PPP模式在污水处理中的应用

关键词：污水处理环境建设水资源

随着我国新型城镇化建设的加速发展, 城市对于水的需求是刚性的, 这就需要进一步改善和扩大污水处理项目的建设。同时, 环境的污染也对水资源提出严峻挑战, 经济发展与环境资源保护的矛盾也日趋尖锐, 特别是环境污染引发的社会强烈不满。随着国家最新修订的《环境保护法》和社会资本参与公共基础设施建设 (即PPP项目) 等法律、法规的相继颁布、推行, 逐步形成与市场经济相适应的污水处理市场机制, 以适应当前的污水处理市场环境。

一、PPP模式的主要特点

PPP是英文Public-Private-Partnerships的缩写, 关于PPP的内涵, 理论界和实务界的说话尚不统一, 我国官方把PPP称为“政府和社会资本合作模式”。也即, 通过政府与民间资本建立的一种合作关系用来提供公共服务产品的模式。PPP项目具有以下特点:

(一) 利益共享

PPP模式项目中政府公共部门与社会资本并不是简单的利益共享, 同时, 还需要控制社会资本可能有的超额利润。保证各方利益的均衡是关键, 利益均衡关系到项目最终能否最终顺利进行。利益共享指除了共享PPP项目的社会成果, 还包括作为参与者的社会资本能够取得相对平和、长期稳定的利润回报。

(二) 风险共担

在PPP模式中, 风险共担应强调整个项目风险最小化原则, 即政府部门和社会资本在风险共担方面按照合同约定各自的比例承担。从发达国家的实践经验来看, 风险控制应强调透明性原则、等值性原则、以及问责性原则。透明性原则是在公私合作关系中, 尤其在运用政府资源时, 应当进行充分的信息披露;等值性原则是指提倡投资与收益的等值性;问责性原则是指从法律制度上保证社会资本利益的实现。

二、PPP模式在污水处理中的运用

(一) PPP模式在污水处理项目中的优势

1. 有效融资

融资难是摆在各个项目面前的一个难题, 污水处项目也不例外, PPP项目管理模式的一个重要优势能够解决融资问题。可以利用BOT的方式建设污水处理项目, BOT (Build-Operate-Transfer) 作为PPP的一种形式, 其被用于基础设施的建设拥有较为成熟的实践经验, 让其为污水处理项目建设融资, 能够有效的解决融资难的问题。

2. 提高运行效率

由于政府公共部门缺乏有效的激励机制, 因此项目流程的效率较低, 这其中就包括污水处理的建设项目。而私营部门的目标是利润最大化, 其利润则主要通过提高投资和运营效率获得。在PPP模式下, 政府将污水处理项目运营职能转给高效的私人部门, 同时完善监管等公共部门的核心职能。此举不但可以减少政府的投入成本, 也可以向公众提供廉价的水资源。

3. 推动污水处理产业发展

诚然, 无论是目前国内污水处理在建项目的发展, 还是已建项目中投入使用率, 我国的污水处理的总量远远不足以满足对水的需求, 污水处理产业的发展严重滞后。要促进污水处理产业的发展, 在现有的制度与机制下不改革创新, 很难有长足的发展。PPP可以作为改革的突破口, 推动污水处理产业取得实质性发展。

(二) PPP模式在污水处理项目中的模式选择

1. 针对改建污水处理厂PPP模式选择

在已建成的污水处理厂中, 因工艺落后或者设施老化等原因不能正常运营, 可以通过以下PPP模式运营:租赁—建设—经营、购买—建设—经营。

在租赁—建设—经营的模式下, 政府与民营企业签订一份长期合作合同, 民营企业需要定期向政府缴纳租金, 作为合作的基础, 民营企业可以高效利用自己的资金改善污水处理工艺和完善相关设施。此种模式能够避免污水处理项目被完全私人化所遇到的法律问题。民营企业在该种模式下需要承担相应的资金风险和经营风险。

在购买—建设—经营的模式下, 政府把已建成但不能正常运行的污水处理厂出售给那些有能力改造的民营企业。民营企业与政府签订特许经营权, 永久的享用该项目, 但是在签订过程中政府做好提前防控, 对污水处理厂的定价、质量、检测、将来的发展模式等做出规定, 规范民营企业的经营, 提前做好政治控制。

