论明初监察制度及其对我国反腐败的启示

一、明初监察制度的考察

(一) 完备的监察机构

1.都察院

在明代, 都察院总领明王朝的监察工作, 其职责是专纠劾百司, 辨明冤枉, 提督各道及一应不公不法等事, 为天子耳目风纪之司。凡大臣奸邪﹑小人拘党﹑作威福乱政者劾, 百官猥茸贪冒坏官纪者劾;学术不正, 上书陈言变乱成宪以希进用者也在纠劾之列, 遇朝觐﹑考察时, 与吏部共司官吏黜陟。

2.六科给事中

六科初设只不过是最平常的负责记录和收发文案的秘书机构。后明太祖担心六部职权因此过重而威胁皇权, 于是洪武十五年明太祖裁撤谏官, 改六科给事中为监察之官, 以监察六部及百官。六科给事中成为独立的直属于皇帝的监察机关。六科给事中的职责是“掌侍从、规谏、补阙、拾遗、稽察六部百司之事”。当时规定, 以皇帝名义发出的制敕, 给事中要对之进行复核。对京内外上给皇帝的奏章, 六科要根据分工分类抄出交给各部, 如发现有违误, 并可提出驳正的意见。吏部尚书选任文官, 要与吏科都给事中一同报告皇帝请旨, 官员赴任, 亦应先赴吏科在文书上签署同意。

3.厂、卫

为了监督官员和监督者, 皇帝派出由他的禁军与亲信宦官组成的特务机关———厂、卫。厂与卫相倚, 故并称厂卫。“厂”包括东厂、西厂和内行厂, 东厂、西厂是宦官组织机构, 它是随着宦官地位的上升出现的。后来特别设置了锦衣卫, 锦衣卫, 原为拱卫皇城和皇宫的禁军, 负责“伺从皇帝, 掌管依仗”。作为监察机构, 锦衣卫没有明确为监察机关, 但却行监察之实, 纠察一切不忠于皇帝的人员和行为, 为加强皇权起到了积极的作用。

4.地方监察机构

明朝的地方监察机构同样是繁多复杂的, 主要由提刑按察司、督抚及监察御史出巡地方 (巡按御史) 等来行使, 它们互不统属, 交叉使用, 但相辅相成, 形成纵横交错、组织严密的地方监察体系。地方各监察机构虽然在品级上, 各有高低, 但各自对本系统负责, 只要在所辖区之内, 均有监察权。

(二) 严密的运行机制

1.各个监察机构独立行使自己的职权

各个监察机构不论是中央的都察院和六科给事中, 亦或是地方的按察使司和督抚都有明确的监察范围, 各个监察机构之间都独立行使自己的监察职权, 不受其他的监察机构行政管理, 这样就可以防止任何一个监察机构职权过大, 妨碍皇权的集中和行使。

2.各个监察机构之间和监察机构内部之间相互监察制衡

都御史可以监督弹劾给事中, 同时, 明太祖又赋予六科给事中种种监察特权, “以小官牵制大官”, 使之能够揭发检举出朝廷要官中的腐败、不法分子。明成祖时期, 巡按御史获得了对按察使的举劾权, 当然作为地方常设的监察长官, 按察使也享有对御史的纠劾权。1而在监察机构内部中, 监察人员也可上下, 互相监察。都御史与监察御史、巡按之间是一种上下监督。

3.厂、卫特务监察机构的监督

除了监察机构之间的内部监察和互相监察之外, 明初还有锦衣卫和东厂这两个特务监察机构, 他们都是由皇帝身边的近侍组成, 对皇帝直接负责, 厂、卫的监察人员暗中通过亲自成为或者收买重要大臣的助手、下人为厂、卫眼线等方式, 专门负责监督这些监察机构和监察人员以及其他大臣。

(三) 鲜明的运行特点

1.垂直领导, 中央集权

为了保证监察效率能够得以充分的发挥, 皇帝直接领导操作监察机关就成了明代御史监察体制的根本特征之一。监察机构及监察官员统归皇帝直接领导。从明初设立的都察院的前身御史台开始, 监察机构就直接归皇帝领导, 只对皇帝负责。在明代, 不仅监察机构归皇帝直接领导, 就是监察官员本身也是直接向皇帝负责的。中央和地方的各级监察官员全由皇帝亲自任免, 监察官员的选任条件由皇帝亲自制定, 监察官员的降黜也是由皇帝决定的。皇帝往往充任最大的监察官, 拥有最高的监察权。

