源高效配置, 提高土地、 财政投入和公共服务设施使用效益,是公共资源集约节约利用以及集中财力惠民生、 办大事的创新之举。换句话说,通过移民搬迁整合公共资源,可以有效推进城乡公共服务均等化,使广大农村居民共同分享现代化发展的成果。人所共知,陕南山区群众居住分散, 如果还沿用以往的救灾和扶贫模式,那么解决基础设施问题成本高、重复浪费、 经济性差。 通过移民搬迁,告别穷乡僻壤,打破部门界限,统筹使用相关资源,推动公共财政与人口聚集同步同向,较好地发挥了资源聚集效应,探索出了加快“城”、“乡”融合、促进公共服务均等化的一条捷径。

“大规模避灾移民不仅仅是空间上的迁移 ,更是一次涉及城乡统筹发展和社会整合的过程。”[10]作为社会互动的一种表现及过程,市场的力量、行政的力量、 民众的力量以及社会的力量均可在避灾移民政策的实施中拥有一定程度上的呈现或表达。 为了拓展陕南移民工程的融资渠道, 由陕西省财政厅和陕西有色金属控股集团有限责任公司分别出资10亿元、20亿元, 它们还一同组建陕西陕南移民搬迁工程有限公司。 该企业采取了公司化的运作模式进行移民安置活动的资金筹集, 以更好地帮助移民安置点基础设施建设以及移民搬迁安置对象的房屋修建等各项工作全面展开。引导、鼓励和支持各种民间社会资本对陕南移民工程的积极参与, 这也成为了多种筹资模式的一种重要探索与表现。具有主动地、前瞻性的特点,将贫困山区、灾害多发区等不宜居住的村民迁移出来,从而力争实现“挖险根”、“拔穷根”的目的, 这相对于以往由于自然灾害发生后才展开移民活动, 可称得上是公共部门履行职能以及社会管理的一种创新性模式。与“应急式治理”或“滞后性治理”进行比较,该模式已从“滞后性”迈向了“前瞻性”,更加注重的不只是问题的“治疗”,而是对问题的积极“预防”,有效地预测到问题发生的可能性并应用积极有效的一系列预防举措,可称为“预防式治理”。 这对于基层社会和谐有显著地促进作用,同时也是同类地区今后推进避灾移民活动的一种可供选择路径。可见,避灾移民搬迁活动有利于多方力量的互动与加强,促进和构建“预防性治理”模式。

避灾扶贫移民搬迁工程的实施, 是尊重自然规律,尊重群众意愿的科学决策。它是从根本上解决环境恶劣地区群众生产生活问题的有效途径, 也是改善民生、扩大内需、加强生态建设、加快城镇化进程的重大举措。 在改善山区农民群体的生活及居住条件的同时, 对于经济发展要素的合理流动具有促进作用。 与此同时,它也是实现科学发挥、循环发展的根本举措, 对于促进社会建设与政府治理具有重要意义,将产生深远的积极影响。

二、避灾移民搬迁政策的消极作用

在多维度地分析了陕南避灾移民搬迁安置政策的积极作用之后, 有必要指出其可能存在的一些弊端, 以便于更好地分析这项公共政策所可能带来的多面向的影响。一是如果相关制度安排不当,特别是仅仅在陕南地区每个县(尤其是每个镇)之内进行迁移,受到当地土地资源制约和生态环境承载力所限, 将会造成自然灾害因素的转移或搬家, 进而形成或引发新的和不可预见的环境、生态、灾害问题,这与避灾移民搬迁政策“挖险根”、保生态的初衷背道而驰; 二是政府推动下的大规模避灾移民搬迁行为和工程, 如果对山区移民搬迁对象的生计可持续发展问题不能够进行很好地解决, 将会造成大量的次生贫困人群及规模不小的脱离土地的失业农民,“拔穷根”的目的也难以实现;三是假如避灾移民搬迁工程所需资金筹措不畅, 特别是融资渠道和机制不够有效形成, 很有可能造成财政负担严重超出了地方政府和搬迁对象承受能力的现象,一定程度上出现“借 (负 )债搞搬迁 ”的现象 ,进而影响到政府的形象 ;四是如果移民搬迁安置的不科学、不合理,将致使移民搬迁安置对象和迁入地的原有居民群体在就业机会、 公共服务机会和自然资源分配等方面产生不必要的争夺, 从而可能引发较为严重的社会冲突和消耗,不利于社会的和谐稳定。五是如果山区移民搬迁政策执行不到位,特别是出现偏差、扭曲等现象,很有可能偏离移民搬迁的瞄准机制, 出现 “搬富不搬穷”现象,造成“穷人戴帽子,富人得实惠”的不公问题,进而削弱政策的预期成效。这些潜在或者说蕴含的山区移民搬迁问题, 对这项公共政策的执行将产生一定的影响, 需要引起政策制定者高度重视并采取有力措施予以规避。

三、结语