对于构建跨年度预算机制的思考

1 跨年度预算平衡机制的概念界定

在十八届三中全会上, 提出了建立现代财政制度的改革方向, 确立了预算制度作为现代财政制度的核心跨年度预算平衡, 并且特别提出了建立跨年度预算平衡机制的改革任务。跨年度预算平衡的将预算平衡的视角从一个经济年度转移到多个经济年度, 例如在3年之内达到财政收入和支出方面的大致相等, 并不机械要求每个经济年度的预算平衡, 其具体的含义是:如果预算执行过程中出现超收和盈余, 便可已将其暂时保留起来, 冲入预算稳定调节基金中, 如果出现预算执行过程中出现资金不足状况, 便可以使用之前的预算稳定调节基金, 并且在人大批准的条件下发行债务和实行赤字政策, 以保证财政资金的有效使用。这里需要注意以下几点:

一是, 跨年度预算平衡和年度预算平衡的关系。跨年度预算平衡是不同于年度预算平衡的一种制度设计, 后者强调的是一年之内国家的收支平衡, 目标在于限制年度预算, 而前者主要的是强调在一个特定时期内通过财政的相机抉择, 发挥政府调节经济的作用, 以充分就业和经济增长为最终目标。但是跨年度预算平衡不是要完全取代年度预算平衡, 在实践中应该在两者之间建立一种灵活的预算平衡机制, 应注意在对重大支出项目进行科学预测的基础上, 加强中期预算支出限额对年度预算的约束性作用, 以使得财政资金按照国家战略和政策需求在年度间进行合理配置, 促进经济社会发展的健康运行。

二是, 对跨年度预算中“年度”的界定。现在学界对于跨几个年度还没有一个特别明确的界定, 几年可以使两年、三年甚至是五年, 但是从各国的政策实践来看, 跨年度往往是跨一个经济周期, 即在一个经济周期内实现预算的平衡。所以, 经济周期预算平衡理论便成了跨年度预算平衡的理论依据之一。

2 跨年度预算平衡机制的理论依据和现实意义

2.1 理论依据

从上节的分析可以看出, 跨年度预算平衡机制的理论依据可以起源于凯恩斯主义者所推崇的经济周期预算平衡思想, 在介绍这一理论之前, 有必要先介绍古典的预算平衡思想。

(1) 古典预算平衡理论。古典预算平衡理论便是年度预算平衡理论, 起源于古典经济学家亚当·斯密的著作《国富论》, 斯密认为, 每个财政年度都应实现收支平衡, 不列赤字, 不发行债务, 厉行节约。古典主义流派经济学家之所以主张年度预算平衡, 原因主要在于当时的经济学家始终坚信市场的万能性, 完全竞争市场能够实现资源的最优配置。但是在遇到经济危机时, 古典预算平衡理论遭到广泛质疑, 由于政府的行为被局限在维持预算平衡的框架内, 无法根据经济形势相机的使用积极的或消极的财政政策, 所以在经济危机面前往往显得束手无策, 导致经济危机越来越不受控制, 1929-1933的大萧条便是表现之一, 从此以后, 许多经济学家们纷纷放弃古典经济学, 推崇赤字和扩张性的货币政策。

(2) 经济周期预算平衡理论。周期性预算平衡理论始于20世纪30年代经济衰退时期, 凯恩斯在《就业、利息与货币通论》中提出政府应主动发挥其看得见手的作用, 通过采用反周期的财政政策, 有效刺激消费和投资, 以实现充分就业和经济稳定, 在衰退时期, 增加财政支出减少税收, 通过赤字政策拉动社会总需求, 而到经济繁荣时期, 减少财政支出的同时提高税收, 降低社会总需求, 形成一定的财政盈余。这样在一个经济周期之内, 财政赤字和盈余便会相互抵消, 实现整个经济周期之内的经济稳定增长和充分就业。

所以, 周期预算平衡理论构成了跨年度预算平衡的理论基础, 而从实践来看, 各国的跨年度预算机制也与周期平衡理论十分相似, 即在一个经济周期内实现预算的平衡, 经济繁荣时, 采取紧缩性财政政策, 将剩余的财政资金存在特定账户中, 等到了经济萧条时期, 增加政府支出, 用前一时期余下的财政资金进行政府开支和弥补赤字。但是周期平衡理论和跨年度预算也存在着些许不同, 首先, 周期平衡理论是建立在大萧条和凯恩斯主义背景之下的, 其更关注于积极的赤字政策以摆脱经济萧条困境, 而对于现今的跨年度预算平衡理论来讲, 即使可以在人民代表大会的授权下发行债务筹资, 但是其发债规模和赤字规模受到一定限制, 不能像凯恩斯主义追随者所推崇的那样毫无顾忌地举债以拉动经济增长。其次, 跨年度预算的“年度”概念并不完全等同于经济周期, 经济周期包括繁荣-衰退-低谷-复苏四个过程, 但是现实中一个经济周期并没有十分明确的界定, 不会呈现严格的y=winx曲线形状, 所以对于跨年度预算平衡来说, 这里的年度会尽量依照经济周期而进行界定, 但是由于经济周期自身的复杂性和预测的困难性, 便会出现差离状况。