2.独立建制, 排除干扰

为了有效地监督百官, 明代统治者在监察机构的设置上实行独立建制, 不附属于其他任何政府部门, 与其他独立的政府机构具有平行的地位。在职权上, “监察官员一般也不理庶政, 专司言谏或监督各级官吏, 纠察内外百司之官邪, 不受行政管辖, 只对皇帝负责, 独立地行使其监察权”。2明代监察组织的独立性在中央和地方都有显著的体现。

3.秩卑权重, 以小制大

明以前的封建社会的行政系统向来是从上而下的进行监督, 下级官吏服从上级指令, 只有上级官吏才能监督下级官吏, 制约他们的职权。而明初的监察制度却打破了上述原则。在明初设立的监察机构中, 品秩低的官吏完全可以约束品秩高的官员。六科给事中也只是从七品官, 皆属于低级官员。但是, 他们却赋予了监察检举那些“位高品尊”的文武高官的大权, 有事可以直陈天子在监察系统内部本身, 以小制大的原则也有充分的体现。比如正二品的都察院左右都御史, 还要接受属官十三道之一的河南道监察御史的制约监督。

4.流动更替, 纠举制约

明朝的御史监察制度是采取常规性与临时性相互交替的巡按方式对地方员进行考察监督, 具有动态性, 是一种流动性机制。明初明太祖大胆改革监察制度, 对地方官员的监察采取了定期和临时交替的巡视方式。除了处理机制的流动性外, “其官吏的任用也是动态的, 对于外派的监察官吏, 采取了定期更换的政策。此外, 对御史还有种种临时差遣, 如外出捕盗, 查盘钱粮等”。3监察官员处于任期短, 更替快的状态中, 无法与地方势力形成盘根错节的关系。

5.事无巨细, 均要监察

明代监察制度是多方位的包括立法、行政、人事、经济、司法、军事、仪制、教育、考试等各个方面。只要是涉及到明王朝统治的各个事项, 事无巨细, 均在监察机构和监察官员的监察职权之内, 均要监察。明初, 朱元璋一方面调整和改革监察机构, 特别加强了监察系统的权力;另一方面编制《大诰》, 重典治吏, 严惩贪官。朱元璋整饬吏治的一系列举措, 对于遏制明代恶劣的官场风气起到了一定的积极作用。

二、明朝监察制度对我国当前反腐败的启示

贪污腐败是人类进入文明社会以来一直存在着的一种社会现象。贪污腐败直接关系到一个社会的稳定, 关系到一个国家的长治久安。

(一) 在立法方面, 加强反腐倡廉立法, 依法治国治官

正如李克强总理在2015全国两会上说推进制度反腐和首先是要依法治国。重视监察法制建设, 依法规范监察活动, 法律要成为监察活动最坚实的保障。早在洪武年间, 朱元璋即以敕令形式陆续颁布了有关监察机关的职权范围、实施规则等各项法律规定。监察立法是实行监察的前提和基础, 只有尽快健全各种监察法律和法规, 才能为监察机构和人员行使职能提供基本的规范和程序。当前我国的监察立法还是非常滞后的, 所以我们必须要加强和完善监察方面的立法确保监察工作有效开展。在十八届中央纪委二次全会上, 党中央就提出了“加强反腐败国家立法”的战略部署, 但是纵观目前我国反腐败法律制度体系, 其存在着制度不健全、规则较分散、执行力等不够等弊端。网络反腐等措施在当前形势下有作用, 但不是长远之计, 长远的看还是要靠制度, 靠立法。当前, 党和政府应该尽快制定《党政领导干部监察工作条例》、《反腐败法》等相关法律并积极保障这些法律和法规及时实行, 为监察工作做好指导工作, 进一步明确我国反腐败的基本制度安排, 将反腐败的全过程都纳入到法律的严格规制, 真正树立起反腐倡廉的高压线, 使《反腐败法》成立我国在此领域的核心制度设计。

