我国反腐制度构建——以朱元璋反腐为视角

关键词：

历史学家吴晗说:“一部二十四史充满了贪污的故事”, 贪污现象“无代无之”, “竟是与史实同寿!” (1)

纵观中国历朝历代, 对贪腐痛恨之深者莫过于明太祖朱元璋。

笔者借古思今, 以明太祖朱元璋策划的“四大案”为视角, 以治贪之理念、措施、效果等方面着手, 反思当下, 以期从法治角度对中国当前反腐体系的构建提出一些见解。

一、朱元璋治贪的理念———重典治贪

朱元璋反腐的理念, 就在于用重典、治贪官。这一治贪理念的产生, 归因于以下几个方面。一是朱元璋的出身跟个人经历。出身布衣的朱元璋, 经历过元末贪官污吏之苦。明朝开国皇帝朱元璋, 对于元朝灭亡作出了这样的总结, 其指出, “吏治之弊, 莫过于贪墨。不禁贪暴, 则民无以遂其生。”元朝灭亡关键在于政治不清明, 政治不清明主要因素是贪污腐败的蔓延;如果漠视贪污腐败行为, 不对其进行惩处。那么人民将无法生存。 (2) 二是元朝灭亡的教训。元末“内外诸官皆安于苟且, 不修职事, 惟日食肥甘, 因循度日, 凡生民疾苦, 政事得失, 略不究心。官贪吏污, ……不知廉耻之为何物。” (3) 元朝灭亡末期, 朝廷各级官员都贪图安逸、追求享乐, 其丝毫不为民众着想, 正是由于其每天只贪图锦衣玉食的生活, 不关心百姓的生产生活困难, 不反省自己工作的得失, 从而导致了明王朝的覆灭。官贪吏污, ……不知廉耻之为何物。”元朝吏治的腐败, 法度失衡, 最终让这个辽阔的王朝灭亡。可见, 朱元璋清醒认识到元朝灭亡的原因在于吏治跟法律的宽柔, 这为他重典治贪思想奠定了基础。

二、朱元璋治贪的措施

明朝建立后, 经济恢复, 百废待兴。一方面为了实现吏治廉明, 另一方面为了巩固皇权, 朱元璋决心推行了一系列整顿吏治的治贪措施, 可以归纳为以下几点:

(一) 修订重典

在“乱世用重典”的治国理念下, 皇帝朱元璋根据社会现状, 制定了严格的法律措施, 严惩贪污腐败行为。他在位期间就组织制订了《大明律》和《明大诰》。

《大明律》的制订。公元1368年, 朱元璋为尽快让社会恢复生产, 维持社会的稳定, 命令当朝左丞相根据前朝法律条文, 并结合当前社会现状, 出台制定了《大明律》, 这是明朝第一部由政府权威部门公布的法律条文。《大明律》最大的亮点就是, 对贪污腐败惩处做出了严格规定, 例如, 规定“凡官吏受财, 计脏科断”, 如受有事人财物而曲法科断者, “一贯以下杖七十”, 至“八十贯绞”。 (4)

《大明律》乃明朝的根基之法, 借鉴了历朝立法经验, 尤其是《唐律》的基础上编纂的一部封建法典。这部法典的立法指导思想“重典治国”在整部法典中贯彻始终。《名例律》在首, 共有吏、户、礼、兵、刑、工律, 详细的规定了官吏的管理、贪污犯罪的惩处, 法典十分严苛, 处罚更是体现了“轻其所轻, 重其所重”的特点, 借此达到震慑官吏, 廉洁自律的目的。

朱元璋在位的前期, 实行了一系列反腐措施, 却未能有效杜绝官吏腐败现象, 反而出现了洪武九年的空印案、十八年的郭恒案。于是, 朱元璋主张“定律以绳顽刊着为令。行之既久, 奈何犯者尤众相继, 也是出五刑酷法, 欲民畏而不犯。作《大诰》以昭示民间, 使知所趋避。” (5) 《明大诰》的颁行, 表明朱元璋以严刑峻法治贪的信念。

《明大诰》, 即《御制大诰》, 主要由两部分组成, 一是将实践中的贪污案例整理汇编成册, 其中包括朱元璋曾审理的案件, 作为以后案件的量刑、审判依据;二是将现有的法令和训诫加整理汇编, 充实《明大诰》内容, 成为较为完备的惩治体系。

(二) 建立监察制度

为进一步确保明朝政治制度清明, 强化对政府腐败监督力度, 明朝建立了一套监察制度, 其形态是根据前朝政治机构腐败特点而设置的, 主要包括督察院、按察使、六科三级监察制度, 这种制度体系权责分明、简单灵活、效果明显, 兼顾中央和地方, 对腐败惩治、廉政建设等发挥了重要作用。