2.2 现实意义

(1) 跨年度预算对稳定整个宏观经济运行将起着关键作用。宏观经济常常处在不断地波动中, 而跨年度预算平衡往往能够很好地熨平经济的波动, 正如周期预算平衡理论所展现的, 在繁荣时期储蓄资金, 用来维持经济低谷时期的政府支出, 这种预算平衡思想与财政政策的相机抉择相搭配, 能够很好地稳定经济, 尤其是在衰退的局面下, 能够起到力挽狂澜的效果, 保证经济在一个周期内平稳过渡, 实现经济增长和充分就业的宏观目标。

(2) 能够有效避免财政超收和超支。在采用年度预算平衡机制时, 在一个年度之内, 往往会出现超收或者超支现象, 例如在一年中, 经济繁荣, 政府的财政收入因此而大幅增加, 但是预算所规定的支出并没有变化, 那么到年末往往会出现剩余预算过多的局面, 为了追求本年度的预算平衡, 便会导致政府部门人员突击花钱的现象。相反, 假设经济突然陷入萧条, 财政收入一蹶不振, 按预算规定执行收支时, 便会导致过度开支、入不敷出的局面, 巨额的赤字和债务便会相继而来, 导致财政危机。而跨年度预算平衡便能有效地规避这一风险, 由于是在经济周期内实现平衡, 所以一年之中超收的资金可以预存起来, 供财政紧张的情况下使用, 这样便不会造成一年内的过度盈余和过度支出局面。

(3) 建立跨年度预算平衡机制, 有利于提高政府预算的预见性和透明度, 提高财政资金的使用效率。一项大的财政项目支出往往周期较长, 如果将其纳入跨年度预算机制, 则会从整体上较好的保证预算、财政收入和支出的完整性。具体来说, 在项目开始之前的预算准备阶段, 相关部门合理估计其财政支出与收入, 到了预算执行中期阶段, 对其进行中期考核, 根据考核的结果对项目做出进一步的计划, 完善预算支出结构, 在整个项目完成之后, 对其进行整体评估, 形成合理完整的评估报告。这种采取跨年度预算的做法, 保证了一个大的财政支出项目的完整性, 有助于在整个过程中对财政资金进行合理使用分配, 提高了资金的使用效率。

3 我国实现跨年度预算机制的政策建议

我国已经明确提出了建立跨年度预算平衡机制的改革目标, 那么就需要出台相应的政策完善这一机制, 笔者认为可以从以下几个方面完善跨年度预算机制。

3.1 完善我国的预算稳定调节基金制度

我国虽然设立了相应的预算稳定调节基金, 但是在制度设计和管理使用上还存在许多有待改进的地方, 具体来说, 应明确规定预算稳定调节基金的筹集方式和规模, 我国预算稳定调节基金主要来源于每年超收收入和支出预算盈余, 相比于美国等国家, 缺乏明确的筹集标准, 这给各级人大的预算监督带来了困难。同时要明确规定预算稳定调节基金的规模, 既要防止规模偏小预算稳定调节基金调剂功能的发挥, 又要防止预算稳定调节基金规模过大影响到预算的正常编制、抵消预算应有的功能。还有十分重要的一点便是强化预算稳定调节基金的监督程序, 完善预算公开, 及时地将预算稳定调节基金的收支情况向社会公布, 加强各级人大或常委预算审批的监督, 通过建立健全预算绩效管理制度提高对预算稳定调节基金的使用效益。

3.2 合理估计年度预算收入和支出

预算的两端是收入和支出, 这两方面构成了预算的体系和基础, 跨年度预算平衡并不同于以往的年度预算平衡, 它对估计收入和支出提出了更高的要求。在科学估计预算收入与支出的过程中, 有两个方面需要注意:一方面, 跨年度的收入估计应该由不参与预算决策过程的独立财政专家小组制定, 采用定量分析方法, 以保证跨年度预算估计的客观性和科学性;另一方面, 应该根据经济环境、财政政策等主客观因素变化, 及时更新跨年度预算估计, 这样有助于抑制政府过高估计未来财政收入进而不合理的增加财政支出行为。

3.3 有序推进中期财政规划改革

结合中国当前全面深化改革的时代背景, 要实现跨年度预算与政府政策之间的关联, 应该积极推进中期财政规划管理改革。可以参考各国实施跨年度财政规划的经验, 在财政部门的指导下, 由各主管部门提出各自的跨年度支出限额, 进而要求各级政府提出的支出政策应该控制在所设定的未来多年期支出上线的范围内。在预算过程中引入更多的主管部门参与, 能够加强政府各部门之间的有序合作, 有助于提升相关财政政策及预算决策的合理性, 促使各部门在预算限额内合理规划本部门项目的优先性排序。政府的中期战略目标是跨年度预算的重要组成部分, 在设定相关战略目标的过程中, 要引导各主管部门形成各自的具体战略目标, 将中期战略目标与跨年度预算平衡有机结合。

摘要：预算平衡一直是各国政府追求的经济目标之一, 平衡的预算机制是减少政府债务和赤字, 保证宏观经济稳定的基础。然而我国长期以来实行的往往是机械的年度预算平衡, 即在一个经济年度内保持政府收支平衡, 这一平衡机制已经越来越不适应经济发展的需要, 所以从传统的年度平衡预算逐步走向跨年度预算平衡机制, 成为财政制度改革的重大议题。本文将首先界定跨年度预算平衡机制, 从理论依据和现实意义出发阐述其必要性, 然后结合其他国家跨年度预算平衡的具体实践, 对我国建立跨年度预算机制提出几点建议。

关键词：跨年度预算平衡,预算稳定基金,周期预算平衡