改革困境

关键词： 病有所医 有所

改革困境（精选8篇）

篇1：改革困境

课堂教学改革的困境

山西省吕梁地区教育(www.xfhttp.com-雪风网络xfhttp教育网)学院王恒新

新课程的实施意味着我国传统课堂教学面临一场艰难的变革。这种艰难的症结在于以下几点。

一是思想认识滞后，传统教育(www.xfhttp.com-雪风网络xfhttp教育网)观念难以更新。新课程意味着传统课堂教学从教育(www.xfhttp.com-雪风网络xfhttp教育网)观念、教学方法、教学内容、教学策略到教师角色行为、知识的呈现方式、学生的学习方式、师生的交往方式等都要彻底地变革。而不少领导和教师对新课程的重要性仍然认识不足，所以在一些已经课改的课堂上几乎没有体现出新的课程理念。他们仍然对教育(www.xfhttp.com-雪风网络xfhttp教育网)教学的功能理解狭隘，只知道教育(www.xfhttp.com-雪风网络xfhttp教育网)是教人读书，不懂得教育(www.xfhttp.com-雪风网络xfhttp教育网)是在开启人的潜能、发展人的个性，对这场改革的创新性认识不足，不少人仍然停留在谋求一种“开处方式”的改革，别人怎么改，我就怎么改;别人改什么，我就做什么，仍在等待别人拿出成功的模式供自己模仿。

二是陈旧的教学方法难以更新。教学方法是教师引导和帮助学生学习的工作程序和教学策略。对于教师来说，经过长期的实践，各自都有一套自己运用自如的方法，但启发式教学仍然是诸多方法中的精髓。而新课程要求教学改革的核心就在于致力于构建学生的主体地位，使学生能在教师的引导下自主地、主动地、创造性地学习。教是为了不教，正是现代教学所要达到的目的。固守教师讲、学生听，教师教、学生记，教师问、学生答的模式的教师，也该换一换脑筋了。

三是保守的行政干预影响了教学的改革。课堂教学改革需要深入研究，不断尝试，不是靠行政命令可以实现目标的。而目前在我们的中小学中，有的`从外地学习了一种先进的教学模式，就要求学校教学一律改为这种模式，甚至不管哪一个年级，哪一个学科;还有人仍然热衷于传统的公开教学，大搞优质课;上级要求实现教学手段的现代化，不少学校就要求一律采用现代化的教学手段，而实际上有好多都是形式主义的。所以课堂教学改革要有实际性的突破，就必须从这种保守的行政干预中解放出来，大胆地、创造性地进行深入持久的探索。

四是科研意识薄弱。教师的教育(www.xfhttp.com-雪风网络xfhttp教育网)教学行为依赖教育(www.xfhttp.com-雪风网络xfhttp教育网)科研，这既是现代化教育(www.xfhttp.com-雪风网络xfhttp教育网)教学的重要标志，也是实现教育(www.xfhttp.com-雪风网络xfhttp教育网)教学现代化的重要前提。然而，不少人对此没有足够认识。许多教师都是“经验型”、“辛苦型”的，“研究型”、“创造型”的教师比较少。

五是考试改革难以突破。教育(www.xfhttp.com-雪风网络xfhttp教育网)改革是全面实施素质教育(www.xfhttp.com-雪风网络xfhttp教育网)的重要组成部分，也是新课程目标实现的重要保障。目前，考试改革力度不够，对课堂教学改革仍是很大的阻碍。比如高考作文题型，有一年是“读图作文”，大家就搞“读图作文”的模拟练习;又

[1][2]

篇2：改革困境

第三次课堂展示

小组成员：

杨晓、杨海阳、张小龙、刘培林、何之舟、旺吉扎西、杨玉龙、楚鸣明

央企陷入困境的原因分析

关键词：央企改革

央企生产经营陷入困境，不是一朝一夕的事，而是多年来多种因素交织作用的结果，其原因主要有：

1．指导思想的偏差，使央企盲目发展，有限的国有资本布局分散，集中率低，企业竞争先天乏力。

我国是用马克思主义理论与中国社会实际相结合的毛泽东思想进行社会主义革命并取得胜利的，然而在社会主义建设中，在某些方面违背了马克思主义 理论的基本原则，忽视中国的客观经济条件，教条地运用经典理论指导中国实践，并唯心地以公有制的多少、公有化程度的高低，作为衡量社会主义制度优越性的标 准。这种思想理论的指导，促使我国所有制结构的发展，脱离生产力总体水平较为低下的客观事实，实行“一大二公”，盲目追求公有制经济和公有化程度，央企由此不断增加。为了使这个标准具有说服力，政府于是利用各种政策和措施为央企的生产经营活动创造有利条件，让央企及其职工享受特有的制度优越 性。

2．央企自身的制度性缺陷，是导致其经济效益下降的直接原因。

从微观层面来说，央企产权模糊、责权不明，缺乏有效的激励和约束机制，直接导致央企资源配置效率下降，国有资产流失不断增加，亏损严重，经济效益下降，具体表现为：

（1）央企的产权状况是：所有权归国家，名义上政府会委派具体的经营者去央企从事生产经营管理活动，实际上央企受到多个与国有资产管理有关的政府部门的管理，国有企业经营者 不具备独立的法人财产权和经营管理权。政府所委派的也并不是真正意义上的企业家，委派的只是与企业规模相对应的具有一定级别的行政官员。在这种条件下，国 有企业的权利者是多重的，但是责任和风险承担者却缺位，于是当央企有利可图时，多方争相享用，而央企生产亏损或重大经营失策时，却无人为此承担责 任。这必然导致各方干预者、决策者为取得更多自身利益权力扩大投资规模，非生产性投资大大增加，重复建设，反复引进时有发生，决策失误由此频频在央企 发生，小至几十万，大至数十亿。决策的失误往往对企业的生存是个致命的打击，有的央企甚至因此破产，国有资产因此流失。

（2）因为央企产权模糊，责权不明，所以，难以建立有效的激励和约束机制，于是缺少激励的优秀企业家、经营管理者、优秀的专业技术人员纷 纷加入外资企业、乡镇企业谋求发展，这使原有的央企各方面的创新能力削弱，竞争力受损，产品市场占有率下降。与此同时，受利益的驱动，缺乏职责约束的 央企经营者者 及管理人员，利用职权挪用公款谋取私利，利用企业的业务关系私设生产经营场所，给自己留下一块沃土，有的甚至直接侵吞国有资产。也因为约束不严，激励不 够，央企采购成本、经营管理等费用起码要高于私有制企业的30％。因为央企负盈不负亏，所以经营者、职工也会联合起来，虚设盈利假象，以增加工 资、福利，结果工资不仅侵吞利润，而且工资挤占折旧、保险等费用。

3．条块分割、政企不分的体制导致市场机制不能有效发挥作用，加之宏观调控不力，央企陷入进一步困境。

在条块分割、政企不分的体制下，各级政府为了追求自身的政绩，争取更多的地方利益，通过种种手段争投资、争项目，于是相同的生产线在各地同时 上马，国有资本遍地开花，地区产业结构趋同。在这种情况下，若市场机制能充分发挥作用，实行公平竞争，则长期亏损、没有规模经济效益的企业就会被逐出市 场，低水平的无效供给应该减少，符合市场需要的有效供给就会增加，结构性的国内需求不足可望得到缓解，企业的经济效益会得到改善。但是各地方政府为了保护 地方利益，纷纷采取划地为牢，占山为王的做法，实行地区市场垄断或封锁，以保护当地央企的生存和发展，从而阻碍了全国统一大市场的形成，市场公平竞 争、优胜劣汰的功能也难以发挥，遏制了竞争所产生的资本集中和工业集中率的提高，企业规模经济受到制约。

有些长期亏损的央企未能及时清理破产，也与金融体制未能配套改革有关。传统的金融体制使中央银行不具有独立于各级政府的超然地位，也就不能很好地行使自己的职能。因为央企是国家的，银行是国家的，而政府是国家的主管，企业不行了，当然地要动员其“出纳”——商业银行予以支持。在政府的干预下，效益差并有着陈帐的企业仍可得到新贷款，许多只是为了发工资的贷款也能发放到企业手中。在这种情况下，企业不愿破产，银行也不愿企业破产，因为这会给银行带来巨额坏帐，于是央企资产负债率居高不下，已达70％左右。

政府不愿加快长期经营不善、亏损严重的央企破产，并推进其他央企裁减冗员等，其重要原因是当前政府财力有限，无力建立健全社会保障体 系，也没有能力增加更多投资，开办更多央企来解决就业，于是政府只能借用其央企的存在作为蓄水池，来缓解当前合民收入不稳定而带来的冲击，维护社 会稳定和其他各项改革的顺利进行。这是央企虽然难以为继，但仍要继续存在的一个理由，也是央企为政府承担的社会职责。