其一是都察院。大明朝建朝之初, 朱元璋讨伐元朝斗争中, 认识到腐败对国家危害的严重性。为此, 他在上台之初就在政治机构中设立了御史台 (后来的督察院) , 并安排专职官员进行督查。

朱元璋曾经对即将上任的监察官员劝谏:国家设立这么多的监察机关, 就是为了提升政府办事效率、管理好军队建设、打击违法犯罪, 监察单位工作至关重要, 朝廷法律制度能否得到有效执行, 都要依靠监察机关, 依靠大家努力施行。你们一定要发挥表率作用, 尽心尽力, 不贪图享乐, 不做出违法事项, 不做损公肥私的事情。 (6) 公元1380年到1382年期间, 朱元璋为了进一步集中监督权力, 开展了政治体制改革, 废除了中书省、御史台等监察机构, 设立了都察院。最初督察院只是对进城范围内的官员进行监督, 向皇帝及时传达官员的违法乱纪情况。随着工作范围的不断扩大、治国理政的需要, 都察院将自己的监督范围扩展到全国各地的地方政府机构。

其二是六科给事中。朱元璋在督察院之外又设立了六科给事中机构, 该机构专门负责督查六部政务, 机构内部共有12人, 每部两人。他们分工明确、责任清晰、互不干扰, 由于是直接对皇帝负责, 向皇帝汇报工作状况, 因此办事效率极高。六科给事中主要负责对政府各部政务工作领域进行督查, 有发现关于有不法的行为, 及时向皇帝汇报。同时由于六科给事中是独立的监察机构, 因此不受其他部门干扰, 拥有较强的独立性, 确保查实情况能够真实的向皇帝汇报。随着政治形势发展的需要, 六科给事中职责从单一的监察职责, 扩展到监察、劝谏、封驳三大职能, 其权力进一步扩大, 对官员的监督范围和内容都有了很大的提升。从而提高了政府的监察职能, 有效地控制了贪赃枉法的事情的发生。

其三是按察司制度。督察院、六科给事中主要是对中央一级进行监督审查, 而对地方的监督虽然有“巡查”制度, 但是在长效性方面还比较欠缺。为了有效填补地方监查欠缺, 朱元璋于公元1375年废除中书省, 设立三司。三司中的提刑按察使就是为了加强地方监督职能而设立的。在人员设置上, 有正官按察使一名, 副使则没有具体规定, 各地方可以根据需要自行设定。按察司机构与督察院在朝中地位平级, 所以两者之间并没有隶属关系, 这就形成了相互制衡的局面, 有利于防止出现某个部门专权现象。

(三) 官吏制度

为了提高官吏的整体素养, 减少腐败, 明朝也非常注重官吏选拔、考核等制度的设计。主要表现在:

1. 官员选拔制度

明朝政府在选举官员的标准上, 对官员的德行要求很高。如公元1373年, 朱元璋对有关部门关于推荐人才时说过, “在选拔官员的时候, 首先要注重其道德品行, 才华能力可以退居第二”。同时, 为了加大官府人员队伍建设, 明朝拓宽了官员选拔渠道, 主要包括推举制、察举制、科举制。为了体现对人才的重视, 朱元璋下令, 凡是拥有品德才干的人才, 各地方政府要以礼相待, 送到中央, 由皇帝亲自任命。 (7)

2. 官吏考核制度

明朝对官吏的考核, 无论是考核的内容详细程度, 还是考核形式种类, 相比其他历史朝代, 其完备性、全面性无可比拟;且在实际的效果上, 更是前朝无法比拟的。明朝考核的种类主要有两种, 一是从宏观上对官员进行整体的考核, 称之为考满。根据各个官员任期内的工作表现, 进行量化打分考核, 工作尽心尽力的, 可以评为称职;工作碌碌无为、没有大的贡献, 或者犯错误的, 可以评为一般;而对工作不负责任, 甚至出现贪赃枉法的, 只能评为不称职。根据各个官员取得成绩, 上级单位依程序进行升降调整。另一种考核为考察, 这个考察不同于考满, 主要是对官员考核细节进行具体划分, 按照考察对象的不同, 可以分为京察和大计。京察是专门针对京城官员的考察, 时间间隔较长, 一般为每六年一次;大计就是对地方官员的考核, 一般三年一次。当然, 对于处在特殊岗位的官员还需要特别考核, 如在掌管财政仓库的官员要一年进行一次考察, 以防贪污腐败的发生。

