税制改革总体思路

关键词： 财政 分税制 改革

税制改革总体思路（精选6篇）

篇1：税制改革总体思路

中央党校在职研究生《财政学》课程论文

研究生：朱永明浅论我国税制改革和完善的思路

年级：2011级

专业：经济学同济大学经济与管理学院

班级：江苏分院直属班

姓名：徐建军

学号：1106226100

3二0一二年十二月

浅论我国税制改革和完善的思路

摘要：我国从经济体制改革前的税制，到“利改税”时期的税制，再到1994年的税制，都有不同的动因，均提出了税制改革的不同要求。本文通过探讨前几轮税制改革的动因及分析当前税制存在的问题，提出了完善当前中国税制改革的思路。

关键词：税制改革动因思路

近年来，我国税制改革稳步前行，从内外资企业所得税合并，到个人所得税起征点及税率的调整；从消费税的调整到房地产相关税收的完善；从资源税试点的扩大，到增值税的扩围，再到营改增试点范围的不断扩大。如同我国的经济改革与发展一样，我国税制的改革与发展也是一个循序渐进的过程。税制改革不能超越经济和社会的发展阶段,不能超过各级政府、各部门和纳税人的承受能力。笔者试图分析我国不同时期税制改革的动因，分析当前税制存在的问题，粗浅地结合当前正在分布实施的税制改革，提出完善我国税制改革的各项思路，以落实科学发展观的要求，适应不断变化的社会经济发展的需要。

一、税制改革的动因分析

各个国家在不同的经济时期都会提出税制改革的要求，每次税制改革都会有不同的目的，或者解决政府的收入问题，或者是解决宏观经济问题，或者是解决微观经济问题，或者是解决税制本身的问题，但是，无论采取何种改革措施，对税制改革都有基本的评价标准。在具体使用时，表现为两大标准：一是在征纳双方利益尚未发生根本性冲突，可以两全的情境下，判定一种税制或税改优劣的终极标准是“不伤一人地增进所有人的利益总量”原则，也就是帕累托最优标准。二是在征纳双方利益发生根本性冲突，不可以两全的情境下，判定一种税制或税改优劣的终极标准是“最大利益净余额”原则，即所谓“最大多数人的最大利益”的功利主义原则。我国从经济体制改革前的税制，到“利改税”时期的税制，再到1994年的税制，无不渗透着其中之一或兼而有之的评价标准，笔者称之为“税制改革的动因”。

1、“多税种、多次征”保证了税收、简化了税制。由于当时多种经济成分并存，特别是资本主义工商业仍大量存在的环境下，经济体制改革前的税制的基本特点是“多税种、多次征”，它有利于从各经济成分、各生产环节和流通环节取得财政收入，保障国库收入稳定可靠；有利于调节各个阶段、各个经济成分的收入水平；有利于对资本主义工商业进行监督检查，防止逃税避税，限制他们获取过多利润；还有利于加强对其他经济成分的财政监督，限制违法经营活动。

2、“利改税”适应了对内搞活、对外开放的要求。党的十一届三中全会以后，党的工作重点转移到经济建设上来，全面实行改革开放政策，为了适应对内搞活、对外开放的经济形势，税制改革随着经济体制改革而动，开始了对原支离破碎的税制进行彻底的改革，开征了国有企业所得税等，还针对改革开放中出现的新情况，陆续开征了产品税、增值税等新税种，出现了32种税种。

3、“新税制”保证了国家宏观目标的实现和市场结构的优化。1994年的税制改革，是我国向市场经济过渡，原来的税制与发展社会主义市场经济的要求不相适应，在处理国家、企业和个人的分配关系和中央、地方的分配关系方面难以发挥作用而实行的，有利于统一税法，公平税负，理顺分配关系，保障财政收入，建立符合社会主义市场经济税制体系。

二、当前税制改革亟待解决的问题

1994年开始实施的新税制，在增加财政收入、提高财政收入占GDP的比重、调节各种经济行为等方面都发挥了应用的作用。据不完全统计，除2007年由于经济过热，虚拟经济发展迅速，税收收入增收率超过25%；2009年由于当年的经济危机税收增长率下降较多仅10%外，2002年到2010年我国每年税收收入增收大约19%左右。然而，税制改革不再只是简单地与经济发展挂钩，而将是更多地与税收制度的公共政策功能结合起来；税制改革不再是简单地看其经济效应，而将更多地与公众的接受程度结合起来，因此，当前税制改革亟待解决下列的问题。

1、税制结构不合理，甚至有缺陷。首先，就税制总体而言，流转税比重偏大，所得税比重过小。其次，就流转税内部结构而言，消费税比重过小，增值税比重过大，是我国税收收入的主要来源，占有相当大的比例。第三，就所得税内

部结构而言，个人所得税比重过小，社会保障税缺失。另外，增值税和营业税并行存在划分不清、国地税争税源、营业税有重复得税问题等缺陷。因此，在这种税制结构下，难以发挥税收在调节收入分配、实现社会公平、构建和谐社会方面的作用。

2、税收立法进程缓慢，尚未走上正常轨道。各级政府和部门对用法律规范税收分配关系重视不够，税收法规多以条例草案的形式试行，目前，除了极少的税种经全国人民代表大会立法外，绝大多数税种都是国务院制定并发布的税收暂行条例。在操作过程中，实际的税收立法权与税收征收管理权集中在国有资产的代表政府手中，政府在财政收入出现缺口时，往往只在税收征管过程中强调保证收入，而不是同时对税收法规进行调整。法制性不强，刚性不足，政策制定的随意性和临时性，缺少透明度的规范性，与依法治国、依法治税的要求有较大的距离。

3、中央与地方分配机制不够健全，地方管理权限较小。我国的税收收入一般分为中央税、地方税、中央与地方共享税，根据现行的比例关系，在税收收入的分配上，中央始终处于强势地位，地方处于弱势地位。地方税种及辅助税种不够健全，地方组织收入和调控经济的能力相对不足。中央与地方税收收入分配机制以及地方税收管理权限的问题，不利于调动和发挥地方的积极性，也不利于促进区域经济的发展，甚至在有的地方，造成地方对中央的过度依赖。

4、税收调控功能“越位”和“缺位”现象同时存在。税收对经济和社会发展的调控主要手段包括，设置适当的税种，确定适当的税率，制定各种具体政策，主要是优惠政策。从税收优惠政策来看，未能体现国家产业政策和社会经济发展战略，而是过多地表现为针对特定区域和特定纳税人的优惠，未能真正贯彻公平税负的原则，这不仅不利于区域经济的协调健康发展，而且存在一定程度上拉大了地区之间的差距。税制结构不能适应社会经济发展的变化。

三、完善当前税制的思路

探讨前几轮税制改革的动因及分析当前税制存在的问题，目的在于确立未来中国税制改革的基本走向和目标。事实上，我国一直在进行合理化税制模式的探

索，这个过程是长期的，只能通过税收制度的深化改革，按照简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，稳步推进税收改革，不断地从中吸取经验和教训，才能最终形成符合我国实际的税收制度。笔记认为，我国下一步的税制改革应当从调整国民收入分配格局入手，通过调整税负，优化结构，加强征管，完善税种，分步实施等一系列重大措施，把我国的税制建设大大地向前推进一步,真正健全一套适应我国社会主义市场经济体制的、符合国际惯例的税收制度,以更好地促进我国经济与社会的发展。

1、在调整税收结构的情况下保持适度宏观税负水平。中国税负列全球前三，但中国宏观税负在全世界较低。当前的中国不存在大幅削减税收的可能性，税收可以适当增加，但应将增加的部分多用于财政支出中的民生部分。应当从拓宽税基，加强管理入手，采取加强预算管理，规范财政收入制度，调整财政收入结构；优化税制结构，完善现行税种，开征必要的新税种，适时适当调整税收政策；大力加强税收征管，减少税收流失；狠抓国有企业经济效益的提高等措施,调整税负水平，将我国的税负总水平逐步提高到一定比例以上。