4、认识上的不足。小平同志曾经就改革是一个不断实践，不断认识的过程，提出“摸着石头过河”的论断。

从1984年起，央企改革历经风雨，采取的措施主要有放权让利、两权分离、承包经营和转换经营机制等，虽有一定成效，但总体上说来并不如人意。在80年代中期，针对国家包揽一切，束缚企业生产积极性的状况，中央作出放权让利的决定。但在实施过程中，实质是让了地方的权，让了主管部门的利。地方和 主管部门在国家放松对央企的计划控制，允许企业有一定留利后，加强了对企业的干预，一方面形成地方资本垄断和部门资本垄断；另一方面又对企业形成了多头管 理，增加企业的“婆婆”，给以后的改革提出新的难题。面对行政干预，多头管理，央企步履沉重，中央又提出了政府所有权和企业经营权相分离的措施。央企 的所有者实质上是全民，在实践中，由代表全民的政府行使所有权，一谈到两权分离，就有一个“所有者权利”如何实现的问题。两权分离的结果是所有者“缺 位”，失去了对经营者的有效监督，导致许多企业领导班子腐败，而且在投资中 出现“一哄而起，一哄而散”的盲目行为。受承包制在农村中取得巨大成效的启发，于是有人把它移植到央企改革中来，在实行中，却无法象农村那样，把承包者的 “责、权、利”结合起来，结果出了“拼设备”等短期行为，带来国有资产的大量流失。所以有人提出一个很有意思的假设，如果农村承包也象企业承包一样，由村 长而不是村民来承包，结果会怎样呢？

党的十四大以后，央企走上了转换经营机制的路子，此时改革目标已明了，但在如何使央企真正成为社会主义市场经济的微观主体，如何建立现代企业制 度上，存在很大分歧。大家对央企破产的负效应，引进外资对央企改造产生的资产流失，甚至是只在经营机制上作文章而忽视体制的问题都争论不休。所有这些，都 反映了一个认识论的问题。改革是一个实践的过程，需要有正确的理论指导，然而改革的理论源于改革实践，需要不断的回到实践中去检验、去发展。过去，面对国 企改革，我们的认识有时是片面的，甚至是错误的，但经过不断“扬弃”，我们的认识一步一步走向正确。党的十五大指出，央企的主导作用应主要体现在控制力 上，最进十五大四中全会又通过了《中共中央关于央企改革和发展若干重大问题的决议》说明在央企改革上，我们的认识又前进了一大步。但今后央企改革是否 就能一帆风顺呢？这个谁也不能肯定，摆在前面的问题很多，我们的改革理论还要受到改革实践的进一步检验，在央企改革中甚至还要付出一定的成本。

5、既得利益主体的阻碍。既是得利益主体主要有三个，一是作为生产者的企业职工，二是作为经营者的企业领导班子，三是作为所有者的政府相关机构。

在传统体制下，央企的职工手捧“铁饭碗”，有一种天然的优越感。说实话，只要这种体制能维持下去：企业的工资能照发，相关的福利有保障，即 使有更美好的前景诱导，大多数人也不愿打破这种稳定。加之社会政治因素：工人阶级是领导阶级，在企业中处于主人翁的地位。因此，对高耗费、低效益的国有企 业的每一步改革，都有很大的阻力，政府要充分考虑不损害企业职工的利益，即使是短期利益。但改革的实质就是要打破旧体制，建立新体制，必然要产生利益的重 新分配，有一部分人要受益，有一部分人要受损（即使长期会受益，但短期肯定要受损），在央企改革中，这一点尤其突出。为减少阻力，政府在设计改革方案时，就含有一些对利益受损者的补偿措施，也就是说，要维护他们的既得利益，如价格体制改革中的双轨价格制。但这一方面减少了改革的效益，另一方面又增加了社会 的运行成本，导致资源配置的巨大浪费。说到底，为了“不得罪”最大的既得利益集团，即国家职工，社会承受者沉重的运行成本，如预算软约束造成银行大 量不良信贷，亏损补贴给财政背上沉重包袱。为了减轻不堪承受的负担，国家开始规范企业破产，允许企业减员增效，央企下岗职工不断增多，于是出现了“找市长 不找市场”的现象，各地也被迫“花钱买安定团结、买稳定”。这有相应改革措施不配套原因，更为主要的是打破了国家职工的既得利益，对改革产生了巨大阻力，妨碍改革朝深层次发展。

央企管理人员即经营者成为阻碍央企改革的既得利益主体是改革到一定程度时的事情。在传统体制下，经营者无自主权可言，在改革初期，央企初步 成为独立利益主体，面对企业效益下滑，他们一方面要忍受上面的行政干预，一方面又成为企业职工的埋怨对象，也迫切希望改革，希望能有更多的自主权，真正对 企业负责。但当企业自主权比较多而相应的监督约束机制未有效建立时，他们就成了进一步改革的阻力，他们不赞成对央企的全面改革，反对尽快建立平等有秩的竞 争环境，而且希望能继续保持这种无序状态，希望继续从乱中取利。这些年，许多央企领导班子腐败，就说明他们在这种环境中是如鱼得水，他们当然不愿轻易就失 去自己的水——无秩的市场状态。更为主要的是这些人常是以往的“改革者”，现在喊着“保护改革成果”的口号，阻止进一步的改革。因此，改革要冲破这方面的 阻力是很难的，许多改革措施如厂长（经理）负责制，本来是好的，可执行起来却常要打个折，就说明了这个问题。

政府的有关部门是央企改革中的受益者，却又是进一步改革的阻力。传统体制下，政府的经济管理权利控制在计划部门。随着央企改革的逐步展开，放权 让利等措施开始实行，各部门都得到了一定的经济管理权利，都有权对央企指手划脚，都能从企业手中捞一把，政企不分和三乱（乱收费、乱摊派、乱罚款）蔓延起 来，央企当然雪上加霜。于是中央下决心改变这种状况，成立了国有资产管理局，希望能把各部门的权利集中起来，减少行政干预，实现对国有资产的统一管理，但 各部门都不愿放弃权利，根本在于不愿放弃从这种权利中得到的好处，希望能维护从改革中获得的“成果”，于是国资局不得不撤消了。这就是改革的阻力，也是中 央下决心进行机构改革，“裁僧撤庙”的一个原因。

6、配套改革跟不上。广大的央企职工之所以抱住企业不放，不仅仅是一个就业的问题，还要考虑住房、养老、医保等许多方面。

传统体制把就业和社会福利捆绑在一起。一个职工辛苦干了几十年，如果要下岗了，接着发现他下半辈子无依无靠，他当然不愿意，当然会大吵大闹。在 许多问题上，我们已经看得很清楚了，但改革的措施就是出不了台，出了台的也执行不起来，原因就是没有相应的配套措施。央企改革是改革中的一个方面，但 牵一发而动全身，条件不具备，时机不成熟，改革就不能真正运作起来。如《企业破产法》很早就出台了，但破产企业职工却始终无法妥善安置，所以更多的时候，企业破产只是纸上谈兵而已。还有就是职工下岗，按道理企业应该拥有相应的人事权，可以按法定程序解雇职工，但职工下岗后，不再是企业的人了，企业可以不 管，人民的政府要不要管？当然要管。怎么管？就要求政府加快配套改革，否则，问题会越积越多，央企改革的阻力也会越来越大。

篇3：农村改革:困境与突破

（一）农民收入增加缓慢。

改革初期，我国农村收入快速增长，这主要依赖于生产力的提高与农产品价格的提升。在改革的第二个阶段，收入虽然仍在提升，但是速度在减慢，这主要是农业生产发展进入到一个缓滞阶段。这个时期的收入增长主要依靠非农业市场的发展。而此时的非农业市场的发展主要在沿海区域，因此贫穷的人数开始增加。到1990年，农村的贫穷状况再次出现，中国农民的收入与城区相比，距离拉大，并开始引起一系列经济发展的问题。

（二）农村教育改革问题多多，严重影响到农村的生产力发展。

我国政府在改革之初，就非常重视农村教育的投入，但是农村教育的成果并不明显，据2002年的统计显示，农村劳动人口人均受教育年限仅为7.33年，尚未达到九年义务教育的基本要求。同时，全国现有8500万文盲、半文盲，3/4以上集中在西部农村、少数民族地区和国家级贫困县。伴随着农村人口迁移数量的大幅增加，多数留守儿童及漂流儿童的教育被忽略，甚至完全得不到保障。此外，我国城乡教育经费分配极不合理，完全不能适应农村义务教育的普及工作，例如，2002年教育预算内经费用于农村的比例不到30%。教育部和财政部相关的数据显示，2003年，全国农村义务教育投入为1365亿元，比实际需求少476亿元，供给占实际需求的74.1%。

（三）农村投资结构不合理。

胡锦涛总书记曾强调：“我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。我们应该顺应这一趋势，更加自觉地调整国民收入分配格局，更加积极地支持‘三农’发展。”在这一科学决策之下，我国对农村的投资力度在不断加大，但这些投资项目却并没有很好地解决“三农”问题，其症结就在投资结构上。我国农村投资的项目结构与农村发展极不协调，如我国对灌溉工程的投入经过几十年的建设后已经非常完备，这类的投资可以逐步减少，并将相关资金运用到其它更重的改革项目当中去。但这方面的调整并不明显，许多资金浪费在重复的建设当中。投资结构不合理长期存在的问题还是一个机制的问题，政府需要从根本上解决投资项目的审定与评价工作。

（四）农村科技发展动力不足。

科技是第一生产力，这不仅是适用于工业社会的发展真理，也是农业发展必须遵循的真理。为促进农村科技的发展，政府确实做了不少工作，如为农村科技发展设置了许多工作站，研究所等机构，但多数机构都是一些行政部门，其工作人员中真正了解所服务农区的人不足，多数工作站甚至只是为了应付检查，流于形式，结果最终变成一个种子销售站而已，对农村科技创新与使用无法发挥实效。此外，我国缺乏相关的激励与保护制度与法规来促进农业科技发展，使得大量的科技产品游离于市场之外，无法对农村发展做出贡献。

