安徽省新型城镇化进程中棚户区改造问题研究——以蚌埠市为例

1 引言

棚户区是指我国城市范围以内, 平房建筑密度较大、房屋结构简陋、基础设施不齐全、住房治安存在隐患、住房环境较差的集中区域及“城中村”。棚户区改造是我国政府为改善人民居住环境、优化城市布局、提高城市形象而推出的一项民心工程。安徽省蚌埠市作为安徽省位列第一的老工业基地, 承担着棚户区改造的首要任务。据统计, 蚌埠市2016~2020年区间需改造项目共计104个, 其中棚户区改造项目25个、城中村改造项目71个、危房项目8个。规划范围横跨龙子湖区、禹会区、蚌山区、淮上区4个行政辖区, 经开区、高新区2个功能分区, 用地共计956.93平方公里。

随着我国宏观政策层面对居民保障住房问题的高度重视和对新型城镇化概念的有效推进, 蚌埠市棚户区作为蚌埠市的房屋“短板”需以“提升人民生活水平”为原则, 实施创新形式的棚户区改造、稳固新型城镇化建设目标。

2 蚌埠市棚户区改造现状

从2010年开始, 蚌埠市积极响应并落实国家对于安居工程的相关要求与部署, 加大加强对市区棚户区和城中村的改造工程, 同时在改造过程中始终坚持因地制宜的策略, 创造了独有的“六有模式”, 即“推动有机构、投入有保障、建设有主体、操作有依据、监督有平台、运行有机制”, 期望建立一个更加完整、全面的居民住房体系。截至2017年上半年, 蚌埠市已经集中改造了242个连片棚户区, 并建设完成1280万平方米的安置房, 使得81000户居民能够享受到回迁安置的便民政策。

3 蚌埠市棚户区改造过程存在的问题

3.1 棚户区改造融资渠道单一

虽然蚌埠市政府一直努力扩宽融资渠道, 但效果并不理想, 其改造过程一直是以政府为主导。这样单一的融资渠道主要有以下三个方面的弊端:第一, 资金的投入量有限。尽管中央和地方政府给予很大的资金支持, 补贴力度不断加大, 但对整体改造工程而言依旧杯水车薪, 建设资金的不足将会使棚户区的改造工程难以高效高质量地进行下去。第二, 易发生腐败犯罪行为。资金只由一方或者某些人掌控, 一旦监督不及时或不到位, 极有可能滋生腐败行为, 且因产权不明晰等一系列问题, 棚户区改造的效率将大打折扣。第三, 不利于充分调动市场经济主体的积极性。以政府为主导的单一融资渠道不仅会给政府造成极大的负担, 还不利于调动市场的积极性。若能引进多方资金, 这将大大缓解政府的压力, 有利于改造效率的提高。

3.2 对于棚户区改造的宣传方面的压力较大

未来三年里, 改造计划仍给蚌埠市带来不小的压力, 如何使棚户区改造计划更好地深入民心, 一直是计划的重中之重。棚户区各居民家里的经济状况不同, 对于改造计划的看法也不尽相同, 这是致使棚户区改造计划进行较为缓慢的主要原因之一, 那么如何提升居民的参与度、了解度将是今后政府宣传工作急需解决的难题之一。另外, 在关于政策宣传、对外宣传等方面仍需投入大量的精力、人力、物力, 不仅要拓宽现有资金渠道, 还要使大众, 包括棚户区以外居民从心底里认同改造工程计划, 这些工作对于现阶段的政府来说都将是一个不小的挑战。

4 其他地区棚户区改造方式的借鉴

目前棚户区改造的方式按照不同的分类标准可以分为多类。若按照改造主体分类, 可以分为四种, 即政府主导类、村民自建类、开发商主导类和村企合作模式。如果以出资模式为分类标准则可以分为三类, 即政府出资类、开发商出资类和政府、开发商共同出资类。若是以改造形式分类, 则可以分为三种, 即全面改造型、保留治理型和整合改造型。根据回迁位置又可以分为拆迁—回迁集中安置与拆迁—异地集中安置两类方式。

目前各个地区的棚户区具体改造模式会依据本地区的具体问题进行一定的调整, 但基本模式大同小异, 都是采用了拆迁—增容的棚户区改造模式, 即通过对现有棚户区进行拆迁扩建增加容积率, 之后在市场上对增容部分按照一般商品房价格出售或者以一定的价格向原住居民出售, 以弥补拆迁重置扩建的成本。许多地区的棚户区改造都是以此为基础进行一定改进实施并取得了一定效果, 但这种模式也有比较明显的缺点, 当房地产市场全面过剩的情况下, 采用这种模式会加大房地产市场“供过于求”的过剩局面, 影响了去库存的战略。其次就是资金筹集问题, 棚户区增容意味着必须增加更多的公共服务以及棚户区改造完成后用于折旧的经常性成本的增加, 仅仅依靠增容获得的收益是不足够弥补的, 而弥补这些资金缺口, 会导致政府的财政负担加重, 因此如何有效地协调利益相关人之间的利益, 并且在保证资金运转有效的情况下完成改造升级才是老城区改造的本质问题。