2、在合理设置税种的前提下实现税制的简化。应当采取合并重复设置的税种、合并性质相近、征收有交叉的税种、适时开征一些必要的新税等措施，实现税制的简化，还可以对征收某些特定目的税的必要性和征税效果应当重新认真研究，权衡利弊后决定进行取舍。要合理调整直接税与间接税的比例，逐步加大前者在税收总额中所占的比重，降低后者的比重。要规范地方税，提高地方税收在税收总额中所占的比重，并适当地将一部分地方税的立法权下放给省级地方政府。

3、在统一税政的前提下提高税收征收管理水平。要在建立健全各类规章制度，实行规范化管理；积极推行计算机管理，逐步形成网络；采取辅助措施，强化征管效果等方面下功夫。要加强与各有关部门的配合，不断提高税务人员的素质，改进税务机关的工作作风，为纳税人提供优良服务，特别要加大宣传力度提高纳税人的纳税意识，健全纳税服务体系为纳税人主动纳税创造条件。还要加强税务稽查加大执法力度，严惩偷税、逃税、骗税、抗税等违法者。

4、在稳步推进的基础上抓好每项税制改革工作。税制改革是一个庞杂的话题，我国税制改革要分布实施，通过增值税、消费税、企业所得税、个人所得税等每一项税制改革，稳步前行，以落实科学发展观的要求，适应不断变化的社会经济发展的需要。一是健全增值税制度，公平合理的税负，调动企业生产的积极性。在税制改革推进中，增值税改革一直是一大看点。目前在全国所有地区和行业推行增值税转型改革，要不断推进增值税扩围，推广营业税转为增值税扩大到部分生产性服务业做法。二是全面推进资源税改革，扩大资源税征收范围，适时扩大从价计征范围，深化资源性产品价格和环保收费的改革，研究制定环境保护税费改革方案，促进资源节约和环境保护，要解决企业的外部效应，让资源税能够起到确保财政收入正常增长的作用。三是要推进城市维护建设税改革，赋予其正式的税收地位，改变其依附于商品税的状况，直接以纳税人的销售收入或营业收入为计税依据，保证为城乡基础设施建设提供足够的资金来源。四是完善消费税制度，调整消费税范围和税率结构。扩大消费税的范围，把一些资源消耗过大的商品纳入到消费税征收范围，调整高消耗商品的税负，合理的调整税率，对一些与人们生活密切相关的商品税率进行调整，对外部负效应比较大的商品税率进行调整，促进尽量少消耗资源。五是适时扩大房地产税试点城市。稳步推进房产税改革试点，进一步研究制订房产保有、交易环节的税收改革方案，协调房地产相关税收，如城镇土地使用税、契税、耕地占用税、营业税。五是推进个人所得税改革综合税制改革，降低个人所得税税负，以更好地促进养老、医疗、教育、住房等民生的改善。采取措施，降低企业所得税税负，减少企业所得税和个人所得税的重叠征税问题。

参考文献：

[1]洪银兴，尚长凤.公共财政学[M]南京:南京大学出版社，2012:176-181.[2]中国税务学会学术研究委员会.进一步完善税制改革研究[M]北京:中国税务出版社会，2009:28-42.[3]杨志勇.十八大后中国税制改革前瞻[J]瞭望东方周刊，2012(48):52.[4]宋文娟.浅议我国税制改革的目标及思路[J]经济师，2011(12):41.

篇2：税制改革总体思路

1994年分税制改革回顾

1994年的分税制改革取得了显著的正面效应，财政收入恢复性增长，财政体制与为全局服务的能动性显著提高。政企关系、中央和地方关系的处理、促进流动、市场化配套改革等都可圈可点。

1994年的分税制改革，建立了以分税制为基础的分级财政体制框架。我们可以从以下几个视角来理解这一改革。

首先，小平同志南巡确立了目标模式，构建间接调控体系就顺理成章地要求在财政体制框架方面实现新的突破，由原来的行政性分权上升到经济性分权，在宏观调控体系中，主要依靠经济手段。计划只能是作为方向性的要求和政策导向，落实必须依赖于政策、财政政策这样规范化的经济杠杆。而要运用好这样一套间接调控的政策工具，没有一个经济性分权体制是无法想象的。

第二，当时下决心进行改革有一个很现实的压力，就是中央财政已经被逼到无路可走、难以为继状态了。1980年分灶吃饭后，财政实行包干体制，到1990年代初，中央已先后三次向地方借款，日子实在过不下去。1994年改革推出之后，不再按行政隶属关系组织财政收入，并且由原来的40多种税减并到20多种，改革的力度、难度、决策层的决心之大世界罕见。后来的实践证明，这么大的改革动作，比预计的小，成绩比预想的更好。

第三，分税制改革的实质内容是从行政性分权转为经济性分权。分税制改革之后，企业不分大小、不论行政级别，法律面前一律平等，该交国税交国税，该交地税交地税，税后可的部分按照规范和政策环境由企业自主分配，从而真正为企业划出了一条公平竞争的起跑线。在处理政府和企业、中央与地方的基本关系上，分税制改革是一个里程碑式的突破。

第四，这一改革不可避免地带有非常浓重的过渡色彩，这是中国在渐进改革路径依赖之下的必然特点。中央和省实现了分税制框架，但是省以下还有四级政府，却未能进入分税制状态。中央和地方共享的税，比如的25%，以及其他由地方掌握的各种税，如何在地方四个层级划分，当时试图由省以下自己试验，希望走出中国特色的五级分税制道路。在当时分税制方案中，所得税不得已仍然按照行政隶属关系组织，没有进入分税制状态。

1994年的分税制改革取得了显著的正面效应，财政收入恢复性增长，财政体制与财政政策为全局服务的能动性显著提高。政企关系、中央和地方关系的处理、促进生产要素流动、市场化配套改革等都可圈可点。但在分税制之后的运行中也出现了一系列新矛盾，目前面临越来越明显的挑战。尤其是最近几年，财政体制所面临的指责和批评不断。对此，我们应该认识到，这并不是分税制这一基本制度出了问题，而是改革并未完成，分税制的目标没有推进到位。如何深化改革、进一步改善体制框架，应该是我们下一步要考虑的重点和战略性问题。分税制改革以来，一个突出的问题是基层财政的困难，表现为财权重心上移而事权重心下移。1994年改革时没有说清楚的事权，都以一票否决的形式压着基

层承担责任，比如社会治安、公共事业发展、“普九”等，出了问题政绩免谈。财力不够怎么办?只能逼着地方东挪西借，甚至借。另外，这几年在资源制约条件下，不动产在整个经济中的影响越来越大，与此有关的对“土地财政”的指责之声不绝于耳，很多讨论往往会归咎于财政的分税制，甚至激烈抨击财政体制是万恶之源，认为是由于分税制导致的地方财政收入不足，使得地方政府把更多兴奋点放在办企业、搞建设项目、抬高地价增加土地批租收入等短期行为上。

这些体制方面的不顺，可以归结为多方面的原因。其中一个非常重要的基本事实是中国地方税体系至今没有成型，省以下迟迟没有形成真正的分税制。比如江苏、浙江、福建明确说省以下不搞分税制，而是分成制，其他地方虽承认是分税制，但实际上也都是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩非常浓重的分成制，很难明晰各个层级拿什么税。所以，现在媒体动辄就拿地方政府短期行为不规范、地方政府合理职能执行不到位说事，指责分税制，成了一种时髦的批评。我认为把这些问题归咎于1994年分税制改革，是把板子完全打错了地方。

我们要认识到，1994年改革之后出现各种问题，例如县乡财政困难、土地财政等，都是因为分税制没有随时代发展而贯彻到位所导致的问题。倒退没有出路，只能前行，而这就需要我们有战略思维，以及正确思路指导下的可行方案。深化改革的思路与政策要领