中国农村发展不缺市场、人才、资金与技术，关键是政府如何协调各项资源，使其及时流入农村，为农村改革有效服务。针对以上分析，笔者认为政府可以从以下几个方面入手：

(一)。政府应继续加大对农村投入，尤其是农业科研与发展的投入急需增加。2000年政府对农村投入仅占全部投资的20%，占全国人口总数69%的农村人口创造了近50%的GDP，而他们得到的政府投资仅占政府全部投资的20%，因此政府仍需继续加大对农村的投入，使这个强大的生产大军能够继续为国家的贫困问题、粮食安全问题等做出努力。此外，我国农业研究经费仅占农业GDP的0.3%，这与其它发达国家2%的投入相比显得太低了。这一数据甚至比一些发展中国家还要低(0.5%-0.8%)。农业研究投入不仅可以产生较高的经济效益，而且对减少农业贫困和区域不平等等产生影响。此外，科研投入还可降低产品价格，从而大幅减少城市贫困问题。更应引起注意的是，农村科研还是解决中国粮食安全问题的一条有效途径，这是一个“三赢”的(农村、城市、国家)国家发展战略。

(二)政府需持续重视教育投入。深化教育可以帮助农民吸收和使用可以创造高价值产品的新技术，从而提高农业生产力。更重要是，教育可以帮助农民获得并提高非农业生产的生产技能以及进入城市就业的资格。因此，继续扩大农业教育投入，尤其是欠发达的西部地区，是有效解决农业发展、就业及公平的途径。

(三)农村的基础设施建设应取得政府的优先考虑，正如农村教育，基础设施的投入能够刺激乡镇企业就业和农业生产的增长，因而可以有效解决农村的贫困问题。在所有基础设施建设中，公路建设是重点，与电讯及电力相比，它的影响力更为突出。对这部分的投入，政府需要有客观准确的决策思路。

(四) 针对投资结构问题, 政府应加强投资项目目的性考核。研究显示大部分资金流入到非贫困区和非贫困的家庭, 一些贫困区域根本没有从中获益。资金还常用于一些地方政府的行政管理开支, 而不是贫困问题的改善。尽管政府已经认识到问题的严重性, 但对用好这部分资金仍需要努力, 才能解决长期发展的问题。

参考文献

[1]、韩永廷:《全面深化农村改革　强力推进新农村建设》, 载《蚌埠党校学报》2006年第2期;

篇4：“改革明星”为何陷入困境

记者：岁末年初，南美洲的阿根廷备受关注。连续三年的经济衰退导致人民生活水平急剧下降，终于引发社会骚乱，政局剧烈动荡，仅总统就换了五位，这在阿根廷历史上绝无仅有。请问，阿根廷经济陷入困境的原因是什么?

陶湘：我认为，阿根廷经济危机爆发的原因可以归结为这么几个方面：第一，阿根廷十多年来老百姓生活水平的提高远远超过了它经济的增长率，中国的老话叫“坐吃山空”。老百姓生活水平提高太快，生产跟不上，必然发生问题。第二，阿根廷把比索与美元挂钩，这叫“嫁鸡随鸡，嫁狗随狗”。当美元疲软的时候，比索也是相应地疲软，对阿根廷的商品出口有利。相反，假如美元坚挺，那么比索也相应地坚挺。近年来，美国奉行强势美元政策，这对阿根廷出口造成了极大的打击。当欧洲、日本牛肉都在出问题的时候，阿根廷是牛肉出口大国，照理说应该出口形势很好，但由于比索随着美元坚挺，使得阿根廷牛肉出口价格太高而难于销售。所以，阿根适实行的汇率政策，完全由挂靠的货币来掌握，没有调整余地，结果受制于人，丧失了用货币政策调节经济的余地。第三，就是阿根廷政府官员的腐败。在2001年12月份以前，有260亿美元从阿根廷逃走。这加重了老百姓的负担，最终由经济问题引发了社会、政治问题。

江时学：90年代末阿根廷经济陷入困境的原因是多方面的。第一，由于美国奉行强势美元政策，而阿根廷的货币局汇率制度(比索与美元挂钩，1比索=1美元)却又十分僵硬，因此，比索的币值被大大高估，从而打击了阿根廷的国际竞争力。第二，庞大的财政赤字和沉重的债务负担削弱了阿根廷经济的活力。第三，1999年初爆发的巴西金融动荡使阿根廷经济受到了很大的不良影响。第四，国际市场上一些初级产品价格的疲软使阿根廷的农产品出口收入得不到大幅度的增长。

一般情况下，在国民经济陷入衰退时，政府可以利用货币政策来刺激经济。但在阿根廷，货币局汇率制度仿佛“砍掉了阿根廷的货币政策这一条胳膊”，政府无法有效地运用降低利率或放松银根等手段来调控经济。正如许多分析人士所指出的那样，货币局汇率制度犹如一件“紧身衣”，使阿根廷不能对东亚金融危机、俄罗斯金融危机和巴西金融动荡产生的“冲击波”采取有效的应对措施。

还应该指出的是，如果一个国家能继续吸引大量外资，那么巨额财政赤字和庞大的债务负担还不至于诱发危机。然而，1997年的东亚金融危机、1998年的俄罗斯金融危机和1999年初的巴西金融动荡，使阿根廷的外部环境发生了非常不利的变化，吸引外资的成本越来越高。

记者：在全球化时代，由于国民经济与国际经济的联系越来越密切，而汇率是这一联系的“纽带”，因此，选择合适的汇率制度，实施恰当的汇率政策，已成为经济开放条件下决策者必须要考虑的重要课题。1994年的墨西哥金融危机和1997年的东亚金融危机在一定程度上都可以说是由汇率变动诱发的。阿根廷危机的原因之一也与它所实行的汇率制度有关。那么，发展中国家应该采取什么样的汇率制度，才能既规避风险、又促进经济发展?

陶湘：汇率政策的制定应该根据本身的条件与国际国内的形势而定，采取固定汇率制还是浮动汇率制，不能一棍子打死。比如，港币也是与美元挂钩，港币与美元的比价是1美元=7.8港币。但无论是在1997年东亚金融动荡的时候还是现在，香港都没有受到多大程度的影响。这主要是由于香港特区政府的一些调节机制以及其他配套措施都跟得上。

债务负担超过偿付能力

记者：举借外债是利用外资的重要组成部分。在全球化时代，积极地举借外债无疑是一个明智的选择。但外债的规模必须与本国的偿付能力相适应。阿根廷这次经济危机的本质是债务危机。在这个方面，阿根廷危机给我们提供了哪些教训?

江时学：20世纪70年代，阿根廷和其他一些拉美国家因外债规模超过本国支付能力而终于在80年代初陷入了债务危机。遗憾的是，阿根廷没有从80年代的债务危机中吸取教训，而是在90年代初实现经济复苏后再次举借了大量外债。更为重要的是，相当多的一部分外债不是投入生产部门，而是被公共部门用于非生产性目的。

阿根廷公共债务额相当于国内生产总值的比重不足50％。按照发达国家的标准，这一比重似乎并不高。但公共债务相当于出口的比重却高达五倍。此其一。其二，阿根廷的债务结构不合理。一是还本付息集中在2001年～2004年，二是大多数债务采用固定利率，一般都在10％以上，从而使还本付息负担进一步加重。正如英国《金融时报》所说的那样，除非一个国家的经济飞速增长，金融市场非常发达，否则不应该使债务负担达到如此重的地步。此外，阿根廷的教训还表明，在外资流入源源不断的时候，阿根廷早就应该努力提高国内储蓄率，并在经济改革之初，就应该把社会保障制度作为改革的重点。

阿根廷对外债的依赖无疑与储蓄率低有关。以1998年为例，阿根廷的储蓄率为17.4％，不仅低于拉美的平均水平（19％），而且还低于巴西（18.6％）、墨西哥（22.4％）和智利（25.2％），更是低于韩国（33.8％）。事实上，阿根廷的人均GDP不及韩国，1998年分别为8030美元和8600美元，但同年阿根廷的私人人均消费为7818美元，而韩国仅为6695美元。

财政收支严重失衡

记者：1994年墨西哥金融危机、1997年的东亚金融危机和1998年的俄罗斯金融危机都与金融部门中的各种问题有关，因此，人们在谈论经济安全时，常常把注意力放在金融问题上，但阿根廷危机则表明，庞大的财政赤字同样具有很大的危害性。阿根廷财政赤字急剧增加的原因是什么?有哪些教训?

江时学：不容否认，在20世纪90年代前期，阿根廷的财政状况还是比较好的。1993年的财政收支甚至出现了盈余，其他年份虽然是赤字，但占国内生产总值的比重仅为1％。然而，从1996年起，一方面，90年代前期急风暴雨式的私有化结束后，私有化收入大幅度减少，而政府开支却未得到控制。另一方面，由于前总统梅内姆为了谋求第三次连任总统，不惜大幅度增加财政开支，对地方政府财政开支的增加也听之任之。

阿根廷财政收支严重失衡的教训是：（1）提高征税体系的效率十分重要。由于偷税漏税司空见惯，政府只能获得应纳税收入的60％。（2）政府部门应该提高工作效率，控制公务员队伍的规模。阿根廷的总人口为3600万，而公务员人数则多达200万。这一比率不仅在拉美，而且在世界上也是比较高的。这些公务员不仅领取高薪，而且还可享受非常优厚的福利。（3）必须理顺中央政府与地方政府的财政关系。在90年代后期开展的财政改革中，中央政府的财政权有所缩小，地方政府的财政权则显著强化，财政开支也大幅度增加。如在布宜诺斯艾利斯省，90年代的财政赤字增长了10倍，并不断地向银行举债。对此，中央政府几乎是束手无策。

总之，不当的财政政策、沉重的债务负担和僵硬的汇率制度它们三者结合在一起，就必然会导致危机。

私有化不是抵御危机的“防火墙”

记者：20世纪90年代以来，阿根廷在“新自由主义”思潮的影响下，举起了“自由化、私有化”的大旗，对经济体制实行改革。然而，有学者认为，阿根廷经济危机的爆发，为“新自由主义”模式失败提供了一个例证。您怎样看待这个问题?