3. 官员回避制度

早在明朝建立之初, 就实行了官员回避制度。具体实施的办法如下:一是在政府机构的人员安排上, 朱元璋为了防止官员亲属把持监察机构, 破坏国家法制, 包庇官员不法行为, 规定不允许官员的亲属在监察机构任职, 在其他岗位上, 有血缘关系的亲属不允许在同一个部门任职。二是实行区域任职调动制度。明政府为避免出现地方官员利用本族亲朋好友建立势力、为非作歹, 残害百姓等现象, 确定了不同地区的官员互调, 这样就避免出现某一地区地方势力过于庞大, 形成与中央抗衡的局面。同时也为防止官员在一个地方长期为官, 拉帮结派、为非作歹, 明政府规定官员在地方任期一届为三年, 届满后根据考核的结果, 调任相应的岗位, 不允许长期在同一个地区任职。而对那些关键岗位的官员, 如府库管理人员、人事部门等等, 要比其他岗位调动更频繁。三是在司法、科举选拔考试、监察部门也要实行回避制度。在进行司法审判过程中, 在案件中, 凡与审判对象有联系的审判官员, 一律要回避, 不允许参加审判过程。同样, 在科举考试中, 与考生存在血缘关系的官员, 一律不参与考试全程, 以免出现任人唯亲的情况。除此之外, 参加科举考试的学生不得跨省参加考试, 必须回到自己原籍参加考试, 防止出现官员调任, 亲属随之, 需求权力庇护, 破坏社会公平。对违法规定的人员取消其科举考试的资格, 甚至是终身不允许考试。

三、朱元璋治贪的效果

朱元璋治贪, 从正面上看, 有积极意义:

(一) 一定程度上整顿吏治, 减少腐败

朱元璋通过一系列的严刑峻法, 惩治了贪官污吏, 提拔了一批清正廉洁的官员, 给社会带来了新气象, 社会也慢慢回归到正轨, 开始恢复生产。当然, 这也是相对元朝末期和明朝后期那种卖官鬻爵、权钱交易、贪污腐败横行而言。 (8)

(二) 巩固政权, 缓和社会矛盾

上台伊始, 朱元璋就对贪污腐败进行严厉打击, 确保腐败现象不会出现在自己的政权中。打击腐败目的主要有两个:一是以此来争取民心, 缓和社会阶级矛盾, 并向民众宣传包括《大诰》在内法律条文, 巩固明朝的统治。二是缓解统治集团内部矛盾、排除提高明朝官吏队伍行政能力, 加强中央权威, 为明朝长治久安打下基础。

然而, 其宁纵勿枉的治贪带来许多负面影响:

(三) 严刑峻法残害无辜

连坐制度的滥用。惩罚犯罪的目的是为了预防犯罪。然而, 用连坐制度惩罚与腐败者有关系的人, 无益于预防犯罪, 却是残害无辜者。从朱元璋处理贪污腐败案例中发现, 朱元璋打击腐败的力度已经远远超过惩罚犯罪的限度, 甚至可以说已经达到滥杀无辜的程度。以胡惟庸一案来说, 朱元璋打着反腐败旗帜, 抓住一个谋逆的罪名, 将胡惟庸九族斩尽杀绝, 涉及人员超过3万人。这已经不是单纯整治贪官污吏的运动, 而是为了巩固专制集权, 排除威胁展开的大屠杀。据有关史书记载, 朱元璋在位期间办理的几件大案, 冤死的人数达到惊人的十几万之多。如此严刑峻法, 让明朝初期大大小小的官员都胆战心惊, 人心惶惶。由此可见, 明朝的严刑峻法既可以打击贪污腐败现象, 又是统治者借以滥杀无辜的工具。

酷刑的滥用。朱元璋为了维护统治, 发明很多残忍的刑具和刑罚来镇压异己。这其中就有我们所熟知的凌迟、砍头、纹身;也有前朝废弃的, 如去膝盖、刖足、阉割等等;还有一些是新发明的, 如剁指、挑断手筋。根据史书记载的酷刑种类就达30种。明初实行过一种酷刑, “剥皮实草”, 即剥下人皮后里面塞草, 制作成标本, 以此来警醒官吏。

(四) 挫伤官吏积极性, 社会动荡不安

朱元璋认为, 前朝覆灭是因为法律过于宽厚仁慈所致, 而自己要平定天下就不能过于仁慈, 要实行严刑峻法才行。根据这一理念, 朱元璋制定了严酷的法典《大诰》, 在大诰中实行严刑峻法、轻罪重罚、小罪处死等原则, 不论主从一律死刑, 妄图将整个社会笼罩在恐怖之中, 树立起皇帝的绝对权威。其实在很多案件中, 量刑标准都是根据皇帝的喜好决定的, 这就难免会扩大打击范围, 造成人民的恐慌, 引起社会动荡不安。