改革的基本思路，是把五个层级框架扁平化到三个层级。一个切入点是“省直管县”，另外一个是“乡财县管”引出的乡镇综合改革。

财税体制的改革牵一发而动全身，今后的关键在于处理好渐进性改革与配套改革。

改革的基本思路，是把五个层级框架扁平化到三个层级。一个切入点是“省直管县”，另外一个是“乡财县管”引出的乡镇综合改革。如果通过综合配套改革，让省直管县、乡财县管在大多数地方修成正果，那样就能形成“中央—省—市县”三级的框架。在这个扁平的框架下构建财权与事权相呼应、财力与事权相匹配的财税体制，就从原来的山重水复，变成了柳暗花明。

基本框架的设置，可以在“中央—省—市县”三层级框架下，明确“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级，一级产权，一级举债权”的原则。事权方面我们要争取在“十二五”期间形成一个初步的事权明细单，明确哪些归中央，哪些归地方，哪些需要中央、地方共同承担，以后再动态优化。财权最关键的是税基怎么配，中央要拿的有、社会保障税、;在省一级，营业税在没有被增值税替代之前可以归它，因为与第三产业的协调有关，另外就是地方体系中省和市县先采取共享办法;到市县这级，意义重大的是不动产税或者是房地产税;在资源富集而工商业活动不太发达的地区，可以主要依托资源税。这样一来，税基在中央、省、市县就可以相对清晰地按照分税制合理配置。

财权划分清楚之后，每一层级都应当实行现代意义的预算管理。公共财政建设在这方面已经有很多铺垫。产权方面，十六大已经说清楚了，中央、地方分级行使出资人职责，在三个层级上都组建专门机构。

举债权在2009年和今年也有重要的制度突破，地方债已经登堂入室，虽然是附带了财政部代理发行这个规定，相当于引入了中央的隐性担保，但是已经正面称为地方债，以后会发展为更大规模的地方阳光融资机制，替换和置换隐形。这

种制度安排的内在契合，实质内容是坚持市场经济框架、坚持经济性分权替代行政性分权以后的新体制配套，坚持按照分税制处理政府与企业、中央与地方的基本关系。

同时，要构建合理有力的中央、省两级自上而下的转移支付，以及辅助性的横向转移支付。即使是最欠发达的地方也有基层政权，也需要有基本公共服务，因而需要自上而下的转移支付使其履行政府职能，以后还有可能发展横向的生态补偿式的转移支付，也不排除进一步规范发展现在对口支援的横向转移支付。这些转移支付要提高规范性，纳入预算法治覆盖面。

以上这条路要走通，还需强调几个重要事项。第一是地方税体系建设。第二是地方阳光融资体系构建。现在地方政府的“土地财政”就是因为缺乏财政收入支柱，也没有一个可以从前门走通的融资制度框架，所以除了变相搞融资平台和隐性负债之外，不得已依赖于土地一级市场批租，而这又激发领导人短期行为，尽量一把来把钱拿足，在自己任期内形成政绩。这种与市场经济相抵触的激励机制要靠以后的制度建设去克服，而非简单强调地方官员觉悟高低能够解决。第三是外部配套改革，从长期来看，如果要扁平化，肯定会涉及行政区划的优化，如会并县、县改区、大省划小等。有学者说以后如果中国扁平化到三级，可以考虑把大省化小，省级行政区增加到60个左右。最后是政治体制配套的决策优化，在公共财政概念下提高透明度、公共参与度。市场制度方面，从财产的实名制度、保护制度、登记制度合在一起提供基本环境的生产要素的流动制度，也势必要结合连推。

相关的政策要领有必要提出以下几点。

第一，现在各方越来越关注的增值税转型，需要和地方税支柱打造形成呼应，采取“在后跟随”的方式来推进，如果没有资源税相对充分的发展和房地产税的破题和确立，使其至少在发达地区较快地形成一定的支撑力，那么先行贸然做增值税扩围，必定导致中央和地方关系的矛盾更难处理。

第二，地方的压力有可能促成分税制的倒退，这种情况一定要避免，坚决不能做“一省(区)一率”的任何安排，这是1994年分税制改革基本制度成果需坚持的底线，如果突破这个底线，分税制改革的根基就会动摇。

第三，在税改顺序上，近期，资源税要趁势扩大区域覆盖面和品种覆盖面;近中期，要鼓励像上海、重庆这样有积极性、有战略全局思考的地方决策层，先行先试搞，经过一段时间实验，再考虑扩大覆盖面;在中期，“十二五”前期应该确立社保税的框架，启动环境税改革措施，个人所得税也势必做优化调整;中长期，应当对遗产和赠与税进行积极研究和讨论，虽然在一段时间看起来难度比原来想的大一些，但是如果把眼光放得更长远一点，遗产和赠与税的制度是很有意义的。小平同志晚年强调，发展起来的问题不比不发展时少，最重要的是怎么避免中国两极分化造成的威胁。

总的来说，财政体制的改革要标本兼治，安稳民心，安定官心，积极稳妥，治本为上，实现制度创新。只有抓住制度创新，我们才能继续前进。

篇3：税制改革总体思路

在财政收入“蛋糕”既定的情况下, 地方财政之所以困难, 主要是财力向中央集中。要解决地方财政困难问题, 除了发展经济外, 关键要处理好财政“蛋糕”的分配问题。因此, 要下放税收立法权, 以健全地方税体系, 把地方的财政“蛋糕”做大, 使地方财政有稳定、能基本满足地方需要的收入来源。

(一) 赋予地方政府一定的税收立法权

由于我国区域面积广, 地区经济发展不平衡, 地区资源禀赋不同, 各地的税源区别大, 高度集中的税收立法权, 不利于解决地方财政困难问题。要推行省以下的分税制财政体制, 缓解地方财政困难, 应赋予地方政府一定的税收立法权, 地方可以根据经济社会发展的需要, 及时开征或停征一些地方税。当然, 赋予地方政府一定的税收立法权, 并不是地方每一级政府都应有税收立法权, 主要是在国家统一指导下, 要赋予省一级地方政府有一定的税收立法全, 以维护税法的统一性和严肃性。否则, 容易引起税法的扭曲和紊乱。

(二) 要逐步培育地方税主体税种

缓解地方财政困难、完善省以下分税制财政体制, 地方主要缺少主体税种。分税制改革保留的18个税种中有16个税种涉及地方税, 完全归地方的主要是一些小税种, 地方财政收入主要来源增值税、所得税和营业税。但这种收入结构也不稳定, 因为增值税是共享税, 大头在中央, 2002年又把所得税作为共享税, 地方主体税种只留下营业税。从国外的情况看, 地方政府收入都有主体税种, 如美国, 联邦政府以个人所得税和社会保障税为主;州政府以销售税和公司所得税为主;地方政府以财产税为主。从我国当前和未来发展看, 营业税和物业税或财产税可以培育成为地方主体税种, 应把营业税和物业税或房产税作为地方主体税种来培养, 尤其是物业税或房产税。一是要壮大营业税。营业税主要来源于第三产业的发展, 壮大营业税核心是发展第三产业。在我国, 经济发展中的突出问题是第三产业滞后, 不仅远远低于发达国家, 也落后于不少发展中国家, 这和我国的制造业发展不相符合, 也影响我国产业结构的合理性和社会的就业水平。从当前来说, 扶持第三产业发展, 符合国家的产业政策, 符合市场经济的发展要求。各级地方政府都应意识到发展第三产业的重要性和必要性, 纷纷采取必要的政策和措施, 扶持第三产业的发展。随着第三产业的发展, 营业税在地方税中的作用会更加突出。二是要培育好物业税。物业税主要是针对房地产征收的税种。随着我国经济的快速发展和经济实力的增强, 房地产业发展迅速, 不少地方房地产业已成为主要产业, 来自房地产的税收成为地方重要的税源。当前, 与房地产有关的税费有房产税、契税、土地使用税、土地增值税、土地出让金等, 不仅品种多, 而且比较混乱。随着全国人大常委会2007年制定出台了《物权法》, 制定与《物权法》相对应的税收制度在当前就显得非常重要。在这一前提下, 物业税的开征不仅能够统一税制、整合现有税种, 实现房产与土地合并征税, 而且物业税以房地产评估价值作为房地产保有环节的计税依据, 还能从一定程度上调控房地产市场, 促进房地产市场健康稳定发展。