2. 新建污水处理厂PPP模式的选择

在规划新建污水处理项目时, 可以通过以下PPP模式:建设—转让—经营、建设—拥有—经营—转让、建设—拥有—经营。

在建设—转让—经营的模式中, 民营企业为污水处理项目融资并负责建设, 项目建成后, 民营企业将该项目转移给政府, 政府再将其外包给经营企业。在合同期限内, 经营企业通过向消费者收费的方式以及其他方式, 收取前期投资成本并获取利润。

在建设—拥有—经营—转让的模式中, 民营企业为污水处理厂融资并负责建设、拥有并经营污水处理项目。在规定的期限内售卖处理的水, 获取持续经营的资金, 待规定的期限结束, 所有权转让给政府, 该种模式在我国应用较为普遍。

在建设—拥有—经营的模式中, 民营企业在特许经营权范围内建设污水处理项目, 建成后, 拥有所有权并经营。在此种模式下民营企业的权利必然会受到较多规制, 例如在特许经营权范围内必须接受政府的定价、提供方式等规制。该种模式下政府不再享有经营权, 民营企业享有永久性的经营权。

三、法律顾问在PPP污水处理中的作用

我国目前涉及PPP的法律法规正在完善过程中, 而现实中, 政府和社会资本的合作较为广泛, 但仍处于蜜月期, 双方对彼此尚未完全了解, 因此法律权责难以界定。此时, 法律顾问在规避风险方面便能发挥其重要作用。

(一) 协商谈判

法律顾问应当在政府与社会资本中起到桥梁作用, 促进二者互相了解, 要想促使政府与社会资本能够无缝对接, 法律顾问在前期协商谈判的过程中在法律法规尚未明确的前提下尽可能的明确双方的权利与责任, 促进彼此互相信任以期达成合作。污水处理项目政府方招标和合同谈判等都该选择专业人士应对, 严格按照国际标准公开招标, 以保证项目成功。

(二) 合同起草

相对于地铁、高速公路等成熟的PPP项目, 污水处理项目面临着更多的不确定风险, 尤其是法律问题。政府在项目中扮演的角色起至关重要, 如果政府权力被滥用, 通过PPP模式凝聚起来的社会资本与政府公共资源, 可能成为权贵吞噬的对象, 因此合同起草中应明确政府的权限, 防止权力被滥用。同时也不能忽视起草合同过程中对民营企业的规制, 尤其在污水处理的检测、定价、发展规划等方面加以约束, 政府不能推卸监管的责任。

(三) 纠纷解决

任何项目都应该考虑其风险, 在项目发生纠纷后如何应对, 是摆在很多政府部门和民营企业面前的问题, 在前边我们说过, 合同起草过程中就已经对政府和民营企业的权责进行过划分, 因此如有上诉的权责纠纷理应按照合同处理。同时, 应考虑引入独立的第三方仲裁机构, 确保项目的顺利进行。

四、结语

现将PPP模式运用到污水处理项目, 会迎来许多机遇, 同时也将面临诸多挑战。PPP模式可以为污水处理项目融得更多的资金、提高项目的利用效率以及降低运营风险。但是面临的挑战也不容忽视, 尤其是对政府职责的监管尚处理真空阶段, 在规制民营企业的同时如何有效的建立与政府的相对平等关系是亟待解决的。我们看到近期国家相继颁布法规鼓励民间资本进入基础设施和公用事业项目, 此举为PPP模式提供了方向, 污水处理项目的健康发展离不开民间资本的带动, 相信实践经验和法律法规的相继完善, 我国污水处理项目的市场化改革将会逐步清晰。

摘要：2015年初, 前央视主持人柴静的一部纪录片——《穹顶之下》再次把环保问题推到舆论的风口浪尖, 中国在全面深化改革转型的过程中, 城镇污水处理面临着投资不足、效率低下等问题。PPP模式具有融资成本低、效率高效、风险程度低等优势, 适合广泛应用于城市污水处理等非纯粹公共物品或服务的项目领域。本文就PPP模式在污水处理中的具体应用提供相应模式, 并就该问题法律顾问在应用中能起到什么作用做出合理建议。

关键词：PPP模式,污水处理,BOT,风险控制