朱元璋以惩治腐败的名义, 大兴文字狱, 捏造罪名, 不仅将开国功臣名将几乎斩杀殆尽, 也将数以万计的无辜百姓丢掉性命。同时为了进一步巩固自己的独裁统治, 朱元璋还建立了锦衣卫特务组织, 加强对社会控制;除此之外还实行八股取士, 在精神文化上对人民进行束缚。这一切都是借以“乱世用重典”的名义, 将中国带向专制统治的蛮荒与深渊。根据史料记载, 在朱元璋在位期间整个福建省竟然没有一个司官可以待到任期届满的, 而且这样的事情还不止福建一省。这样的反腐不是为了使吏治清明, 而是将反腐作为工具来实现自己不可告人秘密。这种治贪手段造成了官吏队伍的动荡, 人心惶惶, 挫伤了官吏队伍的积极性, 造成社会经济动荡不安。

(五) 未能从根本上治理腐败

朱元璋的反腐过于强调对腐败结果的惩罚, 未能从源头上防止腐败的产生, 仅靠君主个人权威和严刑峻法的震慑, 并未存在有效的监督和权力制约, 只能治标, 未能治本。

吴晗先生总结说:“宋代厚禄, 明初严刑, 暂时都有相当效果, 却都不能维持久远。原因是这两个办法只能治标, 对贪污的根本原因不能发生作用。” (9) 原因是这些朝代并没有找出导致腐败根源的原因, 他们往往只是从治理腐败的某一方面着手采取治标的方法对腐败进行惩处。这样的办法只能一时有效, 长远来看是无法对腐败进行有效控制。这一点连明朝统治者都承认。根据史料查阅, 建文帝曾经对负责刑事的官员说过, 乱世用重典的做法不可能一直适用于每个时期。

四、当前我国反腐制度的构建

朱元璋治贪的经验最终并未根治腐败, 反而在几百年后被清朝所取代。纵观中国整个反腐历史, 不能说我国古人在反腐设计上没有下功夫、花心思, 恰恰相反, 古人在腐败的各个方面都经过深入的研究, 从腐败的动机、腐败的机会、腐败的代价等等各个环节都制定了防范措施。如宋朝的厚禄就是为了减少官员的贪污腐败的动机, 从源头上进行防治;明朝的严刑峻法制度就是让官员掂量掂量腐败的代价, 以使他们放弃贪污腐败的念头;而建立监察、巡查制度就是从减少腐败的机会角度出发的。这么完善的设计, 按理说应该可以很好的控制腐败的发生, 但事实是腐败现象越来越严重, 甚至可以让朝代发生更替。这就说明古人的这些方法措施只能治标, 不能从根本上根治腐败。治本之法何在?

当前, 我国的腐败形势依然十分严峻。笔者认为, 我国反腐制度的构建应从以下方面入手:

(一) 反腐机构的权责需要明确

反腐机构是反腐的核心力量。朱元璋的监察制度所起监察职能有限, 更经常的是沦为官僚政争的工具。我们可以从历史上发现, 几乎每个朝代都会设立监察机构, 来负责对官员的监督, 但是到了朝代末期都无一例外成为官员争权夺利的工具。当前我国反腐机构并未释放出应有的监督力量。我国反腐机构的弊端有:第一, 由于我国的政治体制属于共产党执政, 党内的纪律检查委员会 (简称纪委) 与检察院的反贪局都是反腐败的机构。然而, 毕竟反贪局属于政府机构, 纪委属于党内监督机构, 权责不明、重合之事屡有发生, 容易造成推诿。第二, 反腐机构独立性需要加强。纪委的权限多来源于党章党纪, 在法律上的地位处于模糊地位, 应该予以明确, 更好地发挥其监督和反腐作用。检察院的反贪局则受制于检察院、政法委, 而检察院、法院的独立性依然未能彻底贯彻, 反贪局亦然。笔者认为, 内地可借鉴香港廉政公署的成功经验。当前国内同级的纪委或者反贪局一般难以查处本级官员, 原因在于同级纪委或反贪局从属于本级的党委或者政府官员, 缺乏独立性。廉政公署的独立性在于, 其脱离公务员体系独立成系统, 廉政公署整体独立于香港政府机构, 其机构独立、成员独立、经济独立, 直接受命于行政长官。由于直接向特首负责, 提高了办事效率, 对官员也形成了一种威慑力, 让官员对贪污腐败拒而远之。除了对一般官员进行监督之外, 廉政公署也可以根据《基本法》对特首进行督查。试想, 司法受行政干预不正是因为受制于地方党委、政府吗?如果反腐机构能做到真正的独立, 才能发挥应有的监管作用。