(三) 完善地方税体系

完善地方税体系除了积极培育地方主体税种外, 还要加强对地方小税种的管理, 以及加快“费改税”的步伐, 及时开征新的税种。一是加强小税种的管理。在我国的税收工作中, 一直存在“抓大放小”问题, 即在税收管理中, 主要抓重点税源, 对一些小的税源重视不够, 甚至有些小税源没有征收。在分税制的情况下, 地方政府一定要树立“小税种, 大财源”的思路, 对那些管理力度不够的小税种加强征管, 以增强税法的严肃性, 增加地方税收收入。二是及时开征新税种。要推行省以下的分税制财政体制, 应赋予地方政府一定的税收立法权, 地方可以根据经济社会发展的需要, 及时开征或停征一些地方税。在税权高度集中的情况下, 中央政府要加快地方税制改革, 及时开征一些地方税, 如将排污费改为环境税、将教育费附加改为教育税、将养路费改为燃油税、将社会保险费改为社会保障税等。通过推进地方税制改革, 以更加规范的地方税来理顺分配关系, 避免“费挤税”的现象, 增加地方财政收入, 这在一定程度上可以缓解地方财政困难问题。

二、完善财政转移支付制度, 实现基本公共服务均等化

实行科学、规范的财政转移支付制度, 是确保各级政府基本公共服务供给水平基本均等, 增强各级政府提供基本公共服务能力的重要手段。当前的转移支付制度存在结构不合理、均等化功效不明显等问题。因此必须进一步完善财政转移支付制度, 更好地发挥财政转移支付促进基本公共服务均等化的功效。

(一) 建立科学的转移支付测算体系

要明确转移支付的目标, 这是设计与建立转移支付制度的根本依据。从西方国家实施转移支付的目的来看, 转移支付的目标并非要达到各地区经济发展的均等, 也不意味着要达到全国人均财政收入的绝对均等, 而主要是使各地方政府在基本公共服务能力方面达到均等。因此实施财政转移支付的目标应该定位在均等的基本公共服务。以基本公共服务均等化为目标的财政转移支付, 不仅需要进行标准收入的测算, 还需要分项目进行更为复杂的标准支出需求测算。虽然当前我国在某些转移支付项目上已经采用了“因素法”的计算方法, 但仍不够科学合理, 还有待进一步完善。一是在采用“因素法”测算时不仅要选取一些不易受到人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素, 如人口数、城市化程度、人均GDP、人口密度、地域面积等, 还要结合各地的实际情况, 将各地区提供基本公共服务的成本差异、财政收入努力程度考虑进去。二是在计算标准收入时, 要将所有制度内外的收入都纳入统计范围。三是在计算标准支出中, 要优先考虑基本公共服务的支出项目, 并在测算人均数时要按全部人口数来计算, 而非按财政供养人口来计算, 以实现基本公共服务的全履盖。

(二) 优化财政转移支付的类型结构

要实现地区之间基本公共服务的均等化, 就必须加大财政转移支付中用于均等化的资金。一般性转移支付是最具有均衡地方财力作用的财政转移支付形式。国际上通行的做法是, 将一般性转移支付作为对地方财政转移支付的主要形式, 其占全部财政转移支付的比例在50%左右。因此应当适当降低专项补助规模, 加大一般性转移支付补助力度。建议清理财力性转移支付的其他项目和专项转移支付补助, 将其中用于弥补财力不足的补助逐步纳入到一般性转移支付中去, 提高一般性转移支付比例和均等化功效, 使其成为财政转移支付的主要形式。

(三) 调整财政转移支付的地区分配结构

要进一步提高层级和区域之间财政转移支付的公平性。从层级来看, 要适当降低设区市级人均财政转移支付数, 提高县 (市) 级人均财政转移支付数。因为由于市场机制的作用, 初次分配中社会各种资源会向中心城市集聚, 使得设区市级基本公共服务水平要高于县 (市) 级基本公共服务水平, 因此财政应当通过提高县 (市) 级人均财政转移支付数的资源再分配手段, 来真正实现层级之间基本公共服务均等化。从区域来看, 发达地区自我供给能力较强, 而财政转移支付的穷人边际效应要高于富人边际效应, 因此应当进一步降低省对发达地区财政转移支付比重, 尤其是要减少财力性转移支付, 增加对人均支出水平低、发展后劲不足的欠发达地区的财政转移支付力度, 充分发挥好财政转移支付的均等化功效。

三、减少财政级次, 创新省以下财政管理模式

创新省以下财政管理模式, 推行省管县财政体制和乡财县管乡用模式, 减少政府的财政级次, 提高资金运行效率, 降低行政成本。浙江省的省管县财政体制和安徽省乡财县管乡用体制说明, 五级政府不一定要五级财政, 五级政府三级财政是有效的, 也有利于推进行政体制改革。

(一) 推行省管县财政体制

通过省管县财政体制, 减少财政级次, 突破“一级政府, 一级财政”的财政管理模式, 改变省以下的省、市、县、乡四级政府四级财政为四级政府两级财政, 市级财政和县级财政一样, 直接归省级管理, 这有利于分税制改革在省以下的推进, 更有利于通过财政改革推进行政改革。因为从世界各国来看, 无论是发达国家, 还是发展中国家, 一般是三级政府。如发达国家的美国分联邦、州、市三级, 加拿大也为联邦、省、市三级政府, 意大利分大区、省和市三级, 新西兰甚至只有大区和地区两级;而发展中国家的巴西也分联邦、州、市三级, 智利分大区、省、市三级, 印度分邦、县、区三级。在中国历史上, 行政区划多分为两到三层。中央政府一般希望控制的层次越少越好, 中央的政令由此可以直达基层。秦代时就只设了郡、县两级。但到了清代, 版图扩大, 两级管理不能奏效, 管理级层升到3级, 即省、府 (州) 、县。1949年以后, 中国实行的是省-地区-县-乡镇“虚四级制”, 其中地区是虚的, 是省政府的派出机构, 而不是一级政府。我国宪法规定, 我国实行五级政府, 行政区划调整涉及到宪法问题, 难度大, 但可以先通过财政体制改革, 实行三级财政, 通过财政管理模式的成功来影响和推进行政改革。

(二) 推行“乡财县管乡用”

乡镇财政作为我国最基层的一级财政, 自1983年开始建立以来, 对发展农村经济, 增加农民收入, 巩固基层政权起到了不可低估的作用。但是, 随着农村税费改革和公共财政支出改革的全面推进, 乡镇财政运行和管理的条件和环境都发生了很大的变化, 乡镇财政收入萎缩, 乡镇财政支出范围缩小, 乡镇财政供给人员减少。现行的乡镇财政管理方式, 愈来愈不能适应新形势的需要, 迫切要求改革, 使之与乡镇经济发展水平和职能相适应。乡镇财政改革的方向是“乡财县管”, 即通过县级财政部门直接管理和监督乡镇财政收支, 规范乡镇的财政收支行为, 促进乡镇依法组织收入, 合理安排预算支出, 控制财政供养人员的不合理增长, 防范和化解乡镇债务风险, 缓解乡镇财政困难, 维护农村基层政权和社会政治稳定, 促进县域经济和社会事业健康发展。安徽省从2003年开始在9个市县进行了试点, 这是深化县乡公共财政支出体制改革, 巩固农村税费改革成果, 发展县域经济, 促进乡镇财政尽快走出困境的一项重大举措, 改革成效明显, 既调动了乡镇依法组织收入的积极性, 规范和节约了乡镇支出, 也堵塞了乡镇乱收费、乱开支、和乱进人、乱举债的漏洞, 控制了乡镇财政供给人员和债务的不合理增长。2004年7月安徽省全面实施乡财县管的财政管理方式改革。目前, 全国不少省都开始推行或推广乡财县管。实践证明, 县与乡的财政关系实行“乡财县管乡用”是可行的, 是符合乡镇财政发展实际的。当然, 推行“乡财县管乡用”也不能“一刀切”, 对沿海部分经济发达的乡镇, 要进一步加强乡镇财政管理, 完善乡镇财政体制, 发挥好乡镇财政的作用。