江时学：私有化不是抵御经济危机的“防火墙”。70年代末，国有企业在阿根廷国内总投资中的比重高达20％。国有企业的地位是非常重要的。进入90年代后，政府对国有企业进行了大规模私有化，以至于许多阿根廷人说，“整个国家都被卖了。”

不容否认，大规模的私有化一度刺激了经济发展，使阿根廷与墨西哥“肩并肩”走在90年代拉美经济改革的前列，私有化使政府获得了大量收入。然而，90年代后期，即在轰轰烈烈的私有化过去之后，私有化收入不断减少，而政府开支并没有得到控制。可见，私有化不仅没有使阿根廷幸免于难，而且还给其财政状况留下了“后遗症”。

阿根廷为我们提供的教训是，必须通过强化自身的国际竞争力和提升产业结构来扩大出口。阿根廷的出口收入相当于国内生产总值的比重只有10％。这一比重在新兴工业化国家中是比较低的。这既与实施了十年的货币局汇率制度有关，也与以下一些因素有关：（1）虽然90年代以来阿根廷大幅度地降低了贸易壁垒，但二战后长期形成的那种内向发展模式，导致资源配置严重扭曲，而这种扭曲是很难在短时间内纠正的。（2）虽然20世纪下半叶阿根廷在工业化道路上取得了显著的成就，但它的产业结构还是基本上以初级产品的生产和出口为主。如在90年代末，制成品出口在出口总额中的比重仅为1/3，其余均为初级产品。（3）美国和欧盟国家一直奉行保护主义政策，对来自发展中国家的农产品加以多方面的限制，影响了阿根廷的出口。

ＩＭＦ药方：一剂良药

记者：国际货币基金组织(IMF)在帮助受灾国家缓解危机、摆脱危机方面一直发挥着作用，但这种帮助通常都是有“条件”的，国际社会把这种“条件”称作IMF的“药方”。从受援国来看，各个国家在执行IMF的“药方”上态度不一，如最近IMF的“药方”在阿根廷遭到了中产阶级和低收入者的强烈抵制；从实施的效果来看，也不尽相同。请问，对于IMF的“药方”，应当如何看待?

陶湘：1997年亚洲金融危机期间，IMF对亚洲国家开出“药方”，亚洲国家都不大感冒。最听话的一些国家，完全按照IMF“药方”进行“治疗”，都不太灵。最调皮的，比如马来西亚，反而倒不错。IMF开的“药方”，是从发达国家的利益出发的，对发展中国家很难说是不是都符合。一方面，应该吸取合理的部分，同时也应结合发展中国家本国的实际。如日本，世界上第二经济大国，十年来经济没有缓过来，西方的一些办法都用过了，都不灵，利率降得很低，日本银行的呆帐坏帐到现在一直不能得以解决，原因是什么?这与日本本身的情况有关。日本的呆账坏账与日本的黑社会有很深的勾结。这个解决不了，就不能从根本上解决问题。所以，IMF的“药方”，发达国家自身还不能够普遍适用，你怎么能把这个“药方”套在各个发展中国家身上呢?没有一张统一的处方可以包治百病。

篇5：农村公共文化服务改革的困境大全

王列生

虽然有媒体近来声称，惠及全民、覆盖城乡的公共文化服务体系已经基本建成，但我们看到的则是农村公共文化服务正处于效率低下甚至举步维艰的困境，而我们有责任反思和谋划的则是如何走出困境并寻找到未来的出路。

从田野调查的实际情况看，尽管经济社会发展水平不同或者地缘文化区位不同，东中西不同农村地区的公共文化服务现实状况往往相去甚远，边疆少数民族地区较之中心城市毗邻而居的乡村情况更是大相径庭，但总体而言，凡是遭遇困境的地方，其困境所在大致都以如下四个方面为最。

一是文化基础设施建设，尤其是匹配性文化服务设备采购仍然相对滞后。尽管这种滞后通过“十一五”时期覆盖性中央财政转移支付与地方财政配套投入而获得较大改善，但我们必须清醒地看到，由于中央财政转移支付的额度未能充分预计到建设成本尤其是土地成本迅速抬高造成预期基础设施建设目标大量缩水，又由于财政状况极为困难的省区事实上不可能做的配套资金完全到位甚至会有零配套情况出现，还由于某些地方财政或文化行政环节存在程度不同的挪用、截留或其它执行不充分的现象，从而导致滞后性仍以不同表现形态存在于全国乡镇基础文化服务机构，而从发展的眼光来看问题，这种滞后性所产生的比较结构落差将会随着农村地区社会进步提速而更加凸显。必须指出的是，在过去一轮的大规模乡镇基础文化设施的两极财政合力助推过程中，顶层制度设计层面的建设目标定位和投入标准测算均缺乏完全可信的计量理由，非差异性面积达标理想与非差异性成本预算带来一系列基层文化设施建设中的操作性困难，极限情况则有种种应付验收而花样诸多的“上有政策，下有对策”式负面事态，所有这一切都为推进农村文化建设和积极建构农村公共文化服务体系留下不可低估的硬体隐患。

二是机构残缺，尤其是财政供给事业岗位严重不足。一些地方乡镇文化馆名存实亡甚至连名也不复存在，一些地方公共文化服务机构还采取差额拨款模式或者财政供给非完全文化事业岗位配备体制(例如一些乡镇的文化工作者身兼乡镇事务的多重从业身份)，还有一些地方以外包补贴的文化专业户形式代替基层公共文化服务机构的事业建置和服务职能，诸如此类，都将造成国家文化建设意识中农村公共文化服务全面覆盖的履职载体弱化和文化承诺的难以完全实现。尤其值得关注的是，愈是经济欠发达地区，不仅这类体制建设及文化行政治理缺位现象愈是严重，而且不认为这种缺位其实就是政府治理功能部分失灵的文化麻木观念则更加严重。这实际上也就是说，他们认识不到“四位一体”战略部署下文化工作已经上升为政府中心工作，认识不到基层文化服务机构及其相应岗位设置不完善也就意味着基层政府职能的不完善，认识不到农村文化建设滞后以及农村公共文化服务体系去功能化将深刻地影响制约和谐社会建设、农民基本文化权益保障和全面小康社会伟大目标的顺利实现。从某种意义上说，观念认识缺位较之体制建设缺位更加令人担忧。

三是运行经费财政保障不力，尤其是公共文化服务增量经费支出缺乏保障稳定性。几乎全国性地普遍存在乡镇文化预算非约束性、乡镇文化机构运行经费测算非规范性、农村公共文化服务经费保障非长效性等制度性财政供给保障问题。非约束性的根源在于国家宏观文化政策层面缺乏对文化支出的清晰限定义项，尤其缺乏这些义项在各级政府年度行政绩效考核中的刚性指标设定，当然也就更谈不上建立在限定义项和刚性指标基础上的问责追究制度。因此，农村公共文化服务的运行经费保障是否有力完全不属各级政府行政运行规则的约束，一旦失去这种约束，其后果必然会是主观随意性支配下的情绪性事实。主要政府首长和财政负责官员的文化情绪决定着所在区域的公共文化服务命运。非规范性的根源在于各级文化行政与文化事业机构在实施公共文化服务过程中缺乏科学的项目设计、支出测算和绩效标杆，中央财政的转移支付经费或者地方各级财政的年度预算安排，到了执行环节就程度不同地演绎为“自娱自乐”远远超过“民娱民乐”的行业资源或部门利益。到目前为止，全国各地农村公共文化服务建设运行经费究竟如何测值、预算、管理和效率评价，基本上还处于模糊数学的目标定性范畴，这是导致农村公共文化服务中支出效率低下的主要症结所在。非长效性的根源在于公共文化服务体系无论在城市还是在农村，实际上都还没有设计出，当然也就谈不上行政功能给定的制度存在方式，现行所谓公共文化服务体系不过是原有诸多公共文化服务工具大杂烩基础上的命题化指令，正因为如此，农村公共文化服务也就不可能在一种文化制度运行张力的持续功能发挥中成为制度化事实，只要不是制度化事实，就不仅难以获得现实的长效支撑，而且完全可以在某个时间位置被某种新的命题指涉所置换。

四是准入素质基本达标的服务队伍尚未形成。由于机构、编制、行业福利、农村工作条件等各种复杂原因，我们还无法做到吸引大批高素质的大学毕业生进入农村公共文化服务机构，并且也无法吸引更多的高素质志愿者义无反顾地投身于火热的农村公共文化服务实践。在东部沿海发达地区，在解决了基础建设和运行经费之后仍然没有全面实现农村公共文化服务体系的高效运行，说到底就是因为服务人才问题始终困扰着这些地区文化服务水平提升，而一旦文化服务水平得不到有效提升，面对人民群众不断增长和不断变化的文化诉求，文化服务机构的去功能化和文化服务体系的逐渐形式化就是谁也阻挡不住的必然逻辑结果。对此，无论是高层的文化制度设计还是基础的文化政策响应，都必须集中精力着手解决农村公共文化服务的人才队伍建设问题，从某种意义上说，解决的满意程度将直接制约着农村公共文化服务的未来命运。