(二) 对公权力进行有效制约

为了加强政府的廉政建设, 李克强总理在政府工作报告中特别强调, 权力要在阳光下行使, 权力不能肆意而为, 不为权力提供寻租的空间。英国伟大政治家的艾克顿说过, 绝对的权力只会让人绝对的腐败。历史证明, 腐败的根源是缺乏对权力的有效监督。菲律宾反贪局的联络和教育研究室主任万先生对腐败用模式概括为:“腐败=权力+缺乏控制力 (政府或个人) +机会。”可谓一语中的, 道破了官吏腐败的真正原因:缺乏对权力的有效制约。因此, 当代反腐必须加强对公权力的授予、运行的过程进行监督制约, 形成习总书记所说的“不能腐”。

与朱元璋相比, 前者是加强皇权下的治贪, 本质是集权专制, 不能从根本上杜绝腐败。与其不同, 现代社会的治贪基础是主权在民, 公权力来自宪法与人民的授予, 理应受制于法律与人民, 这也是朱元璋治贪不曾认识到的问题。

(三) 反腐制度缺乏执行力

反腐在于持续, 不在运动式的严打。过去的运动式、一阵风式的反腐运动, 抓一批漏掉一批, 甚至造成冤假错案, 让人有侥幸心理。因此, 持续的反腐需要制度, 制度的生命力在于实施。朱元璋的反腐是个人的反腐, 皆因并未形成持续的制度让人恪守执行。当前, 我国反腐制度依然缺乏执行力。例如官员财产公开制度, 是一项非常有力的反腐措施, 却迟迟未能推行。制度本身是值得推崇的, 却未能推行, 未能产生应有的反腐作用, 是令人惋惜的。因此, 有力的反腐制度归根到底在于执行, 一旦立法者、执政者将其确定为法律法规、政策, 就应该得到执行。如此一来, 让守法者得益, 让违法者受罚, 法律才得以彰显光芒, 廉洁正义才能体现。

(四) 加强社会监督的力量

预防犯罪胜于惩罚。然而朱元璋过分强调惩罚, 意图震慑腐败, 然而, 监督是预防腐败的重要途径。

目前, 社会监督的力量依然还有很大的提升空间。近十年, 媒体网络发挥了强大的社会监督作用, 促使了很多官员贪腐的曝光、查处, 这些都是民间力量的体现。因此, 如果能引导社会、民间、网络的力量, 有效地监督公务员队伍, 相信能有效减少腐败的发生。然而, 目前让人痛心的是举报渠道太少, 上访制度危险重重。公民举报后人身安全未能得到保障, 上访往往受到当地政府的阻挠甚至限制人身自由。笔者认为, 我国应以重视社会监督的力量, 因为这是最便捷有效的手段, “群众的眼睛是雪亮的”不无道理, 鼓励公民多形式的举报官员违法贪污现象, 不仅能有效惩治腐败, 还能提高党和政府的公信力。

(五) 创造廉洁自律的社会环境

上世纪七十年代的香港, 几乎无人不贪, 这种社会风气不仅在公务员队伍中存在, 还蔓延到了各行各业。在中国, 存在着重人情、讲关系的传统。许多人遇到困难的第一时间是找关系, 请客送礼, 意图能得到更多的利益, 这种传统造成了贪污腐败的盛行。笔者认为, 首先应该加强对年轻一代的国民教育。在青少年中建立规则意识和秩序意识。在香港与大陆的公共场所, 有一个很明显的差别, 香港人往往很乐意排队, 注意秩序, 无论是上车还是购物, 都甚少会争先恐后, 而内地经常会出现拥挤、不排队的现象。这些都是国民教育的缺乏, 从小缺乏规则意识和秩序意识。一个有规则意识的人, 尊重规则和秩序, 而不尊重规则的人, 想方设法送礼贿赂, 腐败就产生了。再者, 应该在媒体舆论中创造廉洁的环境。媒体是社会的导向, 如果我们能正确运用媒体, 将会为社会带来正能量。媒体在反腐的过程中, 不仅有监督, 还应该是宣传廉洁, 批判腐败, 为社会创造廉洁的环境。正如李光耀先生说过:“我们要创造一种舆论, 告诉人民, 什么是错的, 应当受到惩罚;什么是对的, 应当发扬。” (10)