四、加强财政监督, 提高财政转移支付资金使用效益

加强对财政转移支付资金实施监督管理, 是法律、法规赋予财政部门的职责, 也是维护财政资金运行安全与完整的重要制度保证。财政部门要不定期对资金的使用情况进行监督检查, 尤其是涉及民生领域或投资额较大的财政资金, 应作为监督重点, 将监督关口前移, 对其投入的全过程开展全方位的监督检查, 确保财政资金管理到位、使用到位, 以维护财经秩序, 提高财政资金使用效益。

(一) 加强对财政资金的绩效评价

加强财政监督的目的是提高财政资金使用效益, 核心手段是开展加强对财政资金的绩效评价。由于受计划经济体制下的粗放型管理模式影响, 财政支出分配往往以规模为基本取向, 缺乏绩效观念和责任意识, 钱拨出去后, 财政部门基本上就不再追踪问效。而使用单位则往往通过与财政部门的讨价还价获取财政资金, 在资金使用上也缺乏投入产出观念, 给多少花多少, 不计成本、不讲效益, 存在权责脱节、责任不明等弊端, 浪费比较严重。近年来, 财政部门加强了对财政资金的监管, 先后进行了部门预算、国库集中支付制度、政府采购、收支两条线等一系列的改革, 初步达到规范财政收支过程、加强收支过程监督的目的。但对财政支出的追踪问效一直是财政支出管理的薄弱环节, 推进绩效评价工作, 逐步建立财政支出绩效评价体系正是弥补这一薄弱环节的重要举措, 使支出管理改革达到制度规范、过程监督、效果评价的目标。通过财政支出绩效评价体系的建立, 不仅使财政支出管理体系更加健全, 也使公共财政运行及机制更加健全。开展财政专项资金的绩效评价, 是科学理财、民主理财、依法理财的具体体现, 也是贯彻落实科学发展观的创新实践。

(二) 整合财政专项资金

在财政转移支付资金中, 一半以上是专项资金, 而地方财政管理中, 问题比较多的也是财政专项资金。一些专项资金使用过程中存在支出结构固化、项目安排分散、重点不突出等问题, 这不仅制约了政府统筹调控财政资金、集中财力办大事的能力, 也在一定程度上影响了社会事业的发展。地方财政部门要按照“整合存量、优化增量、有进有退、突出重点”的要求, 有效归并和整合各类专项资金。当前, 应在摸清各种专项资金的管理、使用和效益情况, 客观评价各种专项资金存在的必要性、规模的合理性以及整合的可能性的基础上, 打破原有各专项资金规模界限, 本着重点倾斜原则, 大力压减不适时或效益不高的专项资金, 合并资金用途或扶持对象相近的专项资金, 增强集中财力办大事的能力。一方面把预算内安排的专项资金与部门预算外资金结合起来, 统筹安排, 形成“拳头”, 解决预算内、外资金“两张皮”的问题。另一方面对资金用途或扶持对象相近且又分属不同部门管理的资金进行整合。通过财政部门与有关部门联席磋商、共同审批的形式, 建立“分头受理、共同研究、统一审批、重点使用”的工作制度, 避免出现项目单位多头申请、套取财政资金的情况。整合后的财政专项资金以及新增资金, 应坚持有所为有所不为的原则, 明确投资方向, 把握扶持重点, 集中用于重点领域、重点地区、重点项目, 努力实现经济、社会效益最大化。

◇作者信息:浙江省财税政策研究室

◇责任编辑:王宁涛

篇4：税制改革总体思路

税制改革的目标、基本思路及可行方案

（一）税制改革的目标

“十三五”时期，我国税制改革的总体目标是建成现代税收制度。税制改革的基本方向是由间接税为主向直接税为主转化，即由现在主要在生产经营环节征税转向后端，在收入、消费、财富三个环节增加税收分布，以此促进和适应经济转型升级、鼓励创新创业和调节收入分配。其中，个人所得税改革是直接税改革的重要内容。

个人所得税是调节收入分配最有力的工具。目前我国通过个人所得税调节收入差距的功能偏弱。一方面，我国个人所得税税前扣除采取统一的扣除标准。即无论是低收入者还是高收入者都适用统一的扣除标准，不利于利用税收手段调节私人部门的流量资产，进而调节不同收入组别的收入差距。另一方面，我国个人所得税在税收总额中的占比远低于发达国家与新兴市场国家的平均水平。2015年我国个人所得税在税收总额中的占比为6.9%，较低的个人所得税占比影响政府利用税收手段调节收入分配的效果。

（二）税制改革的基本思路

西方国家税收政策的基本特点是：低税率、宽税基、少减免、严征管。与西方国家相比，中国目前的情况是税率相对较高、税基偏窄、减免较多。此外，个人收入的税收调节机制有待充分发挥，在改革过程中容易出现贫富差距加大的趋势。1995年，世界银行发布的报告《世界税制改革的经验》就曾指出，个人所得税应当成为政府取得财政收入的重要税种，并具有广泛的税基。

从我国的情况看，有必要在进行税制改革时，在增加职工工资的前提下，把一部分税负从生产者（企业）转移给消费者，并增加个人所得税和房产税的比重。一方面，有助于提高整个经济系统的资源分配效率，缩小贫富差距。比如，对于拿平均工资的职工来说，如果增加的工资与多缴的税刚好相等，其收入不会受到影响。因为职工工资尽管有多有少，但从总体上看服从正态分布，只要合理地调节累进税制，就可以做到更加合理、公平地分配税负，收入高的多缴税，收入少的少缴税，收入最少的不仅不缴税，还可以得到各种补贴，从而有效缩小贫富差距。同样，在征收房产税之后，富有的人住大房子多缴税，一般居民少缴税，没有住房的低收入群体不缴税，也有助于缩小贫富差距。由于增加了住房持有成本，有助于降低住房空置率，抑制房地产市场过度投机。此外，在不改变个人所得税起征点的情况下，通过普遍增加职工工资可使符合个人所得税缴纳条件的人数增加，扩大了税基，而且职工工资增加后会对职工的心理产生积极效应，有利于职工更好地安排消费和储蓄计划，提高社会积累率，促进消费，扩大内需。另一方面，有助于发展生产。按照一般的思维逻辑，如果给职工增加工资，就可能会降低企业利润，甚至导致企业难以扩大再生产；如果既要鼓励企业增产，又要提高职工工资，看起来似乎是一个悖论；如果既不增加企业税负，又不增加职工负担，却增加国家税收，看起来也不现实。可是如果从动态的观点来思考问题，却有可能得出不同的结论。科学调整税制结构，增加个人所得税等直接税比重，不仅有助于通过增加工资调动普通职工的生产积极性，从而促进生产发展，还有利于提高资源分配效率，增加社会的整体福利水平。

（三）税制改革的方案

我们来考虑这样一个税制改革方案：给所有职工增加一定量的工资，增加的工资由企业发放。为使企业的收支状况不受影响，要为企业减少等量的税负。增加个人所得税征收额度，并且通过设定适当的个人所得税税率，使得拿平均工资职工的生活水平维持不变。具体来说，就是减少企业增值税、营业税和所得税，要求企业将减税的部分作为工资发给职工，然后按照递进税制的原则，由职工缴纳个人所得税。