篇6：基层水利改革和发展的困境与对策

李晶、钟玉秀、李伟

（发表于2009年《中国水利发展报告》

刊登于2009年《水利发展研究》第8期）

基层水利是维持农村社会稳定、促进国民经济又好又快发展的基础。经过长期的努力，我国基层水利改革与发展取得了较大成绩。基础设施得到较快发展，资金投入稳步增长，政策法规体系不断完善，人才结构得到一定改善，体制改革取得一定成果，管理模式不断创新。但是由于长期受观念、制度等内外部因素影响与制约，我国基层水利发展还存在不少问题，并面临诸多困境，制约着基层水利的进一步改革与发展，需要我们开拓思路，创新机制，破解困境，加快发展。

一、基层水利发展存在的问题

(一)基层水利设施老化失修，配套不全；

(二)基层水利建设资金与运行经费难以到位；

(三)基层水利管理体制不适应工作需要，职能弱化，作用难以发挥；

(四)基层水管单位任务重、条件差、待遇低、人才结构不合理；

(五)基层水利政策法规不完善。

二、基层水利改革与发展的困境

困境1：受到“重建轻管、重大轻小、重骨干轻配套”观念的长期影响困境2：受到定性不准、体制不顺、责任不明的严重束缚

困境3：受到农村税费改革的重大挑战

困境4：受到水利立法进程的制约

三、破解基层水利改革与发展困境的对策与政策措施建议

(一)将发展基层水利作为政府解决“三农”问题的关键性措施来抓，将基层水利发展作为“工业反哺农业、城市支持农村”的重点扶持对象

我国目前总体上已经进入以工补农、城市支持农村阶段。工业反哺农业能提高农业综合生产能力，实现“等量要素获取等量报酬”，使农业生产至少获得社会平均利润。应当把发展好基层水利，作为确保农业增产、农民增收和农村发展的关键性措施来抓，从根本上解决好“三农”问题。

(二)将基层水利发展作为政府财政支农资金和金融促农资金的重点领域当前，在国家大规模增加对农村基础设施建设和社会事业发展的投入，健全农业补贴制度，加大政策性金融对农业开发和农村基础设施建设中长期信贷支持的时期，应该将解决基层水利发展资金需求作为其重点领域。应加大中央财政小型农田水利补助专项资金规模。对中西部地区安排的病险水库除险加固、水土保持重点工程等公益性建设项目，逐步取消县及县以下资金配套。继续加大政策性金融对农业和农村水利基础设施建设中长期信贷支持。

(三)将统筹城乡水利基础设施和公共服务作为城乡经济社会发展一体化的重要环节

应将统筹城乡水利基础设施建设和水利公共服务，作为建立城乡经济社会发展一体化制度的重要环节，并将加快农村饮水安全建设和实施农村水环境治理作为加快发展农村公共事业的重要内容。

（四）将基层水利体制创新作为推进农村改革发展制度创新的重点内容建议基层水利站与基层林业站同等待遇，明确其属于公益性事业单位，统一确定为县级水行政主管部门的派出机构，受当地县级（市、区）水行政主管部门和镇人民政府（街道办）的双重领导，以县管为主；统一定性为全额财政拨款类事业单位，严格定编、定岗、定员并落实经费保障，编内在职人员工资经费及退休人员退休金全额列入县级财政预算，工资和各类津贴补

贴按事业单位工作人员的标准由县级财政核发。

（五）建立中央与地方的财力与事权相匹配的投入新机制

一是中央与地方应进一步划分事权，分清责任，做到事权与财力相匹配，建立中央与地方的财力与事权相匹配的投入新机制；二是建立基层水利发展多元化投入机制，以扩大政府公共财政投入为主导，明晰产权为抓手，利益共享机制为驱动，建立健全“以政府公共财政投入为主导，农民自愿投入为基础，社会投入为补充”的多元化投入机制。

(六)要建立中央投入财政主导的基层水利建设投入保障机制。

一要尽快扩大中央小型农田水利工程建设专项资金规模，二要强化政策性金融对农业和农村水利基础设施建设中长期信贷支持力度，努力争取中央财政对所有节水灌溉贷款项目全部实行实际利率全额贴息。三要引导社会资本参与农村饮水安全工程和农村小水电项目建设。四要积极争取政府出台工程用地、用电、税收等方面的优惠政策，减轻农民负担。五要完善水价形成机制，争取城乡统筹。

(七)进一步健全县域农田水利基础设施的建设与管理体制机制。

一要因地制宜，统筹各项财政涉农资金，建设县域农村水利基础设施。二要逐步探索产权明晰、责权对等、公众参与的小型水利工程建管模式。三要逐步试点并积极推行水利工程建设“二次监理制度”，以克服监理与受益“两张皮”的弊端。四要改进现行小农水项目资金管理制度，五要减免群众办水利的相关税收或者比照政府扶持办企业的办法进行返税。

(八)加强农村水利法律制度建设。

今后一段时间水利立法工作，一要将《农田水利法》、《农村饮用水管理条例》列为重点项目，尽快颁布施行；二要加快制订《农村供水条例》、《节水灌溉补偿及激励办法》等，将农田水利基础设施建设和管理、农村饮

用水工程的建设和管理纳入法制化轨道，使农田水利、农村水利工作有法律制度保障。

(九)建立可持续发展的人才保障机制。

篇7：贺卫方：司法改革的困境与路径

贺卫方

作者按：本文刊登在2008年9月18日《南方周末》“大参考”版，是我对于所谓司法民主化的一篇相对系统的文字。《南周》版作了一些删节，这里是完整版。贴在这里，请读者指正。

摸起石头过旧河

1999年5月，中国社会科学院法学研究所组织了一次题为“依法治国与司法改革”的研讨会。跟那段时间举行的许多有关司法改革的研讨会一样，法学所的会议上也是洋溢着一派乐观的情绪。一年多之前，中共十五大报告以前所未有的高调正式提出司法改革的命题：“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”。学术界以及司法界对此都颇为兴奋，以极大的热情为改革出谋划策。不过，在那次会议上，我个人对于司法改革的前景却没有表达乐观的看法，其中的原因，一是对于司法改革究竟朝向怎样的方向尚缺乏基本共识，二是，在政治体制以及意识形态的约束条件下，司法改革能够走多远自己没有把握。我的发言用了一首题为“司法改革感言”的打油诗作为结束：

棋局交困兵马车，法眼迷离儒道佛。

庙堂新招频频闪，摸起石头过旧河。

岁月如白驹过隙，一转眼，将近十年的时间就过去了。今天，司法改革大致上处在一种犹豫彷徨的状态。十多年来，司法界甚至人大出台了很多的改革举措，但是，由于对于改革的目标以及实现的途径等方面缺乏共识，不少措施相互冲突和抵消，并没有产生“从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”的效果。改革的持续没有提升司法的地位，人们看到的反而是司法权的愈发边缘化。技术思路的改良也由于大框架本身的阻却而难以在整体上推进社会正义的实现，曾经响亮而激动人心的口号也逐渐变成一种若隐若现的微弱回声。司法公正的话语曾经让国民对司法界充满期望，但是一些承诺实际上是法律界所难以独立实现的。在许多引起社会广泛关注的案件中，人们看到的仍然是司法屈从于外部权力，律师的辩护权受到种种限制，司法程序扭曲，导致案件得不到公正的解决。抑有进者，有关司法腐败的报道频频出现，更动摇了国民本来就不甚坚定的法治信念，不少人转而呼唤回归到某种人治。“摸起石头过旧河”，此之谓也。

回归大众司法？

去年11月，针对可能沉冤十馀载的聂树斌案件，何兵教授在《南方都市报》上发表文章，认为之所以冤案频仍，根源就在于法官对于司法权的垄断和人民参与司法的缺乏。他指出：

这些年司法改革的根本性错误在于，司法改革在部分学者的错误引导下，在法官群体的有意推动下，走上了所谓职业化的路线，司法与人民渐行渐远，人民失去了对司法权的最终控制。司法职业化努力并没有带来人们所想象的廉洁、公正的司法，相反，一个维护自身利

益胜于维护社会正义的法官群体正在形成。为此，本案给我们最大的教训是，必须坚定不移地打破法官群体对司法权的垄断，通过各种秩序化的民主手段，实行人民对司法权的有效控制。（2007年11月3日《南方都市报》）

无独有偶，近来的一些信息也显示官方有意强化“司法的平民化”，以此纠正“职业化”带来的弊端。某省高级法院甚至发文在全省法院推行“马锡五审判方式”，城市广场、田间地头又再现法庭审判，据说旁听的人民普遍称赞云云。但是，如今司法权威不彰、误判连连的原因果真是因为司法改革“走上了所谓职业化的路线”所致么？司法的高度职业化一定意味者“与人民渐行渐远”么？那些貌似新招实则故伎的举措能够推进司法的公正性么？我认为，这样的判断完全是药不对症，甚至是所谓“杀头以治斜眼”。中国的司法之所以无从履行运送正义的使命，不是因为它的职业化，恰好是因为它的非职业化。