5 蚌埠市新型城镇化进程中棚户区改造建议

5.1 以PPP模式为主导, 建立多层次、多元化的棚户区改造融资体系

目前的棚户区改造需要的资金逐渐增加, 涉及环节增多, 资金的供应问题是一个很重要的问题, 一旦某环节产生资金断裂就会导致改造项目整体停滞。传统的以政府为主导的财政支出提供资金已经无法满足当前棚户区改造的需求。此外, 棚户区改造是一项惠及民生的福利工程, 具有明显的外部效应, 不利于吸引社会资本的参与。由于改造前期投资大、回收周期长, 企业在短时间内难以获得高收益, 这也降低了企业投资的热情。近年以来, 地方债务风险逐渐增加, 部分融资平台多头融资、无序融资, 极大影响了投资者对平台的信心, 更让资金缺口成为棚户区进一步改造的障碍。因此, 在当前情况下, 应该考虑使政府的职能从项目资金提供者转向项目引导与监督的方向。同时为了防止出现资金断裂的情况, 应考虑公私合作模式, 也就是PPP (Pubilc-Private-Patnership) 模式。目前蚌埠市的棚户区改造就吸引了资信良好的大企业联动一些其他小企业一同参与棚户区改造。其次可以考虑向金融机构进行资金借贷已经采取BOT模式, 多渠道、多层次地筹集资金。以PPP模式为主导, 多层次、多元化的融资体系不仅可以保证资金的筹借数目, 也可以有效分散风险, 防止资金链锻炼。政府在其中应做好监督指导工作, 确保资金到位。

5.2 准确把握棚户区改造过程中政府角色定位

企业作为棚户区改造的主体, 在棚户区具体建设的过程中占据主动地位, 企业实施的指标和措施都是为了实现自身利益的最大化, 在此基础上工人权益极易受到侵犯, 从而在棚户区改造过程中有必要加强政府的参与。但是, 政府无限制的管理会对企业改造和棚户区建设之间的良性系统产生不利影响, 我国正在建设服务型政府, 因此要准确把握政府在棚户区改造过程中的角色定位。

5.3 以民为本, 健全住房保障, 确保可持续性发展

棚户区的改造易存在的问题主要是拆迁难度比较大, 与居民协调比较困难。对此政府应在此发挥好作用, 对不愿拆迁的居民进行长期耐心地沟通, 但仅仅如此是完全不够的, 之所以会产生这种问题, 归根到底是因为这些居民无法确认自身的权益是否得到保证。政府应以此为基础应以民为本, 健全后期的住房保障, 以改善环境、健全制度的为思路, 确保原棚户区居民能够有房住, 住得起, 生活质量更好。同时在改造的同时应考虑棚户区改造后的经济效应与社会效应, 由于棚户区的改造基本是微利工程, 改造过程中需要大量的资金支撑, 因此在进行改造时就需要考虑所改造棚户区周边的环境与地理条件, 增强该棚户区的区域竞争力, 即确保该地区的可持续性发展, 以长期发展效应来弥补短期的资金亏损。

5.4 提升货币化安置力度, 满足棚改群众多元化需求

长期以来, 我国棚改安置工作大多以实物安置的方式呈现, 即以政府为主导, 建设一批安置房为拆迁人员提供新的住所。然而根据各地棚改安置工作进行情况来看, 实物安置仍有许多方面有待改进和提高。其不足主要体现在两个方面:首先, 实物安置安置周期长、过渡费用较高, 资源配置效率不高;其次, 实物安置存量房在某些情况下不能满足棚改群众的多元化需求。相比于实物安置的方式, 货币安置可节约安置周期, 方便拆迁人员在较短时间内入住新居, 同时也节省了过渡安置的费用。此外, 货币安置可以以多种方式呈现以满足棚改群众的多样化需求, 如可有政府搭建平台方便居民自主选择住房或者直接进行货币补偿达到棚户区改造效用的最大化。据悉, 蚌埠市货币安置化改造量为10%左右, 在“十三五”期间蚌埠市政府需全面提升该市货币化安置率, 将安置方式逐步由实物化转向货币化, 让利于民让困难群体早日实现安居梦。

摘要：棚户区改造问题是新型城镇化建设的核心内容之一, 对和谐社会的建设具有重要意义。本文以蚌埠市为例, 通过梳理、总结蚌埠市棚户区改造现状, 分析棚户区改造过程中问题及原因所在, 为安徽省在迈向新型城镇化进程中棚户区问题改造提出合理有效的建议。

关键词：新型城镇化,棚户区改造