初看起来，似乎是一笔钱转了一个圈。比如职工多得了1000元工资，又多交了1000元的税。企业少缴了1000元的税，又给职工多发了1000元工资，企业的负担也没变。国家从企业这里少收了1000元的税，却从职工手上拿了回来，也没有变。这岂不是在玩数字游戏？但仔细推敲，事情并不简单。因为在现代工业社会中，各个经济部门以非常复杂的方式紧密地联系在一起。改变任何一个变量都会对整个经济系统产生影响。如果我们忽视系统内部的相互联系，认为税制改革只不过是把一部分税负简单地从企业转移给了职工，那么实际上就已经做出如下假设：在改革过程中税负的改变是孤立的，没有对价格体系产生影响。显然，这种假设并不符合客观事实。因为国民经济是一个完整的系统，需要从系统工程的角度来研究税制改革对国民经济各个部门和不同收入居民组的影响，从而制定出可行的税制改革方案，实现改革的目标。

税制改革的定量分析

（一）模型的提出

税制改革面临的问题日益复杂，提出一个改革思路，却并不一定意味着改革方案可行，需要进行定量分析。在税制改革建议中要回答如下问题：从生产者那里转移多少税负才合适？在税负转移过程中会对整个经济系统产生什么样的影响？对各工业部门影响如何？对不同收入居民组的影响怎样？为了模拟税制改革对国民经济的影响，需要借助可计算一般均衡模型（Computable General Equilibrium，CGE）来测算。

CGE模型由许多非线性方程组成，可分为三大部分，分别用来描述供给方面的生产者行为、需求方面的消费者行为以及市场上供给和需求达到均衡的条件。一般均衡状态意味着商品市场、劳动力市场、资本市场、国际贸易、政府财政收支和居民收支都达到均衡。整个国民经济被划分为若干个部门，例如工业、农业和服务业。在工业中还可以细分为重工业、轻工业和交通运输业等等。如何划分工业部门取决于研究的需要，分得越细，建模和收集数据的工作量就越大。

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采用CGE模型讨论税制改革有如下优点：

第一，保持经济学理论上的一致性。自从Arrow和Debreu奠定了一般均衡的理论基础之后，经过世界各国经济学家几十年的努力，人们已经知道如何通过可计算一般均衡模型把众多的生产方程和需求方程有机地组织在一起，从而比较清楚地描述各变量之间错综复杂的联系。在分析外部冲击或者政府政策变化时，价格和数量都是内生的，因此通过瓦尔拉斯规则可以寻求经济系统整体的一致性。

第二，CGE模型可以用来描述系统内部的相互作用。CGE模型建立在社会统计矩阵（SAM）的基础上，从而将各种投入产出关系与许多宏观经济变量有机组合在一起。CGE模型中描述了各个市场（如产品市场、劳动力市场等）的联系以及许多部门（如企业、居民、政府等）之间的相互关系。

第三，CGE模型可以用来分析各种政策对经济结构、社会福利和各个居民组收入的影响。这些影响将通过非常复杂的网络在经济系统内部传递。如果只注意与某项政策直接相关的部门，就往往会忽略政策对于其他部门所产生的影响。因此，必须把整个经济系统看成一个整体，全面、定量研究某种政策实施的影响。

（二）模型的建立

我们建立一个中国税制改革的可计算一般均衡框架。这个模型博采众长，包括13000个方程和15000多个经济变量，是一个多部门、多时期的动态模型。

首先，模型包括七个生产部门，农业、乡镇企业、农村其他部门、国有和集体企业、政府和公共服务部门、城市其他生产部门以及其他服务部门。假定在每一个生产部门中投入各种生产要素和其他产品，产出单一的产品。在生产过程中遵照最低成本原则，采用多层次的常替代弹性系数生产方程。在第一个层次上，企业使用各种生产要素和中间产品，按照常系数规模方程进行生产。在第二个层次上，采用列昂惕夫分工方式，中间投入之间不存在替代关系。在本模型中劳动力被分为22组，消费者被划分为两组居民。假定资本可以在部门间流动，劳动力在城乡间不能自由流动，在城镇间可以流动。

其次，模型中企业的投入由国内市场以及进口两部分组成，这两部分存在不完全替代关系。城市和农村的居民按照Stone—Geary方程争取最大效益。居民的储蓄被处理成对未来消费品的需求。国内市场的中间产出、消费和其他最终需求组成总需求，其组成方式与国际市场保持一致。

最后，国民收入在四个部分之间分配：企业、居民、政府和公共服务部门。政府税收来源于企业所得税、个人所得税、关税和各种非直接税。政府补贴和出口退税被处理为负税率。在模型中非直接税主要包括两大类：增值税和消费税。在本模型中所有的税率被处理为外生给定的参数。当然，在今后的研究中也完全可以根据政府财政目标的要求将各种税率处理为内生变量。也就是说，可以通过模型计算出满足政府财政、福利政策要求的各项税率。在模型中还包括各种非税性政府收费，在今后的改革过程中可以逐步把这些费用改造为税收。模型所给出的一般均衡通常是一组价格和数量，可使所有产品和要素市场实现供给等于需求。每个部门的理论利润都等于零。总投资等于国内储蓄和外资流入之和。

不可否认，模型所描述的一般均衡状态只是一种理想状态。在现实中，均衡是相对的、暂时的，而不均衡是绝对的、长期的。但是，任何不均衡都需要用均衡态来描述。CGE模型提供了一个度量经济系统偏离均衡态的参照体系，这对于定量分析经济改革政策的影响是必不可少的。

在讨论税制改革方案时，需要注意不同方案对国内真实总产出（Real Output）以及经济增长率的影响。说到底，税制改革的目标就是要促进生产。只有增加国内生产总值，才有可能在持续提高居民生活水平的情况下增加政府的财政收入。我们需要检验各种税制改革方案对国内名义生产总值、国内真实总产出、社会总投资、居民储蓄、政府总税收收入、部门产出和不同收入居民组之间的基尼系数的影响。由于调整个人所得税会对价格体系产生影响，因此政策调整对国内名义生产总值的影响要大于对国内实际生产总值的影响。要特别关注税制改革能否促进生产发展。为此，我们利用中国税改可计算一般均衡框架，定量模拟减少各部门企业所得税、削减企业增值税、增加等额个人所得税等不同情景对国民经济产出、投资、财政收入等宏观基本面指标的具体影响。

（三）模型的结果

模型结果显示，在将一部分企业所得税和非直接税转移为个人所得税，并且不增加企业负担、不降低职工生活标准的情况下，可以有效促进国民经济发展，增加社会投资和政府财税收入。这一调整会对经济结构产生影响，改变劳动力在各部门之间的分配，改变价格体系。转移的幅度越大，对经济系统的影响就越大。所以，需要按照国民经济的承受能力和国家工业发展政策来慎重控制调整的幅度和速度，以保持经济系统的稳定和持续发展。

税制改革要实事求是

需要强调的是，税制改革要实事求是，从中国的国情出发，不能简单地照抄外国经验。我们目前的社会环境、收入水平、文化特点、信用体制、金融结构与西方国家存在很大区别，许多在国外行之有效的制度未必适合中国。因此，在研究改革方案时，需要好好推敲一下隐含在背后的假设，看看是否存在实行的基础，就是说要按照中国经济发展程度和社会特点来探索具有中国特色的税收制度。从目前的情况来看，需要关注以下方面：贫富差距状况、信用体系的健全性及有效性、民众是否具有自觉纳税的意识、政企改革情况等等。从这一点上来讲，这次税制改革是一场真正意义上的改革。

作者简介

徐滇庆，1990年获美国匹斯堡大学经济学博士学位。1990—1994年任教于加拿大萨斯喀彻温大学经济系，1995年至今任教于加拿大西安大略大学休伦学院经济系，终身教授。应聘担任北京大学、华中科技大学、西安交通大学、中山大学、香港科技大学等客座教授，沈阳市政府经济顾问，加中金融学会顾问，中国留美金融家协会顾问。曾任世界银行和亚洲开发银行顾问。1994—1995年担任中国留美经济学会会长，中国留美经济学会学术委员。2003年获孙冶方经济学奖。发表著作《泡沫经济与金融危机》、《危机意识与金融改革》、《房价与物业税》、《中国国有企业改革》、《中国税制改革》及《中国社会保障改革》等30余本。在北美、欧洲和中国的学术杂志上发表论文数百篇。