什么是司法职业化

也许首先我们需要正本清源，讨论一下所谓司法职业化的含义。在我看来，司法职业化的含义无非是强调在司法制度设计和司法权行使过程中的专业化，其基本内容已经在近年来的相关讨论中得到了清晰的揭示。这里不妨作些简要归纳。第一，职业化要求司法官员选任上的专业化要求，也就是要提升法律职业的门槛，让司法权的核心部分操纵在具有专业教育和历练的人士的手中。这种选任标准的前提是认定法律是一门专业化的知识，只有专业化的训练才能让执掌司法权柄者的思维和行为受到特殊的知识的约束和指导，才能够形成不同层级和不同地域的司法决策的平衡和统一，才能最大限度地保障法律面前的人人平等。在这个方面，应该说，十多年来我们的改革是有着相当的成就的，2001年统一司法考试制度的确立就是一个显著的例子。

司法职业化的第二个内容正是要求司法决策遵循法律和法律解释的规范，最大限度地减少其中的恣意成分。在这些年的改革中，这样的要求被概括为“司法判决必须说理”。所谓说理指的是法理，是专业性的道理。虽然在某些时候法理与一般人生道理具有相通的地方，但是它显然要具有法律的职业特性。用英国伟大的法官柯克（Edward Coke）的说法，法官所运用者不是与生俱来的智慧，而必须经过后天的人工训练才能运用的理性。如何保持同样的案件同等的对待是司法过程最核心的考量。单纯出于一种爱民之心，忽略规则的前后联贯，没有严谨的法律推理，所谓法治最终也只是一句空话。这里需要特别强调司法人员需要遵循特殊的法律解释规范，例如合同条款如何解释，名誉权的保护与言论自由之间如何平衡，鲁迅肖像是否需要征得其后人同意方能使用，在自动提款机上用自己的银行卡取出超出取款人指令的金钱是否应被界定为盗窃，凡此种种，都需要在司法界形成统一的解释，从而约束法官的裁量权。

司法权的行使方式构成司法职业化的第三个要素。由于法治社会必然是一个利益多元化的社会，尤其是公民或法人与国家之间的利益冲突需要有一个中立的裁判者予以解决，因此司法的行为是否能够得到利益对立的当事人的认可就成为至为关键的事项。消极乃是中立的前提。在过去十多年的司法改革中，法学界以及法院愈来愈强调司法权要在法定的范围内行使，对于当事人没有提起的事项不得作出裁决，要尽可能地让当事人自己搜集和提交证据，法官不可以过分主动地行使权力，只能坐堂问案，从而最大限度地将判决变成一种当事人之间竞争的产物，这样在客观上也减轻了司法决策者所承受的压力。

第四项内容是司法管理制度的职业化，也就是要在人与人以及人与机构之间的关系上把法院与行政机构区分开来。司法权的行使中，一个重要的特色便是每个法官独立地裁判案件，因为正是法官面对着发生争议的当事人，一切证据以及法律论辩都是在法官面前呈现，也就必然要由法官直接作出判断，当然在行使这种独立的权力的同时，法官也需要明确地承担决策责任。但是，长期以来，受制于行政强势以及官本位的传统，我们对于司法机构内部的权力架构究竟如何安排缺乏必要的探索和具体的制度设置，以至于在司法过程中，法官没有独立的保障，院长以及其他具有行政官职的人士对于具体案件的判决结果拥有很大的影响力，审判委员会可以直接决定案件的判决结果，以至于司法决策的责任也完全弥散化了。试想，如果聂树斌案件就是由石家庄中级法院合议庭的那几位署名法官独立裁判，发生误判法官无从推卸责任，冤杀的概率一定会大大减少。此外，法院内部又叠床架屋地设置了多达十二级的法官等级，使得法官的独立意识进一步弱化。这无疑是与职业化要求相反对的。

司法职业化的第五项内容是司法职业伦理的确立。所谓职业伦理，便是一种职业在社会中何以安身立命的行为准则。职业伦理不是宽泛的道德准则，它包含着法官之间、法官与律师和检察官之间、法律人与相关当事人之间以及法律职业与社会之间如何处理关系，尤其是怎样避免利益冲突等方面的行为规范。例如，一般人对于司法或诉讼享有评论上的自由，但是法官对于无论是其本人或他人正在审理案件发表言论却应当受到限制。法官必须在庭审内外保持庄严、公正和耐心，时刻提升公众对司法的信心。法官对于律师、检察官以及证人都需要表现出专业的尊重、礼貌与公正。法官不得参加任何足以引起民众对其公正性发生怀疑的组织和活动。凡此种种，这类职业伦理是否完备地确立，是否在司法的每一个环节都得到体现，是判断一国司法职业化程度的重要尺度。进而言之，我们的司法之所以受到许多诟病，根源之一正是职业伦理建设上的匮乏和混乱。

司法独立

即使有上述职业化的努力，如果一国的司法缺乏必要的独立性，那么期望司法权能够公正地行使也是徒劳的。这种独立性要体现在机构设置和决策过程两个层面。机构设置上的独立就是司法权要掌握在与立法和行政相分离的专门化的司法机关手中，非司法机关的权力不得染指判决的过程。与此同时，司法独立要求法官决策中严格运用法律本身的条文和知识，细致地作出法律推理，也就是说，要体现法律思维上的独立性。如果说机构设置上的独立性需要通过严格维护司法机构本身不受制于其他权力的话，那么决策的独立性更侧重于法院内部的权力分配，以及通过严格的选任程序确保司法决策的品质。

今天的司法最大的弊端之一，也许就是人们完全无从预测法院在判断一个案件时会遵循怎样的准则，也就是说，当我们要求法官依法办案时，什么是这个国家的法律却越来越变得模糊不清了。除了法官腐败等因素外，让案件判断出现如此不确定的原因就是法官无法摆脱来自法院内外的权力的影响。正式一些的红头文件，非正式的电话、条子，都足以让司法偏离法律的轨道。某些重大案件，政法委事先协调，提前定调，使得庭审过程完全变成走过场。近年来，各地pol.ice部门首长政治地位提升，许多地方都是政法委书记兼任pol.ice局局长，或者pol.ice局局长位居党委常委，而法院院长或检察院检察长在党内位置却日趋边缘化，导致宪法所规定的“一府两院”体制、法院检察院依法独立行使审判和检察权的设计无从正常运行。例如，刑事案件，许多冤案的发生都是因为在审判环节上法院只能接受而不能否定pol.ice部门的结论。司法界形象的说法是，“pol.ice局是做饭的，检察院是端饭的，法院是吃饭的。”听上去法院好像很省心，但是问题在于，pol.ice做什么，你也只能吃什么。

正是在这种不独立的体制下，法院和检察院就只能迎合外部权力的需要，尤其是遵从同级党政的指令，成为地方利益的守护者。某些涉及到地方企业利益的案件，法院一味地袒护本地当事人。行政诉讼方面，百姓起诉本地政府，每每让法院如坐针毡，因为判决政府败诉是法院难以承受之重。对于官员的腐败行为，没有党委的认可，检察院难以主动出击，多年来不断反腐，但是腐败却愈演愈烈，检察权的不独立正是其中根本原因之一。司法权的这种诸侯化使得地方主要官员一手遮天，中央无法有效地获取各地信息，尤其是由于地方政府原因所导致的民怨难以得到公正处理，于是导致上访特别是到北京的控诉者连绵不绝，为了维护政府形象所进行的驱赶又招致人们对于中央的抱怨和失望，在那种道路奔走、权门呼号的过程中，民怨不断积累和加剧，社会必然处在干柴近烈火的危险边缘。

虽然缺少定量的分析，但根据自己近二十年的观察，我们太多的案件之所以处理不公，之所以引发不断地上访，或者说从整体上看司法之所以难以回应国民对于正义的渴望，部分的原因是因为职业化程度低下，更多的原因则是司法不独立，法律之外的权力左右着司法，“凭云升降，随风飘零”，完全无从知晓它所依据的规范究竟是什么。所以，通过改革，有效地改变司法权的地方化实在是一件时不我待的大事情。

民主化与职业化

在我们这样的共和体制下，国家权力应当以民主的逻辑建构当然是毋庸置疑的。司法权作为国家权力的重要组成部分，必须接受人民监督也是顺理成章的。但是，自从古希腊以来，民主与司法之间的关系就呈现出相当复杂的面向，难以作出简单的判断。这里提出几个关键问题，以为进一步讨论的线索。

首先，民主化与职业化是否是一种对立的关系？司法职业化强调的当然是一种精英化的制度建设思路，但是，真正的精英化所追求的方向却是良好的社会秩序，而政治层面上的民主解决的是立法过程中的利益安排以及政治权力分配的标准和方式。可以说，随着现代化的展开，政治民主化与司法职业化已经成为紧密关联、唇齿相依的关系了。但是，关系紧密并不意味着可以相互取代，例如，我们无法想象案件的处理通过全民公决的方式加以解决。前面我们对职业化含义的讨论已经表明，职业化解决的主要是限制司法恣意、确保司法公正，它与民主化所指向的并非同一目标。一个好的制度环境能够使二者并行不悖、相生相济，而坏的制度下却是不共戴天、相害相斥。