(二) 在体制方面, 完善监察机关, 确保各监察机构独立行使职权

在明初不论是都察院还是六科给事中, 亦或是督抚、按察司, 都是独立的监察机构, 目的都保障了监察人员能独立行使监察权, 避免行政系统对监察系统的控制。放在当前我国的监察体制中, 在不断完善检察院、监察局、反贪局、纪检委等具有监察职能的相关部门的建设中, 要做到提高这些监察机构和行政部门相同的政治地位, 保障它们具有独立的行政系统, 确保它们不会被行政部门所干预, 能够独立的行使自己的监察职权, 从而保证监察的过程和结果具有公平性和客观性。这样才能够确保监察机构的效能更好的发挥。

(三) 在选任方面, 执行有别于其他官吏的特殊选任标准

作为治官之官, 监察人员的选用要采取比选拔一般官吏更为严格的标准。在明初皇帝直接控制监察官的选任权, 行政官员不得干预, 以保证吏治效果。同样, 放到当前社会中, 我们的监察人员的选任也要执行更为严格和特殊的选任标准。首先要确保地方的监察机构的人事权直接上归中央的人事部, 杜绝地方政府对监察事务的干扰, 保证监察人员选任的独立性;其次可以在社会进行公开聘任具有良好的个人荣誉和群众呼声的社会知名人士进入监察系统, 保证监人员的纯洁性。最后在管理方面, 建立严格的监察责任制、完善的考核奖惩制和分工明确的互察互纠制, 以确保监察职权与责任的高度统一。

(四) 加强对监察机关的监督, 重视监察队伍自身的廉政建设

重视监察队伍自身的廉政建设, 监察机构人员的廉政建设直接关系着监察事业的成败。因为监察机构人员的腐败比一般的行政机构的腐败影响更恶劣、带来的消极作用也更明显, 所以要将打击和惩办不沽的监察官员作为反贪倡廉工作的一项重要内容。在平时, 要不断严格完善监察机构的工作机制和内部监察警戒条约, 同时还要最大程度的提高监察人员的素质和意识, 要让监察人员通过不断的政治学习, 提高自身的思想道德素质, 端正工作态度, 从而增强廉洁性。

(五) 形成全方位、多层次的反腐监察体系

注意完善监察制度本身外, 还应该重视监察制度配套制度的建设与完善, 形成全方位、多层次的反腐监察体系。努力促成有利于开展监察工作的良好的社会风气和环境。这一点尤其重要。当前我国人民的民主意识和法律意识逐步提高, 人民行使自己权利的欲望也更为强烈。党和政府要不断改革和创新民众参与监督的渠道和方式, 确保这些民众监督渠道的及时, 有效, 畅通, 从而充分发挥民众在监督体制中的巨大作用, 最终在社会上形成人人愿意参与监督, 人人可以进行监督的良好社会监督风气。

三、总结

通过对明初监察制度的分析, 我们不难发现监察机构效能的发挥与监察机构的地位、职能划分、运行及考核机制、监察立法保障、监察人员自身素质以及社会外部的监察环境等都有着密切的联系, 而这些方面也是我国当前完善监察体制需要努力和完善的地方。但是我们更要清楚在今天的中国监察制度健康运行的土壤是人民群众, 只有扎根于人民群众之中的监察制度, 能够充分发挥人民群众监察积极性的监察制度, 放权于人民群众的监察制度才能够适应社会主义中国的监察制度, 只有这样的监察制度才可以为中国特色社会主义建设保驾护航, 才能够实现风清气正、政通人和的中国梦, 帮助中华民族实现复兴。

摘要：明朝监察制度在我国古代监察史上具有较高的地位, 在整个封建王朝的历史发展中发挥着举足轻重的作用。本文以明初的监察制度为着眼点, 通过对明初监察制度进行历史考察, 详细叙述明初监察机关的基本设置, 着重分析其中的鲜明特点, 从而有针对性的阐明明初监察制度在体制建设、选贤与能、依法监察、协同配合等方面都对我国反腐败工作有着重要的历史借鉴意义和现实启示价值。

关键词：明初,监察制度,反腐败