责任编辑：印颖 鹿宁宁

篇5：税制改革总体思路

我国分税制财政体制进一步改革的基本思路

摘要：本文从分税制改革10多年来，在运行过程中出现的问题谈起，涉及到了政府支出责任划分、政府间收入划分、转移支付以及省以下财政管理体制方面的问题，最后提出了一些列的解决思路。

关键词：分税制事权财权转移支付财政管理体制税收立法权三级政府三级财政管理体制

正文：

1994年的分税制改革是我国财政制度变迁史中具有里程碑意义的重大变革，它对于明确中央与地方之间的财政分配关系，振兴中央财政，遏制地方“诸侯经济”，以及对于建立与社会主义市场经济体制相适应的新型财税体制，都具有重大意义。但是，我们也应该看到，我们现行的分税制财政体制还不是一种十分成熟的分税制财政体制，还存在许多内在的体制缺陷，诸如政府间的财政关系缺少法律的规范、政府间事权责任界定不清、省以下地方政府间的分税制改革尚未真正启动、财政转移支付制度还不健全等等。因而，它离真正意义上的成熟的分级分税财政体制还有较大的距离。

一、分税制改革后出现的问题，主要表现在以下几方面：

1、政府间支出责任划分还不够清晰、不够合理。我国现行法律对政府间支出责任只作了原则性划分，还不够清晰，也不够合理。一是一些应当完全由中央承担的支出责任，地方也承担了一部分，如气象及地震等管理职能；二是完全属于地方的支出责任，中央也承担了一部分，如地方行政事业单位人员工资和基础教育等；三是部分支出责任中央与地方职责划分不够合理，执行中经常发生交叉、错位。如我国养老保险由地方政府管理，而实际执行中中央政府又承担了大部分支出责任；四是各省、市、县、乡政府间支出责任划分更为模糊，地区之间差别较大。政府间支出责任不清、风险不明，为财政可持续发展留下了隐患。

2、政府间收入划分不尽合理，基层政府分享的收入与支出责任不对称。政府间收入划分不合理的首要问题是收入划分与支出责任划分不相匹配，基层政府收入来源有限，不利于基层财政收入的稳定增长，难以满足其正常的公共支出需要。其次是政府间收入划分覆盖面窄，相当数量的政府财政性收入游离于体制之外，既不利于政府间支出责任与收入的匹配，也不利于合理调节地区间财力差距。此外，我国税制结构中流转税占主体，流转税具有税基流动性强、地区之间分布不均等特点，也为我国政府间收入划分增加了难度。

3、转移支付项目设立不够合理，监管力度有待加强。分税制改革以来，我国转移支付制度不断完善，初步形成了目前财力转移支付和专项转移支付体系。但是，由于大部分转移支付项目都是出于配合中央宏观调控政策而设立的，随着各项新政策的出台，转移支付项目逐年增多，由此带来财力转移支付专项化、专项转移支付财力化的倾向。同时，转移支付资金的监管力度不够，转移支付资金的效益评估有限。

4、省以下财政管理体制尚不完善。目前，各地普遍存在省以下横向财力不平衡问题，省以下纵向财力分布也不尽合理。省级政府没有在调节省以下政府财力不平衡方面发挥应有的作用。

二、进一步改革分税制财政体制的基本思路

1、完善中央与地方的事权划分

事权划分是分税制财政体制的基础。事权划分合理与否，直接决定一级政府承担的职责是否与其政府职能相适应，也影响着财权分配以及转移支付制度的合理与否。解决当前基层财政的财力困境问题，也必须着手于调整各级政府间的支出事权。总的原则是，属于全国性共同事务，应由中央政府决策、承担和管理；属于地方性共同事务的事权，应由地方政府在中央统一政令许可范围内自行决策和承担，划归地方政府管理。凡是低一级政府能够有效处理的事务，一般不上交上一级政府，凡是地方政府能够有效处理的事务，一般也不上交中央政府来处理。

从立法的角度来看，目前，我国没有统一的宪法或法律作为划分事权财权依据，连权威性政策依据都没有，仅有一个行政文件《国务院关于实行分税制财政体制决定》国发[1993]85号文件。宪法、组织法虽然分别规定了中央、省、省以下的各级政府职权，但是仅仅是出具了事权、财权的纵向划分的雏形，太含糊，太统筹。

第一，将中央与地方的事权划分的决定权、调整权从中央政府转到立法机构。

第二，有关中央与地方事务划分原则性问题，有必要在宪法中或宪法性文件中规定：(1)明确界定中央及地方各级政府事权范围；(2)划分中央与地方事权的标准内容；(3)明确规定各级立法机构税收立法权限，立法原则，立法程序。

第三，尽快制定关于分税制的法规，立法时要细化如下内容：(1)中央政府及地方政府各自职能范围：中央管什么，地方管什么，哪些是中央承担的支出责任，哪些是地方承担的支出责任，要有明确的法律或规章进行详尽具体的支出和规制；(2)中央政府及地方政府各自事权范围；(3)中央政府及地方政府各自支出范围，并且重新核定支出基数。

2、建立规范化的政府间财政转移支付制度

从资金的流向看，转移支付主要包括资金在中央政府与地方政府之间的纵向转移以及同级政府之间的横向转移。我国目前主要以单一纵向转移支付为主，缺乏地区间的横向转移支付，难以实现各地区公共产品和服务水平的均衡。因此，建立地区间的横向转移支付尤为必要和现实。应根据公平与效率兼顾的原则，从制度层面上设计一种计算各地应有的财政收入和合理的支出水平的办法，并使其公式化，规定资金由发达地区向贫困地区转移的额度，通过横向转移来实现地区公共服务水平的均衡，以弥补单一纵向转移支付的不足。另外，要改变目前的税收返还办法，加大向落后地区的资金转移支付力度，使落后地区具备快速发展的能力，推进各地区的协调发展。

为此，应在中央集中国内大部分财力的前提下，建立规范化的中央对地方的各种补助制度，具体包括：（1）一般性补助即税收返还。必须按照科学规范的因素法，建立由各种因素（如人口、人均GDP、地区教育水平、地区医疗水平、区域面积等）加权组成的转移支付公式，测定地方财政公共开支的数额。如果支大于收，由地方政府统筹使用。（2）专项拨款补助。这主要是为了有效贯彻中央政府的有关政策，解决经济和社会发展中的特殊问题设置的，是中央实施宏观调控的有力手段。总结我国过去专项补助的经验教训，参照市场经济国家的有关做法，专项拨款补助不能随意进行，不能“撒胡椒面”。具体而言，一要体现国家产业政策的要求，明确重点和专门用途，当前主要是用于重点基础设施建设和建立高新技术产业；二应要求地方有配套资金，以发挥中央财政的资金导向功能，从而增大对有关项目建设的资金投入量；三要加强资金管理，加大项目监督稽查力度。（3）特殊因素补助。这包括对老、少、边、穷地区在一般性税收返还基础上，再增加一些补助，以体现国家的民族政策，调节分配结构和地区差距，特别是扶持经济不发达地区的发展。此外，还有一些临时性的，主要

针对遭受特大自然灾害和意外重大事故地区的补助。

3、完善地方税收体系，给与地方一定的自主权

（1）地方税收立法权

实际中，立法权几乎完全集中在中央，限制了地方制定税收法规的权力，也削弱了地方筹集财政收入和进行局部灵活调整的能力，不利于发挥地方的积极性。

要赋予地方一定的税收立法权。这样做有其可行性：第一，市场经济的一般原则——分级分权管理原则。“责、权、利”相统一，来调剂地方组织的积极性。第二，提高社会资源更有效配置。税收立法权实质上是一种特殊资源配置决策权。地方经济发展很大程度上依赖于资源配置的合理性和有效性。