其次，民主在司法领域中究竟体现在哪些方面？实际上，如果说有司法民主化这件事情的话，最重要的就是法院所适用的规范是民主机构所制定的；司法界严格地依据体现民意的立法判决案件正是民主在司法领域中的最要紧的体现。相反，如果让法院在法律之外，再求诸一时一地或者一案中的民意，让法官超越法律去判断怎样的判决更符合人民利益，那么不仅仅使得案件的判决存在着无可名状的任意性，而且宪法和法律作为通过民主过程提炼民意所形成的最高规范就变成可有可无的空文。遵从立法之外，民意机构还必须对于司法机关的行为进行有效的监督，这类监督体现在人事任免、处理对于司法官员的控告以及确保司法独立不受其他权力损害等方面。需要强调的是，这种民意机构对司法的监督也必须遵循立法、依据严格的程序进行。民主在司法领域的第三个展现层次便是民众通过陪审或参审的方式直接参与司法权的运行。一个值得注意的历史现象是，民众参与司法带来的未必是增进法治和自由的效果。例如，一些非英语地区引进陪审团制度的结果往往是“播下龙种，收获跳蚤”，陪审团不但没有像在英语地方那样作为“民主的学校”和“自由的堡垒”，反而成为专制权力的守护制度。大革命后法国引进陪审团的效果正是如此。

所以，我们需要思考的第三个问题就是，如果政治决策或者立法尚没有真正实现民主的情况下，在司法领域推进所谓的“民主”将会导致怎样的结果。我们都知道，自古以来，民主的初衷之一就是要限制那种专横和恣意的权力。在前民主时代，能够对于这种专制权力加以限制的力量有三个，一是足以与世俗君主相抗衡的宗教权威，一是不同阶层或阶级之间的对抗和妥协，另一个就是法律职业所形成一种对于国家权力进行规范化塑造的力量，当这种专业化群体在立法和司法两个领域逐渐取代此前的恣意权力之后作用尤为显著。以英国为例，那里的出庭律师垄断了法官任命的来源，并且逐渐地把王权完全排斥于法院之外，甚至开始在人民与王权、人民与政府之间充当中立的裁判者，正是法律职业推进社会转型的典型体现。这种转型的动力并非民主意识的发育，而是人们对于司法职业化表现的信赖。反过来说，任何专制权力都难以容忍一种职业化的权力所必然带来的限制。所以，如果没有政治层面上的民主，没有对司法独立的体制性的保障，司法过程中的所谓“民主”设置往往反而成为专制权力翦除任何对其施加约束之力量的重要打手。历史地看，法律职业化的前提不是民主，相反，一个独立和高度职业化的司法界却可以成为民主不沦落为多少人暴政的前提条件。

这样，我们的第四个问题就顺理成章地呈现出来，那就是，职业化的司法对民主体制所可能产生的某些弊端的抑制作用。在今天这样的民主号角高扬的时代，说民主制度存在弊端可能招致激烈的抨击。不过，平心而论，没有哪种制度是完美无缺的。民主制度由于把政治的基础建立在民意的基础上，因而使得政府决策必须体现和尊重民意。这是民主的好处，但同时也是民主的缺陷。因为民意往往是变动不居的，它会受到信息的控制，报纸上的一篇耸人听闻的报道就会燃起公众的万丈怒火。例如，文革时亿万民众都相信刘少奇是十恶不赦的“叛徒、内奸、工贼”，后来平反后才知道他是那样的无辜。在今天这个网络时代，甚至出现所谓“标题党”，因为人们没有耐心在网络上看长篇大论、条分缕析，于是网络媒体以及作者一味地在标题上做文章，形象而煽情的标题之下，人们的跟帖就激情四射地跟着标题走，舆论状态跟真实的民意之间就不免脱节。

如何纠正民主的这种偏颇？按照卓越的政治哲学家托克维尔的说法，法律职业者就会成为“能够平衡民主的最强大力量，甚至可以说是能够平衡民主的惟一力量。”他这样描述美国的情况：

当美国人民任其激情发作，陶醉于理想而忘形时，会感到法律人对他们施有一种无形的约束，使他们冷静和安定下来。法律人秘而不宣地用他们的贵族习性去对抗民主的本能，用他们对古老事物的崇敬去对抗民主对新鲜事物的热爱，用他们的谨慎观点去对抗民主的好大喜功，用他们对规范的爱好去对抗民主对制度的轻视，用他们处事沉着的习惯去对抗民主的暴躁。（托克维尔：《论美国的民主》，董果良译，上册，商务版，页309。董译本把法文jurist译作“法学家”，我觉得译为“法律人”更合原意，遂改之）

也许不应把托克维尔误会成民主的反对派，实际上在170多年前他就明确断言民主已成为不可阻挡的潮流。在《论美国的民主》一书里，他也对于陪审团作为一个政治机构的价值给与了很高的评价。但是，他还是理性地分析了民主本身的弊端，更重要的是，他给出了矫治弊端的药方。问题在于，这药方对于中国是否适用？

法治的罗马城

如前所述，关于过去近20年司法改革的估价以及今后应该选择的路径，法学界和司法界都出现了很大的争议。或许用陷入困境或者“摸起石头过旧河”来描述目前的状况略嫌夸大，但是现在的确面临着很大的困惑，因为某些举措明显地是在把计划经济时代的一些做法改头换面地复活出来。这也是必须进行严肃而理性讨论的原因所在。

篇8：聚焦社保改革:困境与出路

在三月初召开的两会期间,社保改革问题位居公众关注的十大热点问题之首。近日,关于养老金入市的话题成为大家关注的焦点,3月20日,全国社保基金理事会发布消息称,经国务院批准,社保基金理事会受广东省政府委托,投资运营广东城镇职工基本养老保险结存资金1000亿元,此举在全国尚属首次。加速我国社会保障制度改革再次成为焦点问题。

一、我国社会保险的现行制度框架

从制度变迁的角度看,中国社会保险制度的整体构建始于20世纪90年代初。1993年11月,党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,不仅提升了社会保险的地位,而且确立了社会保险的制度模式与框架。随后,社会保险制度建设在全国范围内全面铺开。到目前为止,养老、失业、医疗、工伤和生育等社会保险五大险种制度框架已经基本确立。“五险”缴纳额度每个地区的规定都不同,以下主要以北京市为例。

1. 基本养老保险

在社会保险五大险种中,养老保险是探索时间最长、决策争议最大、行政规章最多的险种。基本养老保险以本人上一年月平均工资为缴费基数,最低缴费基数(下限)不得低于北京市上一年职工月平均工资的60%,最高缴费基数(上限)为北京市上一年职工月平均工资300%。缴费比例:企业按20%缴纳;职工按8%缴纳,其中8%全额计入个人账户。累计缴纳养老保险15年以上,并达到法定退休年龄,可以享受养老保险待遇。参加城乡居民养老保险的,最低为北京市上一年度农村居民人均纯收入的9%,最高缴费不得超过北京市上一年度城镇居民人均可支配收入的30%。

养老金计算公式如下:

养老金=基础养老金+个人账户养老金

个人账户养老金=个人账户储存额÷计发月数(50岁为195,55岁为170,60岁为139,不再统一为120)

基础养老金=(当地上年度在岗职工月平均工资+本人指数化月平均缴费工资)÷2×缴费年限×1%=当地上年度在岗职工月平均工资×(1+本人平均缴费指数)÷2×缴费年限×1%

本人指数化月平均缴费工资=当地上年度在岗职工月平均工资×本人平均缴费指数

在缴费年限相同的情况下,基础养老金的高低取决于个人的平均缴费指数,个人的平均缴费指数就是自己实际的缴费基数与社会平均工资之比的历年平均值。低限为0.6,高限为3。

2. 基本医疗保险

职工按本人缴费工资基数的2%缴纳基本医疗保险费,划入职工个人账户;用人单位则按单位缴费工资基数的9%缴纳基本医疗保险费。大额医疗费用互助资金由用人单位和个人共同缴纳。用人单位按全部职工缴费工资基数之和的1%缴纳,职工和退休人员按每月3元缴纳。这样就构成了单位10%,个人2%+3元的缴费比例。

参加城镇居民基本医疗保险人员,城镇老年人每人每年300元;学生儿童每人每年100元;城镇无业居民每人每年600元。其中残疾人员、七至十级残疾军人缴费标准为每人每年300元。参加新型农村合作医疗(昌平区缴费标准):个人60元,市、区财政补助430元,镇财政补助30元。

3. 工伤保险

工伤保险实行社会统筹,费用来源于企业,职工不负担费用。国家根据不同行业的工伤风险程度确定行业的差别费率,并根据使用工伤保险基金、工伤发生率等情况在每个行业内确定费率档次。一般来说,企业根据行业不同0.2-3%不等。

4. 失业保险

失业保险费由企业和职工共同负担。费率标准为:企业缴纳工资总额的2%,职工缴纳本人工资的0.2%。企业和个人缴纳的失业保险费,形成失业保险基金。允许省和自治区建立失业保险调剂金。

5. 生育保险

根据《北京市企业职工生育保险规定》,生育保险费由企业按月缴纳,职工个人不缴纳生育保险费。企业按照其缴费总基数的0.8%缴纳生育保险费。企业缴费总基数为本企业符合条件的职工缴费基数之和。

二、社会保险制度的现实困境

2008年以来,通过构建覆盖城乡居民的最低生活保障制度/医疗保障制度与养老保障制度,初步实现了全体人民能够免除生存危机、疾病忧患和从制度上解除养老后顾之忧的民生保障目标,为建设健全、完备的中国特色社会保障制度奠定了坚实的基础。然而,我们应该清楚看到,现行的社会保障制度虽然基本解决了人人有保障的问题,但仍然存在不少“先天不足”和“人为失误”,甚至于这些问题将社保制度推向困境之中,严重影响到社会保障制度体系的财务可持续性。

我国社会保险保障体系面临着社会保障覆盖面还不够宽、社会保障基金筹措困难、多头管理、体制分散、失业保险面临前所未有的压力、人口老龄化对社保体系影响大、社会保障法制性不强等诸多问题,其中人们最为关注也最有意见的问题有养老金双轨制问题、企业个人社保缴费负担过重、社会保险基金增值保值问题等。

我国目前实行的是“养老金双轨制”的退休制度:根据相关规定,企业员工的退休金是以在职期间养老保险缴费年限和缴费基数为依据,综合考虑即期社会平均收入水平后计发的;而机关事业单位退休人员所享有的养老金,则是按照退休前员工工资补贴标准和连续工龄计发,从社会统筹基金中支付,此前个人账户的缴费时间与多寡并不影响养老保险待遇,而是在退休后以补贴的形式返还。这使得两者之间的差距可以达到3倍之多。今年两会上不少人大代表直指养老金双轨制是最大的社会不公。

社保缴费比例过高,已经让企业和个人不堪重负,按照社会保险分险种而设定的目标缴费率,我国现有的社保缴纳比例是全世界最高的,各地虽然略有差别,但从总体上看,如果足额缴纳,养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险五险,企业缴纳加个人缴纳部分,合起来约超过工资总额的42%;加上住房公积金,占到工资总额的约66%!“五险一金”合起来,个人缴纳约占工资总额的22%左右,企业缴纳约占44%左右。也就是说,如果员工名义工资是1000元,企业为他实际付出的是1440元,而他个人税前实际所得只有780元,真是“员工感觉工资很低,老板感觉很委屈”。如此之高而且没得商量的社保缴纳比例,不仅大大影响了人们的生活,而且大大影响了企业和个人缴费的积极性。企业普遍缺乏涨薪的积极性。因为涨薪同时意味着企业的社保等负担加重。企业税收和社保负担重,反过来全面妨碍员工福利的提升:一是涨薪每每受到限制,二是一些企业会千方百计规避正式劳动合同,千方百计逃避给员工上社保。这样,社保缴纳额度高,原本是为了保障员工的福利,到头来反而成为损害员工福利的工具。很多员工不仅没有得到社保待遇,反而不断地被企业“临时工”,拿着最低的临时工工资。

社会保险基金,尤其是其中的养老金与我们每个人息息相关。但是,当前我国社会保险基金投资运营管理存在着管理主体不明、投资渠道单一、效率低下等问题。在通货膨胀前提下,存在贬值的可能,且从长远来看,基金的增值能力和支付能力也令人担忧。一方面是近半数省份养老金收不抵支,一方面是基金结余收益率大大低于通货膨胀率。例如,2010年CPI为3.3%,而社会保险基金的收益率仅不到2%,显然是负收益率。此外,如果以全国社保基金理事会10年来9.17%的平均收益率为参照,1997年以来社会保险基金的收益率损失高达6000亿元以上。

在众多问题下,社保改革的呼声日益高涨。

三、社保改革出路何在

养老金双轨制,挫伤了社会保障体系的公平性,同时也妨碍了劳动力要素的自由流动。但囿于统筹基金捉襟见肘、各方利益牵涉其中,解决方案一直付之阙如。实际上,2008年我国就确定在山西、上海、浙江、广东、重庆等地进行事业单位养老保险制度改革试点。大致思路是:对事业单位进行分类,有行政职能的纳入公务员的劳动保障体系,具有经营性质的事业单位,将参照企业职工保障制度进行改革。然而,改革一直停滞不前。四年过去,这一改革几乎流产的原因,首先是在制度上缺少顶层设计,将事业单位分类,让人感觉被区别对待;同时,没让公务员参与也使很多人不满。当然还有担心利益受损。

伴随着老龄化社会趋势的日益严峻,当下久议不决的养老金制度改革不宜一拖再拖。养老保险制度的割裂、分化不仅体现在企事业机关单位之间,还体现在目前全国城市居民、农民、公务员、事业单位、城镇职工是各自为政。破解养老金“双轨制”需要跳出既有框架,实行大刀阔斧的改革。笔者认为,事业单位和公务员的养老金改革必须同时进行,不能区分三六九等;充盈养老统筹账户,为企业职工养老金寻找新的资金源泉;设立基本养老金与补充养老金相结合的制度,既体现公平诉求,又要兼顾养老金分配的效率。

如何在降低企业和个人缴费比例的同时,又能不减损甚至逐步提高职工享受的社保福利待遇呢?笔者以为,现实可行的途径有许多。上面论述的改革不合理的养老金双轨制就是办法之一。养老金双轨制有双重危害性:既加重了政府财政不合理的养老支出,又缩减了社保基金的一大资金(缴费)来源。若能根本改变这种状况,将机关事业单位也纳入统一社保,那么,其积极价值势必也是双重的:既可节省财政用于机关事业养老的大量投入转而用于全民社保,又可以扩展社保基金的缴费来源。

我国近10年来的财政增速年均高达19.9%,远高于GDP增速,也高于养老金(社保)增速。仅2010年新增的财政收入就相当于全国养老基金的77%,这更加表明了国家完全有完善社保体系的财力。国家在该方面投入的增加,企业和个人的负担必然有所减轻。“开源”的另一途径是可以从国企分红中提取社会统筹基金,2011年度全国国有企业累计实现利润高达22556.8亿元,而分红比例却很低。这样一种名不副实的分红局面,显然亟待改变、也有巨大的改变潜力。将国企分红用于全民社保也符合国企回馈国民的本意。一方面,必须大幅提高国企分红比例,将更多国企利润上缴纳入公共财政体系;另一方面,又要以制度化的方式,确保国企分红都尽可能用于社保等公共领域投入。

此外,相关部门应该给中小企业减负。之前有报道称,根据全国工商联调查显示,某些部门的乱收费,使企业的经营成本不断增加。根据统计,政府部门向企业征收的税费和基金有劳动用工年检费、工商年鉴公告费、市政押金等多达375种。而这375种税费和基金中,还不包括各种协会的收费、赞助等等。

诸多问题产生的原因还是在于我国社保基金并不充裕,面对老龄化社会即将到来的冲击和城乡社保全覆盖的压力,资金面的缺口是最为核心的问题。相关统计显示,目前我国超过2万亿元的社保基金投资收益率还不到2%,甚至跑不赢CPI,长期处于贬值状态,同时,监管水平低下,据审计署此前的审计报告,我国社保基金的违规问题金额动辄几十亿、甚至上百亿。

目前,大家比较关注的是“养老金入市”。今年两会期间,人力资源和社会保障部部长尹蔚民对外宣称正积极研究地方养老金入市问题。两会结束,3月20日,社保基金理事会受广东省政府委托,投资运营广东城镇职工基本养老保险结存资金1000亿元,广东成为第一个“吃螃蟹”者。

美国的401K计划被普遍认为是养老金入市的成功个案。401K计划也称为401K条款,适用于私人公司,为雇主和雇员的养老金存款提供税收方面的优惠。企业为员工设立专门的401K账户,员工每月从其工资中拿出一定比例的资金存入养老金账户,而企业一般也为员工缴纳一定比例的费用。员工自主选择证券组合进行投资,收益计入个人账户。伴随着401K的推出,美国告别了长达15年的漫长熊市,促成了22年的超级大牛市。

中国股市市场投机色彩浓厚,债务信用评级不完善,如果在基本制度不完善、利益集团被清理之前贸然入市,养老金很可能成为被市场利益集团收割的羊毛,因此,保障市场的基本公平至关重要,是保障养老金缴纳者权益的根本前提。并且资本市场有着天然的风险,美国401K计划在2008年11月国际金融危机最严重时刻也亏得一塌糊涂,让许多即将退休的美国老人个人养老金账户缩水近半。因此,养老金入市问题上还是应当相当谨慎,全国社保基金理事会日前就表示,全国社保基金理事会受托投资运营广东省部分养老保险资金应正确解读,不要把“委托投资运营”误读为“委托入市”,或是“入股市”,该项资金将主要中投资于国债、银行存款、企业债、金融债等有固定收益的产品,委托人可获得不低于同期银行定期存款利息的收益。实际上按相关规定,社保基金投资基金及权益的比率不超过40%,本身就不可能1000亿元全部投入股市当中。但可以看到,相关部门还是非常低调。

社会保险首先要保障有足够的支付,在有足够支付的情况下对投资工具进行合理性的选择。笔者认为,首先,宜采用基金模式运作,可以市场化选聘专业的投资机构成立一个特殊的基金来运作。在基金运作获利后,可以把收益的一部分按照存量份额分配给拥有公积金的个人,且对于个人获取此项投资收益不征收任何税金。其次,鼓励有条件的单位和企业为职工多交纳补充养老保险金,且对补充养老保险金免征个人所得税。这点可以借鉴美国1978年《国内税收法》第401条K项的规定:该计划引导企业为员工设立专门的401K账户,员工每月从工资中拿出一定比例资金存入养老金账户,企业一般也为员工缴纳一定比例费用。员工自主选择证券组合进行投资,收益计入个人账户。员工退休时,可以选择一次性领取、分期领取和转为存款等方式使用。再次,鼓励社会各界及企事业单位投资养老金、公积金基金,对于获取的投资所得给予免税优惠。