（2）建立地方税收体系

A、营业税

把营业税划为地方固定收入，作为地方的主体税种。目前，分税制下，营业税虽然是地方税收中的一个主要来源，但实际上成立了中央于地方的共享税。营业税不适宜作为共享税，是因为营业税具有明显的地方税特征，主要来源于第三产业，征收面广，水源分散，特别是涉及零售业、饮食业、服务业，个体户所占的比重很大，适合地方征管。营业税划分给地方的话，能使得第三产业的发展与地方利益紧密的结合起来，推动地方把更多的精力放在第三产业上，有利于第三产业的发展和产业结构的调整。

B、建立以财产税作为地方税的主体税种

从发达国家的经验来看，地方税收体系大都以财产税类作为主体税种。因为，首先，财产税不会发生地区间的转移，也无法偷逃税，十分稳固。第二，作为房产税和土地税课税对象的房产和土地散布在各个辖区内，只有地方政府才能详细掌握税源，核实房价纳税人不易偷漏税款，课征率高。第三，税基比较稳定，不会发生税基大量的地区性转移。第四，财产税有十分重要的经济和社会调节功能，通过调节财产所有者由于财产的规模、数量等因素而获得的某些级差受益，缩小贫富差距，从而有利于社会的稳定和发展。所以，只要地方政府专心优化本地投资环境，搞好基础设施与公共服务，吸引越来越多的企业到自己的地区内投资，就可以不断推动本地的不动产升值，扩大自己的税基，形成长久不衰的财源。

C、改革城市维护建设税作为地方税的主体税种

城市维护建设税占全国财政收入的比例这些年来是逐年上升。改革城市维护建设税，使得其成为主体税种，扩大其征收范围，改变其计税依据，使得该税不限于在城市、县城、建制镇、工矿区开征，纳税人不分国内国外；单位企业和个人，凡有经营收入，都应该以销售收入、营业收入和其他经营收入为计税依据进行征税。

通过以上的调整，形成以房产税、车船税、遗产税和耕地占用税为主的财产税体系，与一系列销售税配合，逐步建立以财产税、营业税、城市维护建设税为主体税种，其他税种配合的地方税制体系。

4、构建中央、省、市（县）三级政府和三级财政体制

目前，我国是一个五级政府架构的大国，财政体制安排不仅涉及中央与地方之间的财政关系，还涉及到省以下四级政府之间的财政体制安排。分税制改革后，我国中央与省级政府间的财政关系较从前明显理顺，而省以下各级地方政府间的财政关系远未理清，地方财政体制建设严重滞后，地方尤其是基层县乡财政十分困难，严重影响了部分地方的社会稳定和政府权威，任其发展势必会导致地方财政危机进而威胁到中央财政，因而加强地方财政体制建设和进一步理顺地方政府间财政关系是我国财政体制改革总体框架中十分重要且极为紧迫的任务。

从世界范围看，成功地实施分税制财政体制的国家通常只有三级政府财政级次。如美国除邦政府以外，有50个州政府，8000个地方政府，还有一些学区以及数百个土著美国人政

府；纵向序列共分联邦、州和地方三级。欧盟主要成员国也是中央、大区和地方政府三级架构。日本是有一亿多人口的大国，也只有都道府县和市町村二级行政区划。我国目前实行五级政府和五级财政体制，是世界上主要国家中政府层级和财政层级最多的国家。我国现行税种有28个，5级政府与28种税的对比状态，使得中国不可能像国外那样比较完整地按税种划分收入，而只能走加大共享收入的道路。把目前的税种分成3个层次相对容易，而要分成5个层次则难上加难。也就是说，我国目前的五级政府和五级财政体制使得“分税种形成不同层级政府收入”的分税制基本规定性缺少最低限度的可操作性。鉴于我国政府层级过多，应着力构建“中央政府一省级政府一市（县）政府”三级政府体制，相应形成“中央财政——省级财政——市（县）财政”三级财政体制。

这种三级政府与三级财政体制，应逐步取消市管县体制，总体上按城乡分治原则实行市县分治，即使短期内难以做到市县行政同级，但至少可以做到财政同级，切实减少过多的财政级次，随后分步推行省管县体制。省管县可与重新调整省级行政区域相结合。目前全国的县级政区有2200个左右，如果省区数目增加到50个左右，平均每省将管辖40～50个县。对于中央或省区而言，40～50个下属政区的管理幅度是适宜的。第二，撤乡并镇，恢复其县级政府的派出机构的性质。目前乡级财政日益陷入困境，沦为负债财政和危机财政，根本无力为农村社会提供基本的公共产品和服务，庞大的乡镇机构与脆弱的农业经济基础已不相适应，成为加重农民负担的根源。因而，有必要撤乡并镇，将其变为县级政府的派出机构。

5、加快支出管理制度改革与创新，大力推进公共财政体制建设

1994年的财政体制改革已搭起了社会主义市场经济条件下财政体制的基本框架。但这一框架主要着眼于收入划分及其管理，而财政支出管理改革相对滞后，已成为完整规范的财政体制的最大瓶颈。目前亟需从以下几方面推进支出管理制度的改革：（1）实行国库集中收付制度。由政府财政（国库）部门对所有政府性收入，包括预算内收入和纳入财政专户管理的预算外收入进行集中收纳管理，同时，对各部门和各单位的支付过程实行集中统一的处理。

（2）进一步完善部门预算制度。应加快部门预算的法律制度建设，改革现行的预算拨款体制，将预算分配权集中于财政部门。延长预算编制时间，改革预算编制方法，对现行预算支出科目进行调整。（3）引入市场机制，全面推行政府采购制度。进一步发展和完善我国的政府采购制度，应尽快制定相关法律法规，完善适合我国国情的政府采购法律体系。改变现行分散的国库拨款制度，逐步实现政府采购的预算管理和国库集中支付。同时，建立并完善政府采购的监督管理机制。

参考文献：

[1]赵云旗.中国分税制财政体制研究.经济科学出版社，2005.[2]陆建华.国家税收.上海远东出版社，2004.[3]熊英.地方税法法律问题研究.中国税务出版社，2000.[4]许正中.财政分权：理论基础与实践.社会科学文献出版社，2002.[5]张道庆.论我国分税制立法的完善.行政与法(法学论坛)，2004，(10).[6]陈书全，杨林.从税收权划分看我国地方税制立法体系完善.行政与法(法学论坛)，2004，(11).[7]毕建秋.我国税权划分的理论与现实问题研究.西南交通大学硕士论文，2005，(3).[8] http://baike.baidu.com/view/141655.htm 百度百科

篇6：税制改革总体思路

我国深化职称制度改革总体思路已初步形成 将积极推进改革试点

人事部部长尹蔚民１５日在全国人事厅局长会议上表示，我国职称制度改革取得重要进展，人事部门全面总结新中国成立以来职称工作经验，初步研究形成了深化职称制度改革的总体思路。

尹蔚民说，过去５年中，我国开展了工程师和中小学教师职称制度改革试点，调整了职称外语考试政策，提出了清理规范职业资格的意见，新建２６项专业技术人员职业资格制度。完成了４０项、１６００多万人次的资格考试，３７０多万人取得职业资格。对港澳地区开放了６０项资格考试，对台湾地区开放了１７项资格考试。

在谈到今后５年人事工作发展目标和思路时，尹蔚民表示，我国将加快职称制度改革，以能力和业绩为导向，以分类管理为基础，以构建专业技术人才职业评价机制为核心，形成科学、分类、动态、面向全社会各类专业技术人才的职称体系。他表示，２００８年，我国将积极推进职称改革试点。建立与事业单位聘用制度相适应，符合教师职业特点，统一的中小学教师职称制度，研究解决优秀教师晋升高级职称问题。加快推进我国工程师制度改革，促进国际互认，研究解决工程技术系列设置正高级职称问题。扩大专业技术人员外语应用能力测试试点。